張青媛++譚敏

摘要：面對群眾信訪工作出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)，十八大以來黨和國家對創(chuàng)新社會治理提出了新的要求。在落實政策上，重慶市北碚區(qū)代表委員調(diào)解團(tuán)以第三方身份參與信訪糾紛調(diào)解獲得了較大的成功?，F(xiàn)分別對其運行的背景、經(jīng)驗和啟示進(jìn)行梳理，立體展現(xiàn)其社會治理的豐富手段和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：代表委員；第三方；糾紛調(diào)解

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-0475（2015）11-0070-02

新形勢下，黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會對創(chuàng)新社會治理體系，特別是改進(jìn)社會治理方式、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制提出了明確要求。2013年8月，重慶市北碚區(qū)成立了以非公黨代表、人大代表和政協(xié)委員為核心的代表委員調(diào)解團(tuán)，發(fā)揮第三方力量優(yōu)勢，有效化解了許多矛盾糾紛。這不僅豐富了社會治理手段，還有助于轉(zhuǎn)變政府職能。

一、代表委員調(diào)解團(tuán)成立的背景和認(rèn)識

（一）基層社會矛盾新動向，要求政府治理手段與時俱進(jìn)

北碚區(qū)是重慶城市功能拓展區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，各種矛盾糾紛也相應(yīng)突出，呈現(xiàn)如下新的動向：一是矛盾類型復(fù)雜化，積累效應(yīng)增強(qiáng)。二是矛盾主體以利益群體為主，非理性因素增多。三是干群關(guān)系緊張，調(diào)解難度加大。

面對新情況新問題，北碚區(qū)政府一方面積極調(diào)查研究本地區(qū)社會矛盾的根源、特點等，另一方面組團(tuán)向東部沿海地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)社會治理經(jīng)驗，特別對上海市閔行區(qū)代表（委員）聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制進(jìn)行了吸收和內(nèi)化，才有了符合本地實際的代表委員調(diào)解團(tuán)的出現(xiàn)。

（二）群眾工作出現(xiàn)新變化，要求代表委員履職載體創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，群眾工作出現(xiàn)新情況：一是群眾思想文化多樣化，共識意識滯后；二是群眾主體多元化，利益要求多目標(biāo)；三是群眾工作簡單粗放，利益訴求渠道狹窄。

長期以來代表委員在履職上對上重視、對下忽視，出現(xiàn)與群眾脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象。為改變此現(xiàn)狀，并考慮到群眾工作新問題，北碚區(qū)政府探索二者的結(jié)合點，創(chuàng)新代表委員履職載體，代表委員調(diào)解團(tuán)隨之應(yīng)運而生。

（三）第三方力量優(yōu)勢突出，要求完善“四位一體”的大調(diào)解格局

第三方力量調(diào)解社會矛盾糾紛是新形勢下社會“多元共治”的要求。所以，除了政府或市場外，社會組織或各種公民形式的自組織等都可以在某些問題上成為治理主體，而第三方模式就是其中之一。

同時，第三方力量參與調(diào)解具有客觀中立性、糾紛主體的合意行、一定的規(guī)范性等優(yōu)勢。因此，北碚區(qū)政府一方面充分利用人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解，另一方面也積極引入第三方介入的代表委員調(diào)解團(tuán)進(jìn)行社會矛盾調(diào)解，以此構(gòu)成具有北碚特色的“四位一體”的大調(diào)解格局。

二、代表委員調(diào)解團(tuán)運行經(jīng)驗

（一）設(shè)立代表委員信息庫，機(jī)制運行先試點后推廣

1.明確成員構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)鎮(zhèn)兩級信息庫。調(diào)解團(tuán)成員主要由非公黨代表、人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、心理輔導(dǎo)師、學(xué)校校長、村社代表等組成，每個鎮(zhèn)街有10人左右。同時建立區(qū)級和鎮(zhèn)街兩級代表委員信息庫，根據(jù)需要人員隨時更新變化，便于隋況把握。

2.遵循先試點后推廣原則，避免不必要失誤。為防止大面積未知性的情況發(fā)生，北碚區(qū)黨委政府先選擇性地在征地矛盾突出、醫(yī)保問題多的七個鎮(zhèn)街試點運行。經(jīng)過一年實踐，調(diào)解效果明顯突出，隨后在剩余十個鎮(zhèn)街全面鋪開，形成了規(guī)模性的調(diào)解局面。

（二）鼓勵基層實踐創(chuàng)新，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)

1.上給政策、下摸石頭過河。初期北碚區(qū)對怎樣有效開展代表委員調(diào)解工作還沒有具體詳細(xì)計劃，唯一具有指導(dǎo)性文件就是《北碚區(qū)組建代表委員調(diào)解團(tuán)開展基層群眾工作指導(dǎo)意見（試行）》。但各鎮(zhèn)街努力領(lǐng)會文件精神，抓住問題關(guān)鍵，準(zhǔn)確定位，積極探索適合本地運行的代表委員調(diào)解團(tuán)運行機(jī)制。

