李璇彤+尹慶+孫玉琦+陳丹琳

一、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的界定

“土地抵押貸款就是以農(nóng)戶或者農(nóng)地經(jīng)營企業(yè)所擁有的集體土地承包權(quán)或者長期使用權(quán)作為抵押向金融機構(gòu)申請貸款”，主要是以土地承包經(jīng)營權(quán)中剩余的農(nóng)地使用期限向金融機構(gòu)抵押貸款，其實質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)抵押。金融機構(gòu)根據(jù)申請的貸款額度和銀行許諾的抵押率，對抵押的農(nóng)地使用權(quán)期限的價值進行評估而確定最終的可抵押貸款額。貸款金融機構(gòu)在審定借款人的最高抵押額后，與貸款人簽訂合同，合同經(jīng)銀行審核部門核準(zhǔn)后生效，最終核準(zhǔn)的貸款額便是實際的貸款發(fā)放額。以土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)抵押是目前國家政策許可的抵押方式，但在實際抵押實踐中還存在土地承包經(jīng)營權(quán)收益抵押貸款模式以及土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式。

二、幾種主要的農(nóng)地抵押貸款模式

（一）土地流轉(zhuǎn)中心協(xié)助抵押農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

遼寧昌圖模式直接由農(nóng)地經(jīng)營者以土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的向金融機構(gòu)申請貸款，農(nóng)經(jīng)局協(xié)助借款人與貸款人辦理農(nóng)地抵押登記，并為貸款人辦理農(nóng)地抵押它項權(quán)證，貸款機構(gòu)根據(jù)農(nóng)作物的種植與收獲特征，確定按季度或按月度收取貸款利息，在借款人交不起利息時，銀行便提前收回貸款，將抵押農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)經(jīng)局下設(shè)的土地流轉(zhuǎn)中心協(xié)助金融機構(gòu)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，貸款人以農(nóng)地流轉(zhuǎn)所得優(yōu)先受償。在這一模式中農(nóng)地貸款的風(fēng)險完全由貸款人在設(shè)定農(nóng)地抵押貸款率時采用較低的貸款率得到一定的控制，同時在利息繳納時間與抵押權(quán)行使條件上設(shè)定了有利于貸款人的方式，通過迅疾的風(fēng)險反應(yīng)及時切斷風(fēng)險的進一步擴大，是一種貸款風(fēng)險市場化解的模式，但對借款人來說要承擔(dān)過多的農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)風(fēng)險，在農(nóng)產(chǎn)品銷售不出，無其他資金清償利息的情況下就有喪失農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險。

（二）保證與農(nóng)地抵押反擔(dān)保相結(jié)合模式

1.農(nóng)地反擔(dān)保模式

寧夏同心縣農(nóng)戶土地協(xié)會模式的具體做法為，以行政村為基本單位，從村中以一定比例推選出一定人員作為農(nóng)戶土地協(xié)會的會長、副會長以及常務(wù)會員，以此管理農(nóng)戶土地協(xié)會這一中介機構(gòu)的日常運行工作。其中常務(wù)會員作為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人的擔(dān)保人，當(dāng)農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的一定份額作價入股農(nóng)戶土地協(xié)會后對申請到的貸款無法清償時，由擔(dān)保人代其償還，抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給替借款人承擔(dān)義務(wù)的農(nóng)地協(xié)會會員或協(xié)會指定的會員。該土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押方式類似于借款人對貸款擔(dān)保人的反擔(dān)保，農(nóng)地通過農(nóng)地協(xié)會內(nèi)部流轉(zhuǎn)，解決了土地承包經(jīng)營權(quán)處置難的問題。農(nóng)村獨有的封閉性特征，村莊輿論和鄉(xiāng)規(guī)村約對抵押貸款制度起到較好的監(jiān)督作用，貸款農(nóng)戶能夠及時履行清償金融借款的債務(wù)。農(nóng)戶通過向土地協(xié)會抵押土地承包經(jīng)營權(quán)獲得的貸款。

