新興產(chǎn)業(yè)培育政策傳導(dǎo)機(jī)制的系統(tǒng)分析
——兼評中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策

洪勇,張紅虹

(大連理工大學(xué)工商管理學(xué)院，遼寧大連116024)

摘要：基于系統(tǒng)失靈觀分析新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷與運行效率低下的原因，提出新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)路徑模型。研究了新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善與系統(tǒng)運行優(yōu)化的“政策內(nèi)涵—政策功能—政策目標(biāo)”傳導(dǎo)機(jī)制，指出在系統(tǒng)要素完善目標(biāo)上，政策設(shè)計的功能定位是產(chǎn)業(yè)主體孕育與產(chǎn)業(yè)資源供給；在系統(tǒng)運行優(yōu)化目標(biāo)上，政策設(shè)計的功能定位是基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)制度完善、交互關(guān)系優(yōu)化及成長能力提升。針對中央、省級、市級三層面政策文件的分析，發(fā)現(xiàn)目前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策存在政策功能結(jié)構(gòu)性失衡、政策內(nèi)容執(zhí)行性不足、政策主體協(xié)調(diào)性不夠等問題，基于此提出新興產(chǎn)業(yè)培育政策的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：新興產(chǎn)業(yè)培育；政策傳導(dǎo)機(jī)制；系統(tǒng)失靈；要素完善；運行優(yōu)化

收稿日期：2014-11-30修回日期：2015-04-08

基金項目：國家自然科學(xué)基金青年項目(71203021)；遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項目(W2012017)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助(DUT13RW411)。

作者簡介：洪勇(1980-)，男，安徽廬江縣人，大連理工大學(xué)工商管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策。

中圖分類號：F120.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0008-12

Abstract：Analyzing the reasons of the structural fault and operation inefficiency of emerging industry systems based on system failure theory, this paper proposes the transmission path model of emerging industries nurturing policies. Then, the paper studies the transmission mechanism of “policy contents-policy functions-policy goals” from elements improving and operation optimizing of merging industry systems respectively, and points that the functions of the policies of improving system’s elements include breeding actors and supplying resources for merging industry, and that the functions of the policies of optimizing system’s operation include equipping the infrastructure、improving the industry institution、optimizing the interaction relationship and strengthening the developing capability. Finally, the paper analyses the strategic emerging industries nurturing policies in China at three levels of government, finds that there are some problems in present policies, such as the disequilibrium of policies’ functions, inefficiency of policies’ execution and incoordination of policies’ actors, and points out some proposals for improving the emerging industries nurturing policies.

Transmission Mechanism of Policies for Emerging Industries Based on System

Failure Theory: Comment on the Policies for Strategic Emerging Industries in China

HONG Yong, ZHANG Hong-hong

(CollegeofBusinessAdministrationofDalian,UniversityofTechnology,Dalian116024,China)

Key words:emerging industries nurturing; transmission mechanism of policies; system failure; elements improving; operation optimizing

一、引言

培育新興產(chǎn)業(yè)已成為后金融危機(jī)時代全球科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新聚焦點，世界各國都紛紛出臺政策推動新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展，以搶占快速沖出金融危機(jī)陰霾與主導(dǎo)新一輪經(jīng)濟(jì)競爭的戰(zhàn)略制高點。中國自2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要研究加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的總體思路之后，國家和地方政府紛紛制定相關(guān)政策，主推新興產(chǎn)業(yè)的培育，國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展成為先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)。在各種政策的引導(dǎo)與刺激下，中國新興產(chǎn)業(yè)在總量與規(guī)模上取得了快速發(fā)展，但仍存在創(chuàng)新質(zhì)量低下、核心技術(shù)缺失、條塊分割、趨同與重復(fù)嚴(yán)重等關(guān)鍵問題[1-3]。這就引起眾多學(xué)者對政府新興產(chǎn)業(yè)培育政策的反思，雖然有學(xué)者主張培育新興產(chǎn)業(yè)需要借助產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)與支持[4]，因為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期在資金需求、產(chǎn)品銷路、人才儲備等方面都存在瓶頸，需要政策支持這一外界力量來消減新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙[5]，但一些理論與實證研究也發(fā)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)支持政策在實踐中往往難以取得預(yù)期效果[6-8]。所以，如何制定出能真正發(fā)揮促進(jìn)作用的政策體系，是新興產(chǎn)業(yè)培育政策理論研究與實踐中迫切需要關(guān)注的議題。