2.建立完善相關(guān)制度建設(shè)。代表委員調(diào)解團(tuán)有序運行除了按照“4321”總理念和方式運行外，也離不開相關(guān)規(guī)章制度的保障。如歇馬鎮(zhèn)逐步建立了《團(tuán)長召集制度》、《參與鎮(zhèn)月矛盾排查交辦例會制度》、《參與鎮(zhèn)重大穩(wěn)定問題研究及處置工作制度》、《社情民意征集反饋辦理監(jiān)督制度》等，較好地解決了調(diào)解團(tuán)開展工作的問題。

（三）組織結(jié)構(gòu)向基層傾斜，注重人才培養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量

1.以鎮(zhèn)街為中心，輻射若干村社。代表委員調(diào)解團(tuán)主要目的是方便基層矛盾糾紛調(diào)解，所以組織架構(gòu)重心需要主動下沉。17個鎮(zhèn)街的代表委員調(diào)解團(tuán)工作室都不是建立在鎮(zhèn)街機(jī)關(guān)里，而是在人流量大、人員來往密切的村社，或租房或駐村委會、居委會，以便擴(kuò)大在地區(qū)的輻射能力。

2.與后備干部培養(yǎng)結(jié)合，掛職調(diào)解團(tuán)助理。代表委員調(diào)解團(tuán)成立之初北碚區(qū)就下發(fā)了《北碚區(qū)組建代表委員調(diào)解團(tuán)開展基層群眾工作的試行方案》，將年輕干部的培養(yǎng)和調(diào)解團(tuán)的工作相聯(lián)系，明確指示后備干部掛職鎮(zhèn)街群眾工作站站長助理（包括兼調(diào)解團(tuán)團(tuán)長助理）。

3.前端接訪規(guī)范，服務(wù)人性化。一是靈活安排接待時間。各鎮(zhèn)街接待時間并不統(tǒng)一，根據(jù)自身情況合理安排。二是明確接待安排。提前一個月將代表委員的接待安排，包括姓名、身份、聯(lián)系方式、接待時間、地點等公之于眾，方便針對性的接訪。

（四）訴求處置精細(xì)，重視疑難問題解決

1.調(diào)解七大步驟，全程明晰可查。針對調(diào)解工作非專業(yè)化、非職業(yè)化、非正式化特點，明確提出工作流程，分別是“確定調(diào)解事項——選擇調(diào)解成員——了解事件緣由——查閱相關(guān)政策依據(jù)——走訪當(dāng)事人——召集調(diào)解——跟蹤督辦回訪”七大步驟，確保代表委員接訪程序正確到位，嚴(yán)絲合縫。

2.疑難問題解決，重在用好三支“令箭”。調(diào)解疑難問題就是啃“硬骨頭”。為此，北碚區(qū)黨委政府簡政放權(quán)，授予代表委員調(diào)解團(tuán)三支“令箭”，起到了關(guān)鍵作用。第一支“令箭”是“約談”區(qū)級部門（單位）。調(diào)解團(tuán)約談對訴求處置踢皮球的部門進(jìn)行督查督辦。第二支“令箭”是發(fā)起聽證會。對各執(zhí)一詞矛盾雙方，調(diào)解團(tuán)可邀請區(qū)級部門召開聽證會，通過集中評議，找到解決辦法。第三支“令箭”是為職能部門的群眾工作考核打分。

（五）擴(kuò)大輿論宣傳，做好全方位保障工作

1.擴(kuò)大社會認(rèn)知度，樹立調(diào)解公信力。一是重點宣傳典型案例。各鎮(zhèn)街選擇一兩個解決難度大、群眾反映強(qiáng)烈、調(diào)解效果突出的案例進(jìn)行代表性宣傳。二是充分利用各類媒體資源。注重傳統(tǒng)媒體和新興媒體的結(jié)合，廣播電臺、報紙報刊、手機(jī)報、微信微博等都是重要的傳播渠道。三是強(qiáng)調(diào)調(diào)解團(tuán)的公益性。宣傳中除了強(qiáng)調(diào)調(diào)解不收取任何費用外，也需要對調(diào)解團(tuán)成員個人優(yōu)秀品格、社會名譽(yù)，以及黨委政府對該機(jī)制的重視進(jìn)行宣傳。

2.暢通與其它機(jī)制銜接，形成黨的群眾工作體系。一是與現(xiàn)有各項群眾工作制度銜接。與領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪、群眾工作日、“三代兩化一評議”、“3+1+4”的群眾工作平臺、“1+6+X”群眾工作格局等整合，實現(xiàn)資源利用最大化。二是發(fā)展鎮(zhèn)街特色群眾工作機(jī)制。一些鎮(zhèn)街將列席、聽證等制度用于涉及利益面廣的工作，積極探索協(xié)商式、參與式的平臺和方法。三是加強(qiáng)代表委員培訓(xùn)工作機(jī)制。定期對代表委員進(jìn)行宣傳教育學(xué)習(xí)，提高調(diào)解團(tuán)的總體合力。

