宣琳琳++常爍

[摘要]從公共衛(wèi)生應(yīng)急管理理論、應(yīng)急管理體系、應(yīng)急管理決策、應(yīng)急信息系統(tǒng)等方面梳理了國內(nèi)外公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究現(xiàn)狀，在大數(shù)據(jù)背景下，結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀，從拓寬公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究范圍和豐富公共衛(wèi)生應(yīng)急管理視角兩方面展望了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理；公共衛(wèi)生；研究

[中圖分類號]D58[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）12-0116-03

SARS、禽流感、Ebola virus、MERS等全球頻發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起各國政府、學(xué)術(shù)機構(gòu)和民間組織的高度重視，經(jīng)過長期的實踐總結(jié)，形成了完整的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理理論，本文把應(yīng)急管理理論和公共衛(wèi)生理論相結(jié)合，從不同角度深入分析公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理理論的發(fā)展。

一、國外研究現(xiàn)狀

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急管理理論的研究

20世紀(jì)80年代，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究領(lǐng)域不斷擴大，從單一的技術(shù)領(lǐng)域擴展到政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，更涉及到了危機管理研究、災(zāi)難研究、沖突研究，同時研究方法也發(fā)生了根本性的改變，學(xué)者們不再僅僅局限在歷史和哲學(xué)的角度，而是更多地從整個系統(tǒng)出發(fā)，針對突發(fā)事件應(yīng)急管理的一個相關(guān)方面展開研究。。

進入20世紀(jì)90年代，研究領(lǐng)域擴展到危機反應(yīng)、預(yù)防、恢復(fù)、計劃、風(fēng)險評估和危機評價等方面，從管理角度對危機進行系統(tǒng)研究的著作是澳大利亞羅伯特·希斯的《危機管理》，他率先提出危機管理包括消減、預(yù)備、響應(yīng)、恢復(fù)階段，即4R模式。

2012年喬治·D.哈導(dǎo)、瓊·A.布洛克、達蒙·P.科波拉出版的《應(yīng)急管理概論》中指出應(yīng)從減災(zāi)、應(yīng)對、恢復(fù)、備災(zāi)、溝通五個方面研究應(yīng)急管理。

（二）美、英、日公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的研究

2002年4月美國國家衛(wèi)生政策論壇上艾琳·薩林斯基首次提出“公共衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備的概念，美國疾控中心（CDC）的應(yīng)急行動中心主任格爾伯丁博士認為完善的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施是防御各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最佳辦法。“國家—州—地方”三級體系組成了美國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對系統(tǒng)。

英國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)是既包括戰(zhàn)略層面又包括執(zhí)行層面的綜合體系。衛(wèi)生部及其下設(shè)機構(gòu)負責(zé)戰(zhàn)略層面的宏觀指揮，主要負責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對，以及完善突發(fā)事件應(yīng)對準(zhǔn)備的培訓(xùn)。國民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS）主要負責(zé)執(zhí)行層面的突發(fā)事件快速應(yīng)對反應(yīng)和日常工作，確保應(yīng)急工作及時和高效。

日本在全國范圍內(nèi)形成了以點帶面的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理作為日常預(yù)防保健工作的重心，在功能、結(jié)構(gòu)等方面對傳統(tǒng)的衛(wèi)生應(yīng)急機構(gòu)進行了組織創(chuàng)新，使其職能更加完善，及時有效地應(yīng)對公共衛(wèi)生事件，并做好日常預(yù)防工作。

（三）公共衛(wèi)生應(yīng)急管理決策的研究

國外對于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制的研究主要集中在如何提高決策者的科學(xué)決策水平，使其在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時能迅速做出科學(xué)決策，避免因個人能力不足和錯誤判斷帶來不必要的損失。

Efstathiou Panos（2009）在“Crisis Management in the Health Sector： Qualities and Characteristics of Health Crisis Managers”認為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理需要適應(yīng)現(xiàn)代化的要求，危機管理人具有良好的知識和接受良好的培訓(xùn)。豐富的經(jīng)驗，優(yōu)秀的組織能力，以及完美的操作計劃對成功應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件起到關(guān)鍵作用。

意大利信息工程研究學(xué)者Daniela（2013）在“Knowledge-centered Design of Decision Support Systems for Emergency Management”（以知識為中心的應(yīng)急管理決策支持系統(tǒng)的設(shè)計）中認為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理決策支持系統(tǒng)的設(shè)計需要以專業(yè)知識為核心，具有激發(fā)和維持人際協(xié)作的核心功能能夠更好地協(xié)調(diào)和控制公共衛(wèi)生突發(fā)事件。

Ludovic（2015）認為，決策者需要全面了解當(dāng)前動態(tài)，做好突發(fā)公共事件的檢測和預(yù)警工作，完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件的預(yù)警機制，根據(jù)各方信息做出最優(yōu)決策。

Malte（2015）在“Simulationsbasiertes Training”中認為，加強專業(yè)人員知識培訓(xùn)對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的成功有巨大的推動作用。個人態(tài)度端正的專業(yè)應(yīng)急隊伍能夠更好地完成團隊合作，進而做出科學(xué)準(zhǔn)確的決策。