目前新興產(chǎn)業(yè)培育政策的研究主要圍繞政策作用、政策內(nèi)容體系、政策效果及具體政策措施等方面開展。關(guān)于政策作用，朱迎春將新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府作用歸納為引導(dǎo)、激勵、服務(wù)及規(guī)范四個方面[9]；吳金希與李憲振指出在發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)中，政府應(yīng)在應(yīng)對市場失靈、承擔(dān)戰(zhàn)略使命、構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)及抓住機(jī)會窗口等方面發(fā)揮作用[2]。在政策內(nèi)容上，楊慧等從產(chǎn)業(yè)培育過程、對象、要素這三維度去分析新興產(chǎn)業(yè)培育的政策框架與思路[10]；李奎與陳麗佳提出戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙螺旋模型，并基于該模型建立了戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策體系的鉆石模型[11]；也有學(xué)者在美國、歐盟、日本、韓國、巴西等國家戰(zhàn)略與政策經(jīng)驗分析的基礎(chǔ)上，指出其對中國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)培育的政策啟示[12-13]。近期也有學(xué)者關(guān)注政策效果問題，郭曉丹等研究發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼這一新興產(chǎn)業(yè)政策工具沒有帶來企業(yè)研發(fā)支出增加，但在為企業(yè)指明技術(shù)方向、激勵企業(yè)參與創(chuàng)新上發(fā)揮了作用[14]；馬軍偉基于上市公司數(shù)據(jù)的實證測算，發(fā)現(xiàn)金融支持在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資源配置效率沒有實現(xiàn)最優(yōu)，且行業(yè)差異明顯[8]。還有研究聚焦于具體政策措施的設(shè)計，如肖興志從實現(xiàn)宏觀資源優(yōu)化配置與引導(dǎo)微觀主體行為方向視角提出了中國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策[15]；顧海峰探析了戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的政策性金融支持體系與具體金融政策設(shè)計[16]；申俊喜研究了基于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)學(xué)研合作構(gòu)建策略[17]；等等。

綜上，關(guān)于新興產(chǎn)業(yè)培育政策的已有研究具有重要實踐指導(dǎo)價值，但目前在新興產(chǎn)業(yè)政策研究與實踐中也存在一些問題迫切需要關(guān)注：首先，目前關(guān)于政策研究與制定的著眼點主要是政策與產(chǎn)業(yè)培育結(jié)果間的直接線性關(guān)系，各種政策措施作用于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)果這一過程中的內(nèi)在機(jī)理需要進(jìn)一步探明；其次，從各種理論邏輯或他國經(jīng)驗出發(fā)是目前研究與制定新興產(chǎn)業(yè)培育政策的重要思路，為了改善政策效果還需要考慮新興產(chǎn)業(yè)培育的特定情境與具體實踐難題；再次，新興產(chǎn)業(yè)培育是一項系統(tǒng)工程，在研究與制定政策時也需要將各種政策措施或工具納入一個相互協(xié)調(diào)的有機(jī)政策系統(tǒng)來設(shè)計?；诖?，本文基于創(chuàng)新政策的“系統(tǒng)失靈”分析框架，從中國新興產(chǎn)業(yè)培育的特定情境與實際問題出發(fā)，來探究新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)過程與機(jī)制，并針對目前的新興產(chǎn)業(yè)培育政策實踐進(jìn)行分析與提出優(yōu)化建議。

