張穎華

(長沙大學(xué)思想政治理論課教學(xué)部，湖南 長沙 410022)

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長沙市社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制研究

張穎華

(長沙大學(xué)思想政治理論課教學(xué)部，湖南 長沙 410022)

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，社區(qū)管理面臨新的挑戰(zhàn)。高效地應(yīng)對自然災(zāi)害影響成為社區(qū)應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。社區(qū)有必要根據(jù)所轄區(qū)域的情況建立應(yīng)對自然災(zāi)害的管理機(jī)制。這一機(jī)制既要有個性特征，又要有所在省市應(yīng)急管理整體共性特征。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；社區(qū)管理；應(yīng)急管理

我國進(jìn)入新世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速。從中央到地方政府都實施了一系列推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策與措施，表現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口增多。這給城鎮(zhèn)社區(qū)管理帶來了極大挑戰(zhàn)。本文著重探討在這一背景下，長沙市社區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害影響的管理機(jī)制，以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步深入分析城市社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制實施的效果，并提出具有一定現(xiàn)實意義的評價方法或方案。

一長沙市受自然災(zāi)害影響的概況

表1　2002—2014年湖南及長沙市主要自然災(zāi)害簡表

內(nèi)容說明：1.凡表述中標(biāo)有“*”的內(nèi)容來源于長沙防汛抗旱網(wǎng)www.cswater.gov.cn；2.未標(biāo)有“*”的內(nèi)容來源于湖南防汛抗旱網(wǎng)www.hnwr.gov.cn。

長沙市是一個山水洲城，湘江及其部分支流穿城而過。由于歷史時期社會經(jīng)濟(jì)各業(yè)分布格局的累積影響，形成了主城區(qū)以工商業(yè)為主，城郊及市轄縣以農(nóng)林副業(yè)為主的規(guī)劃。歷史時期，長沙市的自然災(zāi)害在城區(qū)以水災(zāi)為主，在農(nóng)林經(jīng)濟(jì)區(qū)以水旱蟲災(zāi)為主。2000年以來，長沙市遭遇的自然災(zāi)害仍然是水旱災(zāi)。根據(jù)湖南及長沙市政府部門網(wǎng)站公開的政務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)計了2002至2014年湖南省尤其是長沙市的主要自然災(zāi)害發(fā)生簡況，如左表所示。

每年到春秋汛期，長沙市有關(guān)部門都非常關(guān)注洪峰過境的情況。自然災(zāi)害的影響最主要的就是導(dǎo)致人員財產(chǎn)損失，社會經(jīng)濟(jì)秩序混亂，阻礙社會穩(wěn)定有序的發(fā)展。在現(xiàn)當(dāng)代社會，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平顯著上升，人們的民主法治、政策權(quán)利意識明顯提升。自然災(zāi)害的影響趨向立體化。

首先，自然災(zāi)害帶來經(jīng)濟(jì)損失。如城市遭遇水澇，大量位于低洼處的房屋財產(chǎn)就浸泡在水中，形成損失。這些情況的匯總上報，就是通過社區(qū)人員開展具體工作實現(xiàn)的。2011年，“6月29日中午12時至下午15時，長沙特大暴雨不斷，由于下河街處于排水管網(wǎng)最下游，且地勢低洼，積水深度很快達(dá)到1.2米，險情不等人，街道城管辦迅速啟動防汛應(yīng)急方案，協(xié)調(diào)市政局派專業(yè)人員增援，組織辦公室、街道城區(qū)綜合管理大隊、太平街社區(qū)進(jìn)行下河街路面應(yīng)急排漬工作，街道辦事處主任趙英華冒著特大暴雨親臨下河街排澇一線, 迅速組織人員打開附近排水管口和下水道進(jìn)行應(yīng)急疏浚，并放置警示標(biāo)志，現(xiàn)場值守，疏散周邊商戶經(jīng)營人員，指揮周邊車輛行人繞道通行，一直持續(xù)到17:00時下河街內(nèi)澇全部排除。此次暴雨過程街道共出動人員100余人，車輛3臺，經(jīng)3個小時的全力搶險，排除了轄區(qū)積水嚴(yán)重的內(nèi)澇險情?！盵1]

其次，隨人們生活方式的優(yōu)化，災(zāi)害發(fā)生后帶來許多新問題。如災(zāi)后垃圾的處理問題。城市環(huán)保部門只能在設(shè)備上、一定的人力上給予幫助。然而，災(zāi)后第一時間各類新型垃圾的清除、堆放，還需要社區(qū)統(tǒng)一組織管理。又如災(zāi)民的臨時安置，從人戶清理、到災(zāi)民臨時入住的場所安排。這些都要依靠社區(qū)服務(wù)來完成。

第三，旱情發(fā)生，帶來高溫酷熱天氣，2013年夏季，湖南出現(xiàn)旱情。長沙市長達(dá)40多天持續(xù)高溫。一方面，會導(dǎo)致各類病患。如對老幼群體來說，這兩個年齡階段的群體都是因為生理適應(yīng)調(diào)節(jié)的能力的緣故，易發(fā)生高溫致病的情況；另一方面，會導(dǎo)致火災(zāi)險情。這兩方面情況的排除或排查，除了依賴個人與家庭努力，就是依靠社區(qū)工作了。