Rnne.Rimstad（2015）在“A Retro Spective Observational Study of Medical Incident Command and Decision-making”中認為，指揮官負責(zé)緊急響應(yīng)操作的決策，因此，指揮官要事先做好應(yīng)急準(zhǔn)備，掌握專業(yè)知識，注重積累經(jīng)驗。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國能檢索到的最早關(guān)于應(yīng)急管理的文章是1994 年《管理世界》刊登的《危機與危機管理》一文。2003 年SARS 疫情的爆發(fā)開啟了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理之路，非典之后薛瀾的《危機管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》一書隨之出版，標(biāo)志著我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究迎來了新篇章。

（一）應(yīng)急管理體系的研究

北京大學(xué)楊開忠教授2003年出版的《國外公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理要覽》一書中系統(tǒng)和完善地介紹了西方國家公共衛(wèi)生管理體系，是中國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域最早的一本危機管理專著，深入研究了公共衛(wèi)生事件與經(jīng)濟、政治的關(guān)系，分析了政治和經(jīng)濟體系對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的影響，從多角度分析了國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系。

清華大學(xué)薛瀾教授在《危機管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》（2003）一書中，認為在社會不斷轉(zhuǎn)型的大背景下，把危機管理作為政府日常管理的重要組成部分，政府需要建立獨立的應(yīng)急管理機構(gòu)，構(gòu)建應(yīng)急管理體系，協(xié)調(diào)各個部門進行高效的應(yīng)急管理活動。

南京大學(xué)政府管理學(xué)院童星教授編著的《中國應(yīng)急管理——理論、實踐、政策》（2012）一書創(chuàng)新了應(yīng)急管理的領(lǐng)域，在整合重構(gòu)了災(zāi)害、風(fēng)險、危機三大概念的基礎(chǔ)上提出“三位一體”的具有可操作性的戰(zhàn)略治理措施，即掌握社會風(fēng)險的主動治理，深入推動公共危機治理，不斷完善應(yīng)急管理體系①。

（二）應(yīng)急管理機制的研究

應(yīng)急管理機制研究致力于構(gòu)建科學(xué)合理的反應(yīng)機制來應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域主要從管理機制、信息溝通機制以及協(xié)同管理機制角度提出處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的辦法。

中國人民大學(xué)許文惠教授、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、政府管理與改革研究中心主任張成福教授在《危機狀態(tài)下的政府管理》（1998）一書中首次從社會政治危機的視角出發(fā)，構(gòu)建政府應(yīng)急管理機制。

許祖華（2003）等在《建立政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)調(diào)機制探討》中梳理了“非典”疫情發(fā)生后，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制的形成，提出政府協(xié)調(diào)機制建立的必要性以及政府協(xié)調(diào)機制不斷完善的建議和對策②。

哈爾濱醫(yī)科大學(xué)康寧（2015）在《我國公共衛(wèi)生危機治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化》中認為，突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同管理機制主要為優(yōu)化機制、管理接口、資源協(xié)同機制和信息協(xié)同機制，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制的發(fā)展需要應(yīng)急協(xié)同管理機制的不斷推動③。

（三）應(yīng)急信息系統(tǒng)的研究

良好的公共衛(wèi)生應(yīng)急信息系統(tǒng)至關(guān)重要，能夠及時有效地反應(yīng)各地公共衛(wèi)生事件的情況，進行有效的檢測、預(yù)警。學(xué)者們主要從檢測、預(yù)警和決策角度提出完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的對策。

湖南省疾控中心應(yīng)急辦陳碧云對數(shù)據(jù)進行分析整理，發(fā)現(xiàn)人群密集地方易產(chǎn)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府需要加強對人群密集場所的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理。

黑龍江省衛(wèi)生廳吳群紅（2006）將定性分析與定量分析方法相結(jié)合，調(diào)查研究了黑龍江省部分疾病控制中心（CDC）、醫(yī)療機構(gòu)的預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)信息系統(tǒng)建設(shè)的薄弱等問題，需要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息網(wǎng)絡(luò)硬件系統(tǒng)建設(shè)④。

中國人民大學(xué)教授韓小明（2010）認為，政府應(yīng)根據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，在突發(fā)公共事件動態(tài)模擬的基礎(chǔ)上，建立并改善目前的突發(fā)公共事件應(yīng)急決策支持系統(tǒng)，并將其作為政府決策支持系統(tǒng)的基本部分進行完善。

（四）政府應(yīng)急信息公開的研究

政府在處置公共衛(wèi)生突發(fā)事件時，由于信息公開制度不完善，導(dǎo)致信息傳播不順暢、錯誤傳播引起恐慌甚至由于刻意隱瞞信息引發(fā)政府公信力下降，政府要建立完善的信息公開制度，傳播正確的應(yīng)急信息，提升政府的公信力。

