黃國(guó)平+許榮華+樂阿蘭

2012年3月，撫州市中支印發(fā)《中國(guó)人民銀行撫州市中心支行關(guān)于在南豐、黎川縣支行開展業(yè)務(wù)授權(quán)與下放、集中與上收試點(diǎn)工作方案》。通過開展“業(yè)務(wù)授權(quán)與下放、集中與上收”的改革，采取“中支根據(jù)分行的部署統(tǒng)籌計(jì)劃支行的內(nèi)審項(xiàng)目——中支內(nèi)審組實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查——中支形成支行內(nèi)審項(xiàng)目報(bào)告上報(bào)中支黨委和分行內(nèi)審處”的操作模式。南豐、黎川支行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)上收中支，進(jìn)一步擴(kuò)大縣支行自主權(quán)，節(jié)約縣支行人力資源，提高縣支行工作效率。三年來(lái)，業(yè)務(wù)上收工作取得一些成效，也遇到一些困難。

一、業(yè)務(wù)上收取得的初步成效

（一）增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效率。南豐、黎川支行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行同級(jí)監(jiān)督職能由支行和中支內(nèi)審科共同承擔(dān)，支行紀(jì)審室共6人調(diào)整到支行一線部門，不僅增強(qiáng)業(yè)務(wù)一線人員實(shí)力，而且引入上級(jí)監(jiān)督力量，有效整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)監(jiān)督力量，提高監(jiān)督效率，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

（二）共享內(nèi)部監(jiān)督信息。南豐、黎川支行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行均指定紀(jì)檢組長(zhǎng)兼總稽核負(fù)責(zé)聯(lián)系上級(jí)內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，提供監(jiān)督信息和線索，定期召開兩縣支行監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)，有針對(duì)性地組織開展縣支行審計(jì)項(xiàng)目，較好地共享檢查信息，避免了重復(fù)檢查，既節(jié)省檢查成本，也減輕了支行的工作負(fù)擔(dān)。

（三）盤活支行人員使用。南豐、黎川支行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行內(nèi)審人員調(diào)整到一線崗位，主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握會(huì)計(jì)國(guó)庫(kù)、貨幣信貸等相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，自覺運(yùn)用審計(jì)視角，認(rèn)真做好業(yè)務(wù)工作，促使內(nèi)審人員通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高自身的綜合素質(zhì)。

二、業(yè)務(wù)上收面臨的困難

（一）削弱內(nèi)部審計(jì)力量。南豐、黎川支行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行內(nèi)審專職和兼職人員均調(diào)整至其他部門，只有紀(jì)檢組長(zhǎng)兼總稽核負(fù)責(zé)聯(lián)系上級(jí)內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，成為真正的光桿司令。同時(shí)隨著紀(jì)審室的撤銷，內(nèi)審工作在支行得不到應(yīng)有的重視，相應(yīng)削弱了內(nèi)部審計(jì)力量。

（二）形成同級(jí)監(jiān)督空白。近幾年來(lái)，上級(jí)行內(nèi)審工作要點(diǎn)都要求基層行開展內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作，內(nèi)審工作不僅面對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，而且要轉(zhuǎn)型到咨詢與服務(wù)中去。目前內(nèi)審工作一方面要做好項(xiàng)目轉(zhuǎn)型，另一方面要做好風(fēng)險(xiǎn)管理。近兩年，內(nèi)審部門提出風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估工作，并每年開展“內(nèi)控安全檢查”、“兩檢查一排”、“兩個(gè)加強(qiáng)、兩個(gè)遏制”專項(xiàng)檢查活動(dòng)，這部分職能是上級(jí)行無(wú)法替代去做的。同時(shí)，內(nèi)審人員還要參與行內(nèi)不少其他工作事務(wù)。比如，要參加本行發(fā)行庫(kù)主任、副主任、股長(zhǎng)檢查發(fā)行庫(kù)，參加國(guó)庫(kù)主任檢查國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理情況，參加集中采購(gòu)會(huì)議，參加對(duì)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)再貸款審核，以及本行各種工作驗(yàn)收等，上級(jí)行是否也要派員參加這些具體的日常事務(wù)，無(wú)形中增加了上級(jí)內(nèi)審部門的工作量。