2.農(nóng)地股權(quán)質(zhì)押模式

重慶江津市股權(quán)模式的具體做法為，集體內(nèi)部農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)和少量資金入股成立農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。該農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司向國家開發(fā)銀行申請貸款，并有江津市政府用其建立的綠豐農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司為其向國家開發(fā)銀行進行擔(dān)保，同時借款公司質(zhì)押其股權(quán)給擔(dān)保公司，為擔(dān)保提供反擔(dān)保下批得到的貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司以此開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。江津模式可以概括為土地承包經(jīng)營權(quán)入股后向貸款保證人設(shè)定股權(quán)質(zhì)押的方式，它由政府、金融機構(gòu)、擔(dān)保公司和企業(yè)組成，是一個“四位一體”的運作模式。這種形式降低了金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險，同時又通過股權(quán)質(zhì)押的方式繞開了我國法律關(guān)于禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定，打了一記擦邊球。但是，江津股權(quán)模式不僅存在著與同心模式一樣的土地承包經(jīng)營權(quán)入股法律效力的風(fēng)險，而且江津模式中信貸風(fēng)險由獨立的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司承擔(dān)，而政府對在質(zhì)押權(quán)實現(xiàn)時擔(dān)保公司如何處置土地承包經(jīng)營權(quán)卻并無詳細(xì)規(guī)定。

（三）農(nóng)地收益抵押貸款模式

棗莊模式的具體做法為，市政府為農(nóng)戶頒布了《農(nóng)村土地使用權(quán)證》，農(nóng)戶可以此證明農(nóng)地用途，并可以此作為農(nóng)戶依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)以及轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，或者作價入股成為資本從事商業(yè)經(jīng)營合作或者流轉(zhuǎn)過程的抵押擔(dān)保憑證。農(nóng)戶將農(nóng)村土地委托給土地合作社進行管理經(jīng)營，土地合作社受讓土地使用權(quán)后，可憑借全體成員土地使用產(chǎn)權(quán)證，向縣級政府申辦統(tǒng)一的土地使用產(chǎn)權(quán)證。土地合作社向銀行提出貸款申請并提交土地使用產(chǎn)權(quán)證，再到土地交易市場辦理登記后，銀行依據(jù)信用評級以及政府指定機構(gòu)對土地經(jīng)營使用權(quán)價值進行的評估，對土地合作社發(fā)放相應(yīng)貸款。如果貸款人不能按期償還貸款，銀行將以農(nóng)村土地上現(xiàn)在以及未來一定期間內(nèi)的附著物作為拍賣標(biāo)的。另外，棗莊市人民政府建立了農(nóng)業(yè)保險機制，籌措專項資金建立了土地使用產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險補償基金。棗莊模式的創(chuàng)新點在于它對“農(nóng)村土地使用權(quán)”的利用，得以對土地承包經(jīng)營權(quán)進行深層解讀;另外對于抵押標(biāo)的物，設(shè)定為經(jīng)營權(quán)抵押期限內(nèi)的地上附著物收益，規(guī)避了與法律直接對抗的風(fēng)險。另一方面，專門的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立，以及農(nóng)業(yè)保險的保駕護航，使得金融機構(gòu)大大降低了信貸風(fēng)險，更加便利了金融機構(gòu)處置土地使用權(quán)。

（四）附條件的土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押模式

四川崇州模式的具體做法為，土地家庭經(jīng)營農(nóng)戶、土地股份合作社、規(guī)模經(jīng)營業(yè)主向崇州市相關(guān)部門（農(nóng)發(fā)局、農(nóng)商銀行）提出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請或者備案登記申請。再由指定銀行依據(jù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)年限、土地股份合作社和土地適度規(guī)模經(jīng)營公司的土地經(jīng)營權(quán)年限，評估抵押貸款授信額、貸款用途、利率約定。崇州市土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資聯(lián)席會議審核通過后，又相應(yīng)的擔(dān)保公司進行擔(dān)保。最后農(nóng)戶與銀行簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款協(xié)議后，發(fā)放貸款。崇州市雖然制定了一系列市場化運作的流程和機制，但基本還是按照政府指定本地銀行、獨立擔(dān)保公司擔(dān)保、政府風(fēng)險基金（財政專項資金）兜底信貸風(fēng)險的方式進行，并未解決商業(yè)銀行入市積極性的問題。