3.多方支持，提供監(jiān)督、調(diào)查研究幫助。代表委員進(jìn)行接待走訪時，相關(guān)部門對黨委政府賦予調(diào)解團(tuán)的“約談、邀請、評議”三個權(quán)利進(jìn)行充分落實，不設(shè)門檻、不敷衍了事，為代表委員提供最大便利。

三、代表委員調(diào)解團(tuán)下一步重點工作和幾點啟示

（一）代表委員調(diào)解團(tuán)下一步重點工作

1.繼續(xù)完善代表委員調(diào)解團(tuán)相關(guān)指導(dǎo)意見。目前代表委員調(diào)解團(tuán)具有原則性和指導(dǎo)性的文件是《北碚區(qū)組建代表委員調(diào)解團(tuán)開展基層群眾工作指導(dǎo)意見（試行）》。這份文件對調(diào)解團(tuán)所遵循的原則、范圍、形式、成員構(gòu)成和工作任務(wù)等只做了簡略說明，對如何建立平臺整合各部門資源，對訴求、特別是重大疑難問題如何流轉(zhuǎn)處置、反饋溝通、監(jiān)督評價等需要更進(jìn)一步完善。

2.明確調(diào)解團(tuán)身份問題。目前代表委員調(diào)解團(tuán)既非政府機(jī)構(gòu)，又非群團(tuán)組織，身份比較尷尬，制約其作用進(jìn)一步發(fā)揮。目前區(qū)人大已經(jīng)決定在歇馬鎮(zhèn)代表委員調(diào)解團(tuán)開展社團(tuán)試點工作，看預(yù)期效果如何。

3.做好調(diào)解團(tuán)成果運用。鑒于調(diào)解成果明顯，部分代表委員建議有關(guān)部門認(rèn)定代表委員調(diào)解團(tuán)調(diào)解成果，如人民調(diào)解團(tuán)的調(diào)解成果受到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，讓調(diào)解成果發(fā)揮更大作用。區(qū)黨委政府對此十分重視，正在做進(jìn)一步的考慮。

4.解決代表委員調(diào)解團(tuán)宣傳系統(tǒng)化問題。代表委員調(diào)解團(tuán)工作有序開展、調(diào)解權(quán)威建立等都與宣傳力度和知名度有關(guān)。為進(jìn)一步提高宣傳的強(qiáng)度，統(tǒng)籌過去分散的宣傳渠道，北碚區(qū)人大聯(lián)合相關(guān)部門正在加緊組織“代表委員調(diào)解團(tuán)”官方宣傳專題片、宣傳資料、宣傳冊等制作。

（二）代表委員調(diào)解團(tuán)的幾點啟示

1.構(gòu)建矛盾化解機(jī)制應(yīng)先關(guān)注糾紛理性解決觀念培育。

構(gòu)建矛盾化解機(jī)制應(yīng)該有兩個方面：一是規(guī)章制度的建立；二是社會成員要有理性的糾紛解決觀念?？陀^上看，優(yōu)先關(guān)注糾紛理性解決觀念的培育才是第一位。

代表委員調(diào)解團(tuán)的第三方調(diào)解活動不僅能分流信訪案件，更能有效創(chuàng)造培育糾紛理性解決觀念的環(huán)境和氛圍，讓各矛盾主體理性表達(dá)訴求，樹立遵循規(guī)章制度的權(quán)利義務(wù)意識，防止非常規(guī)行為制造事端形成社會壓力尋求解決渠道。當(dāng)然，培育糾紛理性解決觀念不是一蹴而就的，需要多方面的配合才能起作用。

2.社會矛盾解決要以提升社會自我消解糾紛能力為重點

要提高社會自我消解糾紛能力就是要提高社會自組織程度。矛盾通過內(nèi)部就能夠順利解決，不激化、不擴(kuò)張，這樣就最大程度降低了糾紛解決成本。

代表委員調(diào)解團(tuán)都是各鎮(zhèn)街民眾知曉的人員構(gòu)成，通過打“人情、感情、親情”牌化解矛盾事半功倍，以保證矛盾解決“小事不出社、大事不出村、重大事項不出鎮(zhèn)”。

3.代表委員是社會治理的重要力量

代表委員是中國特色政治制度的產(chǎn)物，法律法規(guī)也賦予了代表委員要經(jīng)常性地聯(lián)系群眾，做好民意的“代言人”。同時，代表委員也是各行各業(yè)的精英，有著強(qiáng)烈的社會榮譽(yù)感和責(zé)任感，在現(xiàn)代社會多元治理中也是重要的治理主體之一。所以要充分的發(fā)揮他們的履職意識和社會精英意識，在政府和群眾之間搭起溝通橋梁，形成矛盾的緩沖地帶，以達(dá)到自律、理性、寬容、共存的社會狀態(tài)。