（三）監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化不佳。南豐、黎川支行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行因?yàn)闆]有紀(jì)審室等部門的持續(xù)跟蹤檢查，對(duì)上級(jí)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的整改情況難以落實(shí)到位，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理也失去制約和控制。兩縣支行不同程度地存在監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化不力的情況。

三、業(yè)務(wù)上收后內(nèi)部審計(jì)職能發(fā)展的新趨勢(shì)

（一）更多地發(fā)揮審計(jì)咨詢職能，并提出具有建設(shè)性的政策意見。咨詢功能較確認(rèn)功能更能實(shí)現(xiàn)組織價(jià)值增值目標(biāo)。IIA1999年對(duì)內(nèi)部審計(jì)的新定義及2004年的《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》首次強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計(jì)的咨詢功能。在審計(jì)咨詢方面，美國(guó)政府責(zé)任審計(jì)署GAO和歐盟審計(jì)院表現(xiàn)最為卓越。GAO審計(jì)報(bào)告《危機(jī)救助政策：改進(jìn)和機(jī)遇》、歐盟審計(jì)院審計(jì)報(bào)告《是否有合適的工具來(lái)監(jiān)測(cè)花費(fèi)在老員工身上的歐洲社會(huì)基金的效果》，這些審計(jì)具有很強(qiáng)的建設(shè)性，標(biāo)題就強(qiáng)烈地突出了其咨詢功能。GAO的《危機(jī)救助政策：改進(jìn)和機(jī)遇》圍繞2008年至2010年次貸危機(jī)期間美聯(lián)儲(chǔ)危機(jī)救助計(jì)劃，分析了美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)在服務(wù)提供商選擇、員工利益沖突管理、貸后風(fēng)險(xiǎn)管理等4個(gè)方面存在的不足，并提出了完善危機(jī)救助政策、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)商選擇、強(qiáng)化利益沖突管理、優(yōu)化高風(fēng)險(xiǎn)借款人跟蹤評(píng)估等7條有針對(duì)性的政策建議。這些兼具前瞻性和建設(shè)性的審計(jì)建議得到了審計(jì)對(duì)象的充分肯定，也從側(cè)面佐證了審計(jì)的價(jià)值。其2013年7月《美國(guó)證券交易委員會(huì)應(yīng)考慮要求上市公司披露是否獲得了內(nèi)部控制的審計(jì)師鑒證》的審計(jì)報(bào)告討論了：（1）如何比較豁免和未豁免公司（公眾持股量在7500萬(wàn)美元或以上的公司）之間財(cái)務(wù)報(bào)表重述次數(shù)的差異;（2）符合鑒證要求的成本和收益是多少;（3）已知的有關(guān)審計(jì)師鑒證要求對(duì)投資者信心產(chǎn)生影響的程度，并得出上市公司披露應(yīng)得到內(nèi)部審計(jì)師的鑒證的結(jié)論。僅2011年，美國(guó)GAO的努力使得聯(lián)邦政府各部門和領(lǐng)域的1318處工作，有了很大改進(jìn)，美國(guó)GAO三分之二的審計(jì)成果附有審計(jì)建議，其中80%被國(guó)會(huì)或被審計(jì)單位采用。