二、基于系統(tǒng)失靈觀的新興產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)路徑模型

基于創(chuàng)新系統(tǒng)理論的“系統(tǒng)化”創(chuàng)新政策觀在創(chuàng)新政策理論與實踐中發(fā)揮了重要影響。 “系統(tǒng)化”創(chuàng)新政策觀認(rèn)為審視和重新設(shè)計創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)各部分間的聯(lián)系是創(chuàng)新政策的基本方面，創(chuàng)新政策考慮了創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)組織在協(xié)調(diào)、聯(lián)結(jié)和解決不同需求等方面的“失靈”[18]。在創(chuàng)新系統(tǒng)理論基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者認(rèn)為“系統(tǒng)失靈”是創(chuàng)新政策的邏輯基礎(chǔ)[19-21]。Metcalfe認(rèn)為創(chuàng)新系統(tǒng)中相互關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)、組織或制度之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)時，“系統(tǒng)失靈”就會發(fā)生[22]，Edquist指出創(chuàng)新系統(tǒng)運行中的系統(tǒng)失靈主要有：創(chuàng)新系統(tǒng)的功能不適宜或缺失、組織不適宜或缺失、制度不適宜或缺失、要素間交互或聯(lián)系的不適宜或缺失[20]。Woolthuis等對系統(tǒng)失靈研究加以總結(jié)，提出創(chuàng)新系統(tǒng)失靈的四種形式為：基礎(chǔ)設(shè)施失靈、制度失靈、交互失靈、能力失靈[23]。正是各種“系統(tǒng)失靈”的出現(xiàn)影響了創(chuàng)新系統(tǒng)的運行績效，所以持“系統(tǒng)失靈”觀的學(xué)者主張創(chuàng)新政策在于彌補(bǔ)創(chuàng)新系統(tǒng)中的要素缺失、交互缺失及邊界錯位等問題[24]，在制定創(chuàng)新政策之前必須要識別出創(chuàng)新系統(tǒng)中存在的系統(tǒng)失靈問題[21]。新興產(chǎn)業(yè)培育過程也是由各種產(chǎn)業(yè)要素在一定邊界內(nèi)交互聯(lián)系而形成的自組織創(chuàng)新系統(tǒng)，也會面臨由于系統(tǒng)內(nèi)不同主體動機(jī)與行為出現(xiàn)偏離而致的要素缺失、交互缺失及邊界錯位等“系統(tǒng)失靈”問題。

(一)基于系統(tǒng)失靈觀的新興產(chǎn)業(yè)培育問題分析

產(chǎn)業(yè)培育政策的最終目標(biāo)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展與競爭力提升，但政策與效果間的關(guān)系不是“產(chǎn)業(yè)政策——產(chǎn)業(yè)績效”的直接線性關(guān)系。系統(tǒng)失靈觀強(qiáng)調(diào)政策設(shè)計必須要針對實踐問題[21]，新興產(chǎn)業(yè)培育政策也應(yīng)針對產(chǎn)業(yè)培育實踐中面臨的問題來設(shè)計。培育新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵是要形成一批具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)主體，那么現(xiàn)實中是否有足夠的產(chǎn)業(yè)主體與資源積極加入新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)呢？具備了開展產(chǎn)業(yè)活動的主體與資源是否就能帶來新興產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展呢？顯然，必須是高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)主體與資源、高效率的產(chǎn)業(yè)活動才能帶來新興產(chǎn)業(yè)培育的高績效。所以，新興產(chǎn)業(yè)培育政策的作用必須著眼于產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)形成(主體與資源)與系統(tǒng)運行(活動)兩方面。

1.新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)形成方面的問題分析

在國家持續(xù)出臺新興產(chǎn)業(yè)激勵措施的刺激下，中國新興產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。但是，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨著單個企業(yè)規(guī)?？傮w偏低[25]、產(chǎn)業(yè)鏈極不完整[26]、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡[27]等嚴(yán)重問題，阻礙了中國新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展與國際競爭力提升。由此可見，中國新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)還存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，主要體現(xiàn)在以下兩方面：

(1)新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性主體缺失。首先，新興產(chǎn)業(yè)一般具有較強(qiáng)的創(chuàng)新導(dǎo)向性，尤其是產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)與技術(shù)鏈核心環(huán)節(jié)面臨投資高、周期長、風(fēng)險大等問題，而且還具備創(chuàng)新成果非獨占性、投入與收益非對稱性等公共產(chǎn)品屬性，自然很少有產(chǎn)業(yè)主體會積極投入這些環(huán)節(jié)。其次，新興產(chǎn)業(yè)培育受地方政府急功近利、企業(yè)政策尋租等因素的影響，各地政府以拉動投資、政績工程為目標(biāo)盲目跟風(fēng)、一哄而上，很多企業(yè)也無心做大做強(qiáng)，而是急于進(jìn)入以便享受政策利惠。所以，新興產(chǎn)業(yè)在規(guī)模與總量快速擴(kuò)張的同時，卻存在著眾多無核心能力、無持續(xù)意愿的企業(yè)同質(zhì)集中于新興產(chǎn)業(yè)低端的結(jié)構(gòu)性主體缺失局面。