江蘇淮安行政學(xué)院李昕在《試論突發(fā)事件中的政府信息公開》（2010）中認為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理存在信息溝通不暢等問題，行政信息公開尚無完備的法律制度保障。要科學(xué)地處理政府與社會的關(guān)系，建立完善的突發(fā)事件預(yù)警機制⑤。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院鄭雯在《突發(fā)事件處置、媒體輿情應(yīng)對和信任危機管理》（2013）中，信任危機作為各項危機管理工作的基礎(chǔ)，在處置應(yīng)急工作時發(fā)揮重要作用，需要不斷完善媒體應(yīng)對、危機公關(guān)等方面建設(shè)，加強應(yīng)急信息公開。

四川大學(xué)鄒霞在《新媒體環(huán)境下突發(fā)公共事件的正向科學(xué)傳播》（2015）中從技術(shù)條件、事件載體、闡釋機遇和公眾需求四個角度探討了科學(xué)傳播突發(fā)公共事件的現(xiàn)實可能性，提倡正向科學(xué)傳播突發(fā)公共事件中的各種信息，探索了新的科學(xué)傳播路徑。

（五）應(yīng)急管理人才培訓(xùn)的研究

應(yīng)急隊伍的專業(yè)化程度決定應(yīng)急工作成功與否，提高應(yīng)急管理人員的職業(yè)水平是增強公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力的主要途徑，學(xué)者們從應(yīng)急管理人才培訓(xùn)的角度提出了完善應(yīng)急管理人員素質(zhì)的建議和對策。

北京師范大學(xué)周玲在《國外公共部門應(yīng)急管理培訓(xùn)體系的初步比較》（2010）一文中，認為應(yīng)急管理培訓(xùn)是提高應(yīng)急管理能力的主要途徑之一，合理的應(yīng)急管理培訓(xùn)體系有助于提升公共部門應(yīng)急管理能力，進而提升政府社會管理水平和能力[1]。

北京物資學(xué)院勞法學(xué)院副院長唐華茂博士在《應(yīng)急管理人才隊伍建設(shè)研究》（2010）一文中認為，提高政府應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是加強應(yīng)急管理人才隊伍建設(shè)，提出了完善應(yīng)急管理人才隊伍建設(shè)的對策和建議[2]。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾教授《我國應(yīng)急管理人才培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀與發(fā)展》（2011）一文制定了科學(xué)的人才培訓(xùn)模式以及具體的應(yīng)急管理人才培訓(xùn)的保障措施，致力于培養(yǎng)具有戰(zhàn)略眼光和專業(yè)技能的應(yīng)急管理人才[3]。

三、我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究展望

隨著我國人口密度不斷加大，城市突發(fā)公共事件不斷增多，農(nóng)村突發(fā)疫情事件也不斷增加，加強公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的理論研究，需要進一步拓寬公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的廣度和深度，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理應(yīng)加強以下兩方面的研究。

一是拓寬公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究范圍。目前我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究，大多以城市的突發(fā)公共衛(wèi)生事件為主要研究對象，大都立足于宏觀層面或經(jīng)濟發(fā)達城市，缺乏對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究。要改善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究領(lǐng)域狹窄的問題，就要加強對內(nèi)陸城市、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、社區(qū)和農(nóng)村的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究。

二是豐富公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究視角。目前公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究存在視角狹窄的問題，在大數(shù)據(jù)背景下，需要結(jié)合統(tǒng)計學(xué)、傳播學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科的理論和方法。充分利用統(tǒng)計學(xué)知識和GIS（地理信息系統(tǒng)），監(jiān)測突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對于公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的地區(qū)要加強公共衛(wèi)生事件的預(yù)防；在自媒體快速發(fā)展的信息化時代，利用傳播學(xué)理論，有效控制應(yīng)急信息的傳播；應(yīng)急產(chǎn)品大多滯后于應(yīng)急需求，要利用經(jīng)濟學(xué)理論制定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展；利用心理學(xué)理論對受災(zāi)群眾進行心理輔導(dǎo)；在市政學(xué)角度，應(yīng)完善市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立城市應(yīng)急通道和城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，要多角度、多層級、多視野地來應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，促進公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的發(fā)展。

[注釋]

①吳芃.我國地方政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理研究[D].云南財經(jīng)大學(xué)，2013.

②許祖華.建立政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)調(diào)機制探討[J].上海預(yù)防醫(yī)學(xué)，2003（9）：419-422.

③誠然.我國公共衛(wèi)生危機治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2015（1）：50-55.

④劉清偉，吳群紅.黑龍江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警系統(tǒng)信息監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)現(xiàn)狀研究[J].中國公共衛(wèi)生管理，2006（2）：98-100.

⑤李昕.試論突發(fā)性事件中的政府信息公開[J].菏澤學(xué)院學(xué)報，2010（3）：4-8.

[參考文獻]

[1]周玲，彭宗超，薛文軍.國外公共部門應(yīng)急管理培訓(xùn)體系的初步比較[J].中國行政管理，2010（3）：84-88、112.

[2]唐華茂.應(yīng)急管理人才隊伍建設(shè)研究[J].中國行政管理，2010（12）：14-17.

[3]薛瀾，王郅強.我國應(yīng)急管理人才培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].社會科學(xué)家，2011（9）：101-105.

（責(zé)任編輯：郭麗春）