（二）加強(qiáng)與審計(jì)對(duì)象的互動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)，充分發(fā)揮審計(jì)確認(rèn)和咨詢功能，為組織提供價(jià)值增值，必須改變其在組織內(nèi)部監(jiān)督評(píng)判者的超然面孔，更多的與審計(jì)對(duì)象加強(qiáng)溝通與互動(dòng)。IIA對(duì)內(nèi)部審計(jì)1999年之前的六次只提到“獨(dú)立性”，1999年的新定義加入“客觀性”，說(shuō)明內(nèi)部審計(jì)不能片面地強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，這為內(nèi)部審計(jì)師與審計(jì)對(duì)象客觀地互動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)人民銀行南京分行課題組（2014）的研究，境外審計(jì)報(bào)告都包含“審計(jì)對(duì)象的評(píng)論”，內(nèi)容包括對(duì)審計(jì)報(bào)告的的正面評(píng)論或質(zhì)疑及解釋說(shuō)明。GAO審計(jì)報(bào)告《危機(jī)救助政策：改進(jìn)和機(jī)遇》中就包含了審計(jì)對(duì)象美聯(lián)儲(chǔ)的反應(yīng)與評(píng)論，通過雙方的互動(dòng)和溝通，加強(qiáng)了對(duì)審計(jì)對(duì)象的了解，審計(jì)價(jià)值得到更好的體現(xiàn)。

（三）以績(jī)效類審計(jì)為主，朝復(fù)合式審計(jì)發(fā)展。績(jī)效類審計(jì)不同于傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)，它屬于非常規(guī)審計(jì)，側(cè)重關(guān)注資源取得、分配、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等“三性”。從合規(guī)類審計(jì)轉(zhuǎn)向績(jī)效類審計(jì)是近年來(lái)審計(jì)發(fā)展的一大主流趨勢(shì)。除歐盟外，績(jī)效類審計(jì)數(shù)量遠(yuǎn)高于合規(guī)類審計(jì)。英美系國(guó)家與大陸國(guó)家審計(jì)類型表現(xiàn)出較大的區(qū)別可能與其不同的法律體系相關(guān)。英美等國(guó)家的績(jī)效類審計(jì)并非絕對(duì)的不涉及合規(guī)與內(nèi)控審計(jì)，合規(guī)審計(jì)與內(nèi)控審計(jì)也涉及到績(jī)效類審計(jì)，它們的績(jī)效審計(jì)已基本融合了合規(guī)審計(jì)與內(nèi)控審計(jì)，從這三個(gè)維度對(duì)問題進(jìn)行綜合分析，向復(fù)合式審計(jì)發(fā)展。

四、強(qiáng)化業(yè)務(wù)上收內(nèi)審工作的建議

（一）加強(qiáng)思想教育，穩(wěn)定內(nèi)審隊(duì)伍。行領(lǐng)導(dǎo)、人事和紀(jì)委部門負(fù)責(zé)人要定期或不定期對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行思想教育，隨時(shí)掌握干部職工的思想動(dòng)態(tài)，通過各種方式做好干部職工思想工作，確保內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整后內(nèi)審干部隊(duì)伍思想穩(wěn)定。

（二）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，履行內(nèi)審職責(zé)。紀(jì)審室要立足內(nèi)部人員狀況，加強(qiáng)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)每個(gè)人員的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)進(jìn)行工作分工，合理安排，確保審計(jì)和監(jiān)察各項(xiàng)工作的齊頭并進(jìn)。