(2)新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的關(guān)鍵性資源不足。發(fā)達(dá)國家新興產(chǎn)業(yè)一般是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的前提下起步的，而中國目前面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與新興產(chǎn)業(yè)培育的雙重任務(wù)[28]，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不但未形成對新興產(chǎn)業(yè)的有效資源支持，而且其自身的發(fā)展也需要從外界獲取資源。同時，發(fā)達(dá)國家新興產(chǎn)業(yè)也處于初創(chuàng)與成長階段，且新興產(chǎn)業(yè)目前是全球化競爭的焦點，發(fā)達(dá)國家企業(yè)會更加注重技術(shù)與人才保護(hù)，就很難像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那樣依靠外部技術(shù)轉(zhuǎn)移與人才流動來促進(jìn)中國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，處于新興產(chǎn)業(yè)鏈低端集聚的多數(shù)企業(yè)本來就利潤微薄，還面臨著惡劣的全球化競爭壓力，根本無力投入產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新以形成持續(xù)的自生能力。因而中國新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的形成就天然地受制于資金、人才、技術(shù)等重要資源的不足。

2.新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行方面的問題分析

產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行效率低下是制約中國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要問題，如張古鵬與陳向東的研究指出中國新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量與發(fā)達(dá)國家還存在著顯著差距[1]，肖興志的實證研究發(fā)現(xiàn)中國新興產(chǎn)業(yè)上市公司總效率整體水平偏低[25]等等。基于系統(tǒng)失靈觀來分析，中國新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行的“失靈”主要體現(xiàn)在：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施失靈。主要是指外部性較強(qiáng)、建設(shè)周期較長、投資力度較大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不健全，如培育與發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)所需的關(guān)鍵技術(shù)與共性技術(shù)創(chuàng)新平臺、行業(yè)檢測體系、產(chǎn)業(yè)信息監(jiān)測與共享平臺、科技與中介服務(wù)平臺、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的基礎(chǔ)配套設(shè)施等方面的建設(shè)不完善，而且新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中的企業(yè)個體不愿意也沒有能力去自行完成這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

(2)制度失靈。一方面是已有制度存在不適應(yīng)或阻礙新興產(chǎn)業(yè)培育的因素，如多種市場準(zhǔn)入限制、產(chǎn)業(yè)認(rèn)證制度、審批制度等都成為阻礙新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的羈絆[29]；另一方面是還未完全建立起推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系、反壟斷制度及相關(guān)配套政策；再就是在社會文化、價值觀等方面也未形成一股新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實業(yè)投資氛圍。

(3)交互失靈。體現(xiàn)為新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部與外部交互失靈兩個方面。內(nèi)部交互失靈是指新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部存在的多種目標(biāo)、行為上的不協(xié)調(diào)，如科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)化活動的不對接、研發(fā)活動與市場的不對接、專業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)人才需求的不匹配等各類產(chǎn)業(yè)主體間的不協(xié)調(diào)，以及新興產(chǎn)業(yè)所屬的各級各類地區(qū)或部門間普遍存在目標(biāo)與管理的條塊分割。外部交互失靈是指傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級進(jìn)展緩慢未能給新興產(chǎn)業(yè)有力支撐，在國外企業(yè)技術(shù)封鎖與市場打壓策略下難以形成有效的外部開放式交互與支持等。

(4)能力失靈。能力失靈主要是指新興產(chǎn)業(yè)的自主成長能力不足，一方面中國新興產(chǎn)業(yè)在技術(shù)與市場兩端對國外的依存度較高，另一方面是中國企業(yè)重復(fù)集聚于新興產(chǎn)業(yè)鏈與技術(shù)鏈低端環(huán)節(jié)，大多企業(yè)在核心技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品檢測、高端制造設(shè)備等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都不具備自主實現(xiàn)能力。長期如此，中國新興產(chǎn)業(yè)就又會像大多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那樣，出現(xiàn)在價值鏈低端“鎖定”的局面，無法形成自主發(fā)展能力與國際競爭力。