由此可見，面對自然災(zāi)害的危機(jī)，現(xiàn)當(dāng)代的社區(qū)，已成為承擔(dān)災(zāi)害應(yīng)急管理任務(wù)的重要主體之一。災(zāi)害帶來的影響，以及人們對災(zāi)害反應(yīng)的各種情況，都直接牽涉到社區(qū)的應(yīng)急管理。因此，建立健全社區(qū)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制實為必要。

二長沙市社區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害的管理機(jī)制

在國家及省市建立應(yīng)急管理機(jī)制的政策指導(dǎo)下，長沙市社區(qū)也制定了一定的應(yīng)急管理工作制度內(nèi)容。

首先，長沙市的社區(qū)建立了自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制，即將應(yīng)急管理納入社區(qū)常規(guī)工作體系之中。如長沙市的咸嘉新村社區(qū)在2007年全國應(yīng)急管理工作會議上做了社區(qū)應(yīng)急管理工作經(jīng)驗交流的書面發(fā)言。根據(jù)其交流材料可知，咸嘉新村在社區(qū)應(yīng)急管理實踐中，在“基本條件、基礎(chǔ)工作、基層隊伍”三個方面，切實加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，注重“三個建設(shè)”，全面提升社區(qū)安全防范的基本條件：一是注重預(yù)警防控系統(tǒng)建設(shè)；二是注重應(yīng)急管理體系建設(shè)；三是注重安全教育陣地建設(shè)。同時，社區(qū)在應(yīng)急管理實踐中，著力建立了“三個機(jī)制”：一是建立渠道暢通的信息交流機(jī)制，二是常抓不懈的隱患排查機(jī)制，三是建立快速反應(yīng)的應(yīng)急出動機(jī)制。再者，社區(qū)優(yōu)化配置，大力充實應(yīng)急管理基層隊伍，組建了“新八大員”隊伍，即城管協(xié)管員、綜治巡防員、人民調(diào)解員、義務(wù)消防員、社區(qū)信息員、和諧監(jiān)督員、志愿安全員、司法宣傳員。而且，在“新八大員”中，社區(qū)突出加強(qiáng)了“三支隊伍”的建設(shè)：一是加強(qiáng)信息員隊伍建設(shè)；二是加強(qiáng)治安巡防隊伍建設(shè)；三是加強(qiáng)社區(qū)消防隊伍建設(shè)。咸嘉新村的應(yīng)急管理方案，從條件、機(jī)制和人員三方面為應(yīng)對自然災(zāi)害等情況提供了較全面的保障，完全有可能避免因各種自然災(zāi)害造成的措手不及的應(yīng)付情形。這也成為長沙市社區(qū)應(yīng)急管理工作的一個窗口[2]。

其次，長沙市社區(qū)在應(yīng)急管理中引入了現(xiàn)代化的信息管理設(shè)備。為了加強(qiáng)包括應(yīng)對自然災(zāi)害在內(nèi)的多種應(yīng)急管理，長沙市有的社區(qū)引入了信息化應(yīng)急管理服務(wù)方式，如開福區(qū)的所有社區(qū)通過給社區(qū)民巡查員配備移動智能終端(PDA)，以動態(tài)掌握社區(qū)民情，一旦有突發(fā)事件，網(wǎng)格管理員點擊電子地圖，就能實現(xiàn)快速定位，為應(yīng)急處理提供精確的信息保障[3]?？梢姡L沙市社區(qū)已開啟的智能化、信息化的建設(shè)有助于對自然災(zāi)害問題的快速反應(yīng)。隨著我國的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、長沙市信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)急管理信息系統(tǒng)將成為長沙市社區(qū)自然災(zāi)害類應(yīng)急機(jī)制管理的主要控制、操作手段。

從上述社區(qū)應(yīng)急管理工作實例可知，長沙市社區(qū)應(yīng)急管理已步入規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化的軌道。這對于應(yīng)對自然災(zāi)害這類緊急情況或因災(zāi)衍生的其他情況都有積極的防范作用或效果。這是現(xiàn)代基層管理組織與民眾減災(zāi)防災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)綜合能力提升的表現(xiàn)。

三對社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制的解析

結(jié)合長沙市災(zāi)情的特點、各社區(qū)的區(qū)域位置與自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)而言，首先是各社區(qū)因地制宜開展了災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。為什么會有這種差別化的建設(shè)，原因是：第一，長沙市各社區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、人文地理區(qū)位不一。就上述長沙所受自然災(zāi)害的情形而言，濱水區(qū)域易受洪澇災(zāi)的影響，水源短缺區(qū)又易受一定的旱災(zāi)影響。有的社區(qū)位于經(jīng)濟(jì)中心地帶，人口稠密，商鋪集中；有的社區(qū)位于城郊結(jié)合地帶，相對地廣人少，居民分散；還有的農(nóng)村社區(qū)，更是面臨青壯年勞力外流等復(fù)雜問題。那么，社區(qū)的應(yīng)對策略就要有所側(cè)重。這樣才能提升整個城市的應(yīng)急管理水平[4]。