三、農(nóng)地抵押貸款實踐模式存在的問題

（一）政府主導(dǎo)型抵押貸款模式不具有可持續(xù)發(fā)展性

以崇州模式為例，崇州市政府為了推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點，專門成立了由分管副市長任組長，農(nóng)發(fā)局、統(tǒng)籌委、財政局、農(nóng)商銀行、蜀興投資公司、蜀興擔(dān)保公司、工商等部門負(fù)責(zé)人為成員的試點工作機構(gòu)，各部門各司其責(zé)。同時建立聯(lián)席會議制度，定期不定期召開會議，共同研究解決工作推進中遇到的問題，協(xié)調(diào)處理經(jīng)營權(quán)抵押糾紛。政府不僅是運行模式的規(guī)則制定者，還是農(nóng)地抵押貸款的實際的參與者，具體包括篩選合適的抵押人、指定具體的金融機構(gòu)并且努力促成抵押人與抵押權(quán)人之間的溝通接洽，以及設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司以及風(fēng)險補償基金來降低信貸風(fēng)險、突破障礙。另外土地承包權(quán)抵押貸款行為的價值以及可信賴性并不存在于該制度本身，而是基于政府對模式推行過程中所應(yīng)允的承諾。試點地區(qū)的農(nóng)地抵押貸款制度是政府自導(dǎo)自演式的戲劇，缺乏市場性與可持續(xù)性，既不利于表達(dá)市場參與者的意愿，也難以形成有效競爭。

（二）金融機構(gòu)缺乏積極性

在以上集中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式中，貸款的發(fā)放者均是由政府指定的銀行，一般是農(nóng)村信用聯(lián)社或者地方銀行，但是全國性商業(yè)銀行都明顯對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押嚴(yán)重缺乏積極性。在成都農(nóng)商銀行為成都實驗專門出臺的《成都農(nóng)商銀行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保管理辦法（試行）》中可以看到，銀行明確提出了開展這一業(yè)務(wù)的理由是“加大對成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的支持，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，同時規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)管理，防范信貸風(fēng)險”。從中可以看出，政策性目標(biāo)此時高于銀行商業(yè)經(jīng)營原則。實踐中，基于農(nóng)業(yè)效率的低下與農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險性，各大商業(yè)銀行自1998年起，就逐漸收縮在農(nóng)村金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。截止到今天，中國農(nóng)業(yè)銀行等四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機構(gòu)。

（三）農(nóng)地抵押存在輔助制度供給不足的問題

農(nóng)地抵押存在一定的法律風(fēng)險?，F(xiàn)行立法禁止農(nóng)地以物權(quán)方式抵押，而試點地區(qū)的地方性政策性文件均在不同程度上違背了現(xiàn)行立法，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押面臨著極大的法律風(fēng)險。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)場所匱乏、流轉(zhuǎn)規(guī)則不完善，也給金融機構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)帶來了不小的麻煩。我國農(nóng)地抵押制度的外部配套機制還處于初級階段，具體體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)平臺不完善，以及農(nóng)村信貸風(fēng)險保障機制匱乏。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺不完善的原因是交易主體之間的信息不對稱。從實踐來看，推動農(nóng)地抵押的主要動力是政府部門，對政府和農(nóng)戶之間起到溝通交流的中介組織不具有多元性與競爭性。信息獲取的不暢通，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，進而影響了農(nóng)地的交換價值?！按笳卑赡Ｊ绞寝r(nóng)村信貸風(fēng)險保障機制匱乏的原因之一。信貸風(fēng)險保障機制的匱乏是金融機構(gòu)缺乏參與農(nóng)地抵押貸款積極性的的重要原因?，F(xiàn)行法律與政策限制家庭承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)方式抵押與流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容僅僅限制在使用權(quán)以及收益權(quán)上。如何在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)層面設(shè)置出有效的農(nóng)地抵押貸款制度是目前法律界所面臨的緊迫問題。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款困局的破解