(二)新興產(chǎn)業(yè)培育政策傳導(dǎo)路徑模型的提出

新興產(chǎn)業(yè)培育將會對中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響。新興產(chǎn)業(yè)培育政策的制定與執(zhí)行應(yīng)以促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展與全球競爭力提升為最終績效目標(biāo)，但產(chǎn)業(yè)培育政策不會必然帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效。系統(tǒng)失靈觀強(qiáng)調(diào)政府的基本角色是促進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)的形成與提供一種架構(gòu)性環(huán)境，保障創(chuàng)新很好地自組織運行[24]。新興產(chǎn)業(yè)培育政策的作用必須是有針對性地促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的高質(zhì)量建立與高效率運行。中國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)形成的結(jié)構(gòu)性缺陷與系統(tǒng)運行的效率低下兩方面問題，所以新興產(chǎn)業(yè)培育政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效能否起到積極作用，就取決于新興產(chǎn)業(yè)培育政策的制定與執(zhí)行能否有效解決新興產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷與系統(tǒng)運行效率低下問題。因而，新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)路徑模型就如圖1所示。

圖1　新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)路徑模型

新興產(chǎn)業(yè)培育政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效的作用，是經(jīng)過產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)形成與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行兩階段的政策效應(yīng)傳導(dǎo)而形成的。在產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)形成階段，主要是從產(chǎn)業(yè)主體、資源等方面完善新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)構(gòu)成，從要素與功能完備性角度保障新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的建立；在產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行階段，則是要從開展產(chǎn)業(yè)活動所涉及的各方面因素進(jìn)行系統(tǒng)地優(yōu)化，由此保障新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的高效率運行。因而，可以將新興產(chǎn)業(yè)培育政策的作用界定為是政府通過一系列政策措施與工具的設(shè)計與執(zhí)行，從系統(tǒng)要素完善與系統(tǒng)運行優(yōu)化兩方面對新興產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展實踐進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高效發(fā)展與競爭力提升的過程。

三、新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)機(jī)制

(一)系統(tǒng)要素完善：“政策→主體/資源→活動”

中國新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)形成的結(jié)構(gòu)性缺陷主要表現(xiàn)為支撐新興產(chǎn)業(yè)活動開展的結(jié)構(gòu)性主體缺失與關(guān)鍵性資源不足。因此，新興產(chǎn)業(yè)培育政策的設(shè)計與實施要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善的目標(biāo)，就需要產(chǎn)業(yè)培育政策發(fā)揮出產(chǎn)業(yè)主體孕育與產(chǎn)業(yè)資源供給的政策功能。

1.產(chǎn)業(yè)主體孕育

投入新興產(chǎn)業(yè)的動力不足是結(jié)構(gòu)性主體缺失的主要原因。新興產(chǎn)業(yè)主要是知識密集與創(chuàng)新驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，具有準(zhǔn)公共性、外部性和高風(fēng)險性等特征[26]，這會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)先行者難以獲得與其投入相匹配的回報，所以相關(guān)主體沒有動力率先進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)，尤其是投入與風(fēng)險都較高的高技術(shù)環(huán)節(jié)。要激發(fā)相關(guān)主體進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)并致力于做大做強(qiáng)，就必須通過產(chǎn)業(yè)培育政策保障新興產(chǎn)業(yè)主體的投資回報。因此，在新興產(chǎn)業(yè)主體孕育這一政策功能上，政策設(shè)計的關(guān)注點就是從多角度均衡地保障產(chǎn)業(yè)投資回報：

(1)收益持續(xù)保障。市場是收益的來源，市場需求是經(jīng)濟(jì)主體持續(xù)投入的根本動力，政府應(yīng)通過重大應(yīng)用工程、消費引導(dǎo)政策、搭建外貿(mào)平臺等措施來培育新興產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)外市場需求。同時尋求一種制度安排應(yīng)對準(zhǔn)公共性與外部性，保障產(chǎn)業(yè)主體收益可得性，如通過知識產(chǎn)權(quán)等制度的完善，強(qiáng)化對產(chǎn)業(yè)先入者的保護(hù)，可增強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)在位主體與新創(chuàng)主體的積極性。