第二，長沙市各社區(qū)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)不一致。如長期發(fā)生洪澇災(zāi)、旱災(zāi)的地區(qū)，其社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害的預(yù)警能力、反應(yīng)能力就相對突出。而不直接遭遇自然災(zāi)害的地區(qū)，社區(qū)工作重點則是協(xié)辦救災(zāi)物料與資金，維持災(zāi)后穩(wěn)定局勢。

其次，從垂直管理體系角度分析，長沙市的社區(qū)作為公共管理的基層單元，已建有具體的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制。如街道設(shè)有社會事務(wù)辦，負(fù)責(zé)“組織協(xié)調(diào)救災(zāi)工作；組織核查、統(tǒng)計和發(fā)布全市自然災(zāi)害災(zāi)情；組織轉(zhuǎn)移、安置、慰問災(zāi)民；負(fù)責(zé)災(zāi)民的臨時生活救助；申請和撥發(fā)救災(zāi)款物；組織接收、管理、分配救災(zāi)物資并監(jiān)督檢查使用情況，確保救災(zāi)款物不被挪用；組織、指導(dǎo)救災(zāi)捐贈；儲備救助物資”[5]。社區(qū)則有政府服務(wù)中心并配有管理人員，負(fù)責(zé)相應(yīng)的具體工作。換言之，社區(qū)一級的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制與上級公共管理部門或行政管理部門的同類項目應(yīng)有所區(qū)別，才適應(yīng)各級的管理特點。

再者，長沙市社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)效果良好。第一，管理有章可循。全國各級應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)落實以來，長沙市沒有出現(xiàn)因自然災(zāi)害導(dǎo)致的影響較大的公共危機(jī)事件。從春汛到秋汛、從氣象災(zāi)害到地質(zhì)災(zāi)害，長沙市已出臺的應(yīng)急預(yù)案，通過會議的形式組建多部門會商聯(lián)動機(jī)制。如2010年，長沙市關(guān)于防汛商會就達(dá)8次。同年，長沙市芙蓉區(qū)政府公布了包括應(yīng)對自然災(zāi)害在內(nèi)的各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，共計20項。第二，普及應(yīng)急管理理念。在長沙市各區(qū)、街道應(yīng)急管理工作布置下，長沙市社區(qū)開展了多種形式的應(yīng)急宣傳工作，以普及應(yīng)急理念、管理思想。如長沙市岳麓區(qū)在“宣傳周活動期間全區(qū)共布置宣傳展板100多塊，發(fā)放各種應(yīng)急宣傳資料28000多份，接待市民咨詢3000余人次，張貼和懸掛宣傳標(biāo)語200余條；組織編印防災(zāi)應(yīng)急手冊，并面向社會免費(fèi)發(fā)放，使公眾有效撐握各類安全知識和自救、互救技能；組織相關(guān)單位根據(jù)不同行業(yè)、不同崗位特點，有計劃地開展應(yīng)急知識自學(xué)和培訓(xùn)活動，特別對從事高危行業(yè)的從業(yè)人員進(jìn)行重點培訓(xùn)，確保應(yīng)急培訓(xùn)的針對性和實效”[6]。這對于提升公眾的應(yīng)急能力有積極意義[7]。長沙市在自然災(zāi)害應(yīng)急處理方面，防患于未然，各區(qū)所轄社區(qū)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作也就能提早進(jìn)入預(yù)案狀態(tài)，將各類情況置于可控形勢之內(nèi)[8]。

總而言之，長沙市社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建于社區(qū)管理的實踐，呈現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。從社區(qū)內(nèi)外資源的整合到信息化應(yīng)急管理手段的革新，無不顯示社區(qū)應(yīng)急管理水平的提升。相比于同期國內(nèi)其他省會城市社區(qū)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制與狀態(tài)，長沙市社區(qū)的應(yīng)急管理工作布置到位。隨著居民安全應(yīng)急意識的增強(qiáng)，民主參與能力的提高，社區(qū)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理將更突顯主動性。這對于長沙市各社區(qū)創(chuàng)建平安社區(qū)、和諧社會的建設(shè)與發(fā)展有積極的意義。

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(責(zé)任編校：余中華)

On the Emergency Management of

Natural Disasters of Communities in Changsha

ZHANG Yinghua

(Department of Ideology and Politics Education, Changsha University, Changsha Hunan 410022, China)

Abstract：Effectively coping with natural disasters has become an important content of emergency management in communities. It is necessary for communities to set up management mechanisms to deal with natural disasters. This mechanism should have individual characteristics as well as common characteristics suitable for the emergency management of the province or city where it belongs to.

Key Words：natural disaster; community management; emergency management

作者簡介：張穎華(1976— )，女，湖南長沙人，長沙大學(xué)思想政治理論課教學(xué)部副教授，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院在站博士后。研究方向：中國災(zāi)荒史。

基金項目：長沙市科技局項目，項目編號：K1205082-71。

收稿日期：2015-01-24

中圖分類號:C935

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)04-0005-03