（一）農(nóng)地債權(quán)押貸款模式的核心是維護農(nóng)民利益

土地抵押貸款難的根本原因在于法律不完善所帶來的司法風(fēng)險與操作風(fēng)險。只有在制度層面確保土地承包經(jīng)營權(quán)中的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)或耕作權(quán)抵押的可行操作規(guī)范，才能解決農(nóng)民和金融機構(gòu)在農(nóng)地抵押“貸款難”和“不敢貸”的矛盾。有人認(rèn)為，法律不應(yīng)該固守僵化的規(guī)定，應(yīng)該逐步放開農(nóng)地以物權(quán)模式抵押貸款。學(xué)者建議在《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)可以抵押”。然而，修改法律的成本較大，農(nóng)地抵押制度的建構(gòu)尚處在初期階段，其實踐運行中存在的問題尚未全面暴露，過早修改法律可能難以適應(yīng)未來出現(xiàn)的新問題;僅僅修改規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)可以抵押”，沒有真正理解農(nóng)地對農(nóng)民社會保障性的制度安排，沒有區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款到底是物權(quán)性質(zhì)的抵押還是債權(quán)性質(zhì)的抵押。如果是物權(quán)性質(zhì)的抵押，則立法者是不可能置農(nóng)民利益于不顧，違背對農(nóng)民這一弱勢群體的傾斜性保護;如果是債權(quán)性質(zhì)的抵押，農(nóng)民不會喪失土地的物權(quán)，較為可行，也有利于保障農(nóng)民的利益及國家對土地資源價值的保護。目前可以加強相關(guān)法律的解釋，明晰農(nóng)地抵押貸款是債權(quán)性的抵押。各省市可根據(jù)本地的具體情況出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法》，設(shè)定農(nóng)地抵押還款寬限期與抵押農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地回轉(zhuǎn)制度，嚴(yán)謹(jǐn)違背農(nóng)民意愿，強行抵押流轉(zhuǎn)其農(nóng)地。

（二）建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的配套設(shè)施

《物權(quán)法》賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)進行交換獲取價值的各種權(quán)能，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的最好方式是市場化交易。政府在市場中應(yīng)該起監(jiān)管作用，如果政府在農(nóng)地抵押中不作為，土地承包經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民基本生活來源的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。政府應(yīng)重點防范在農(nóng)地抵押過程中，基于地方政府的尋租行為等所造成的真正有效率的參與者們得不到或者不能以合理價格得到農(nóng)用地，而具有政府關(guān)系的強勢集團卻通過一些不正當(dāng)?shù)姆绞将@得大量的農(nóng)用地的情形。政府還需要讓土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度中的參與者在得到農(nóng)地后不得改變農(nóng)地的原有使用方式，并履行社會責(zé)任，鼓勵農(nóng)地流入者盡量招聘失地農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以增強農(nóng)民的勞動保障能力。政府應(yīng)該建立一套有利于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度，為土地的抵押與流轉(zhuǎn)提供合格的市場中介，為土地交易準(zhǔn)備多方面的金融支持，以達(dá)成農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益與承包土地資源優(yōu)化配置的雙贏合作。政府應(yīng)積極引導(dǎo)和培育市場中介組織的發(fā)展，完善土地承包經(jīng)營權(quán)交易中的銀行信貸、稅收、登記等制度，建立規(guī)范高效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

（三）利用財稅與信貸政策引導(dǎo)金融機構(gòu)貸款

市場自發(fā)型農(nóng)地抵押貸款的發(fā)展有賴于國家財稅與信貸政策的引導(dǎo)，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟特別是糧食生產(chǎn)的低效益，金融機構(gòu)沒有向農(nóng)業(yè)貸款的內(nèi)在動力，但是又不可能長期依靠進口糧食來解決中國的吃飯問題，只要糧食生產(chǎn)主要靠國內(nèi)生產(chǎn)的國策不變，就需要運用財稅與信貸政策刺激金融機構(gòu)放貸。一方面，給予農(nóng)業(yè)貸款的高風(fēng)險，應(yīng)允許商業(yè)銀行發(fā)放適當(dāng)高于工商業(yè)貸款利息率的貸款;另一方面，應(yīng)對農(nóng)業(yè)貸款，特別是糧食生產(chǎn)的貸款給予貼息，貼息幅度以彌補商業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)貸款的利息差為宜，在計算貼息貸款額度時，應(yīng)參照農(nóng)民的真實貸款數(shù)據(jù)與貸款農(nóng)民真實的糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)以及糧食種植面積這三方面的數(shù)據(jù)確定，以防部分借款人或貸款者偽造糧食貸款數(shù)額，冒領(lǐng)貸款貼息。在稅收上給予糧食生產(chǎn)貸款以營業(yè)稅上的優(yōu)惠，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物資經(jīng)營者以稅收優(yōu)惠的方法，降低農(nóng)民生產(chǎn)糧食的成本，并對糧食生產(chǎn)貸款以利率與存款準(zhǔn)備金率上的優(yōu)惠。

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（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）