(2)個體風(fēng)險消減。新興產(chǎn)業(yè)個體容易遭受投資失敗、市場缺位的風(fēng)險打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)個體的后顧之憂，政府必須采取措施消減個體風(fēng)險。一方面可以直接資助企業(yè)的高端產(chǎn)業(yè)與核心技術(shù)活動，通過風(fēng)險共擔(dān)降低投資失敗給企業(yè)帶來的損失；另一方面直接制定政府采購措施來降低產(chǎn)業(yè)個體的市場風(fēng)險。

(3)結(jié)構(gòu)性成本補(bǔ)償。要避免新興產(chǎn)業(yè)再出現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)業(yè)低端化”與“技術(shù)空芯化”問題，政府就應(yīng)在產(chǎn)業(yè)培育中實行差異化的激勵政策。對于投資高、輻射廣、公共性強(qiáng)的基礎(chǔ)研究與共性技術(shù)開發(fā)等環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)主體創(chuàng)造的社會福利與個體收益間的差額應(yīng)由政府協(xié)調(diào)補(bǔ)償。例如給這些產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的企業(yè)活動提供更多研發(fā)補(bǔ)助或稅收減免等，降低企業(yè)成本、激勵產(chǎn)業(yè)主體向產(chǎn)業(yè)高端或技術(shù)核心環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)均衡培育。

2.產(chǎn)業(yè)資源供給

中國新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)不完備的另一個原因是產(chǎn)業(yè)主體內(nèi)部資源的缺乏導(dǎo)致其無意愿也無能力持續(xù)穩(wěn)定地投入新興產(chǎn)業(yè)活動。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的大多企業(yè)還處于全球產(chǎn)業(yè)鏈低端拼殺，無資本和能力轉(zhuǎn)入新興產(chǎn)業(yè)；新興產(chǎn)業(yè)新創(chuàng)企業(yè)大多面臨缺資金、少人才、無先進(jìn)技術(shù)的問題；高校與科研機(jī)構(gòu)在人才培養(yǎng)與科技研發(fā)上還未實現(xiàn)與新興產(chǎn)業(yè)的對接。所以，要促成新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的快速有效完善，必須通過相關(guān)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資源供給：

(1)資金支持。進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)尤其是產(chǎn)業(yè)或技術(shù)核心環(huán)節(jié)，需要高額投資，資金短缺往往是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸，此時需要政府出臺政策為新興產(chǎn)業(yè)引入資金。其一是制定專項扶持政策，以研發(fā)或技術(shù)推廣立項、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金等形式直接給企業(yè)資金支持；其二可以面向新興產(chǎn)業(yè)拓寬融資渠道，通過貼息貸款、國債、健全資本市場與發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)吸引民間資本等間接幫助企業(yè)突破資金瓶頸。

(2)人才支持。高水平研發(fā)人才、高層次經(jīng)營管理人才、高技能生產(chǎn)服務(wù)人才的全面缺失是新興產(chǎn)業(yè)培育面臨的重要問題，新興產(chǎn)業(yè)培育政策設(shè)計要重點考慮從高端人才引進(jìn)與戰(zhàn)略性人才培養(yǎng)兩方面來形成產(chǎn)業(yè)人才供給體系。一方面要強(qiáng)化新興產(chǎn)業(yè)引智政策，創(chuàng)造條件吸引海外優(yōu)秀人才歸國創(chuàng)業(yè)與從業(yè)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面是謀劃與實施高等教育與職業(yè)教育學(xué)科發(fā)展的戰(zhàn)略性調(diào)整，建立起新興產(chǎn)業(yè)人才的長效培育機(jī)制。