（三）精準(zhǔn)選擇內(nèi)部審計(jì)事項(xiàng)。選準(zhǔn)審計(jì)事項(xiàng)是促進(jìn)審計(jì)發(fā)揮價(jià)值增值功能的關(guān)鍵之一，將有限且珍貴的審計(jì)資源用于最有意義的項(xiàng)目上。一方面，人民銀行存在的價(jià)值在于對(duì)外履職，良好的內(nèi)部控制和高效的內(nèi)部審計(jì)不能反映在有效對(duì)外履職功能上就失去了其自身的意義，因此人行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外履職審計(jì)，積極開展信貸資金運(yùn)用、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)等方面的審計(jì);另一方面，應(yīng)圍繞人行新上線的系統(tǒng)（如國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)TCBS）、新辦理的業(yè)務(wù)（如跨境人民幣業(yè)務(wù)）和新實(shí)施的調(diào)控政策（如定向降準(zhǔn)）開展專項(xiàng)審計(jì)。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)咨詢功能，更新內(nèi)部審計(jì)理念。隨著審計(jì)手段和理念的發(fā)展，審計(jì)更能體現(xiàn)其價(jià)值之處在于它強(qiáng)大的咨詢功能，目前基層人行的審計(jì)咨詢還在起步階段，要選準(zhǔn)審計(jì)咨詢項(xiàng)目，對(duì)外履職項(xiàng)目應(yīng)該是審計(jì)咨詢的一個(gè)突破口。同時(shí)，應(yīng)不斷更新審計(jì)理念，深入開展具有前瞻性的審計(jì)項(xiàng)目，將“審計(jì)”與“研究”緊密結(jié)合起來(lái)，利用座談、走訪、外部調(diào)查、征詢等多種審計(jì)程序，加強(qiáng)與審計(jì)對(duì)象的溝通，注重專題性研究，不斷融合合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，向復(fù)合式審計(jì)發(fā)展，積極為防范風(fēng)險(xiǎn)、改善治理、優(yōu)化履職提出建設(shè)性意見，有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值功能。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的力量，應(yīng)從兩個(gè)方面加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的力量：

1.加強(qiáng)內(nèi)審部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)。基層人行的內(nèi)部審計(jì)具有某些同級(jí)審計(jì)難以克服的對(duì)審計(jì)獨(dú)立性和客觀性造成損害的缺點(diǎn)，克服這些缺點(diǎn)的一種思路是加強(qiáng)上級(jí)行內(nèi)審部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)。其中一種技術(shù)性的方法是依據(jù)新保守主義效率式（neoconservative efficiency;Weber，1999）的觀點(diǎn)來(lái)局部地改造基層人行的內(nèi)部審計(jì)責(zé)任體系：對(duì)于上級(jí)行提出需求的、或針對(duì)人民銀行組織治理和系統(tǒng)控制的審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)施自上而下的集權(quán)式控制，由上級(jí)行嚴(yán)格控制審計(jì)質(zhì)量;對(duì)各級(jí)行或下級(jí)內(nèi)部管理和控制等需求的審計(jì)項(xiàng)目，向本級(jí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

2.不斷提高內(nèi)審人員的素質(zhì)。建立一個(gè)卓有成效的內(nèi)部審計(jì)部門的關(guān)鍵一點(diǎn)就是聘用有經(jīng)驗(yàn)的審計(jì)人員。Roth（2003）指出，內(nèi)部審計(jì)要實(shí)現(xiàn)增加價(jià)值的目標(biāo)，應(yīng)該具有的必要條件之一就是擁有專家。2011年，美國(guó)GAO系統(tǒng)全部工作人員僅3 200人，但聘任的都是各行業(yè)的專家，30年來(lái)開展了53 501個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，平均每年完成1 784個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，創(chuàng)造了極大的價(jià)值，同時(shí)創(chuàng)造了平均不到兩人每年完成一個(gè)項(xiàng)目的高效率?；鶎尤诵袘?yīng)將具有內(nèi)審知識(shí)與業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才和具備特定專長(zhǎng)的審計(jì)人才充實(shí)到內(nèi)審隊(duì)伍，并通過以查代訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)輔導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)審、專家培訓(xùn)等方式對(duì)現(xiàn)有內(nèi)審人開展業(yè)務(wù)技能和內(nèi)審理論知識(shí)的指導(dǎo)和傳授，加強(qiáng)國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)和交流，鼓勵(lì)內(nèi)審隊(duì)伍參加CIA考試，提高內(nèi)審隊(duì)伍綜合素質(zhì)。

（作者單位：人民銀行撫州市中

心支行、人民銀行東鄉(xiāng)縣支行）