(3)技術(shù)支持。新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的技術(shù)要素供給需要從國外技術(shù)源獲取與國內(nèi)技術(shù)源整合兩方面去開展。首先，需要政府創(chuàng)造條件推動新興產(chǎn)業(yè)主體對國外先進(jìn)技術(shù)的利用，幫助企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、并購、研發(fā)合作、建立境外研究院、人才引進(jìn)等多種方式獲取國外先進(jìn)技術(shù)；其次，政府引導(dǎo)多方主體聯(lián)動實現(xiàn)國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)源的挖掘與整合，發(fā)起建立新興技術(shù)孵化平臺、產(chǎn)學(xué)研技術(shù)聯(lián)盟等途徑實現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)向新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的持續(xù)有效注入。

綜上所述，新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善的政策傳導(dǎo)機(jī)制如圖2所示。

(二)系統(tǒng)運行優(yōu)化：“政策→活動→績效”

圖2　新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善的政策傳導(dǎo)機(jī)制

1.基礎(chǔ)設(shè)施配套

現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支撐，新興產(chǎn)業(yè)培育政策可以從基礎(chǔ)平臺搭建與服務(wù)體系構(gòu)筑兩方面來著眼。

(1)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺搭建。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺建設(shè)投資高、周期長、風(fēng)險大，企業(yè)個體沒有能力、也不愿涉及，但基礎(chǔ)研究平臺、共性技術(shù)研發(fā)平臺、重大配套設(shè)施等對于新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展又至關(guān)重要。因此，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺搭建就是政府優(yōu)化新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行的重要舉措，如韓國第二個科技基本計劃(2008-2010)就將生物芯片及檢測技術(shù)、納米基礎(chǔ)融合與復(fù)合原材料技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)作為國家重點研發(fā)領(lǐng)域，建立研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施共享體制。

(2)產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系構(gòu)筑。新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行的各個環(huán)節(jié)都需要技術(shù)、市場及管理等專業(yè)化信息與服務(wù)支持，這些外部信息與服務(wù)支持需要持續(xù)開展并具有強(qiáng)輻射效應(yīng)，政府應(yīng)該將其作為新興產(chǎn)業(yè)培育的基礎(chǔ)設(shè)施來建設(shè)。包括建立與完善技術(shù)-產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)機(jī)制(孵化器、測試平臺)、產(chǎn)業(yè)-市場聯(lián)結(jié)機(jī)制(行業(yè)協(xié)會、中介與交易機(jī)構(gòu))、產(chǎn)業(yè)技術(shù)信息共享機(jī)制(信息查詢、情報分析平臺)等。

2.產(chǎn)業(yè)制度完善

制度環(huán)境是產(chǎn)業(yè)培育與成長的土壤，新興產(chǎn)業(yè)培育的制度環(huán)境需要從政策法規(guī)、組織管理、文化氛圍等方面去完善。

(1)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)建設(shè)。為引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，政策法規(guī)建設(shè)要注重追求效率與公平結(jié)合、長效與短效機(jī)制結(jié)合。既要考慮為突破重點難點而實施專項扶持政策與重點工程資助，又要考慮公平健康環(huán)境而持續(xù)推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；既要完善利于產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的金融、稅收、市場、科技等基本法規(guī)制度，又要根據(jù)產(chǎn)業(yè)階段性特征制定針對性的臨時或配套政策法規(guī)，例如為推動可再生能源使用，丹麥出臺《電力供應(yīng)法》專門要求電力公司以固定價格購買可再生能源，強(qiáng)行規(guī)定2003年后可再生能源消費比重必須高于20%。

(2)產(chǎn)業(yè)組織管理創(chuàng)新。組織管理創(chuàng)新是針對產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行過程的組織模式與管理制度進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，促使在用戶需求確定、新技術(shù)可行性、制造問題解決、融資解決方案、產(chǎn)業(yè)化推廣等各個環(huán)節(jié)都實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)活動規(guī)范化與高效化。例如在產(chǎn)業(yè)培育前期的對象選擇階段要完善評估、遴選及資助機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)培育活動開展過程中要完善項目組織、多主體合作、績效評價的管理，在產(chǎn)業(yè)化推廣階段要完善產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場規(guī)范的制定。

在進(jìn)行屋頂施工作業(yè)過程中，必須合理的應(yīng)用具有保溫性能的新型材料。想要阻隔頂層以及外界環(huán)境；就要凸顯頂面種植工藝的特征優(yōu)勢，在保障防水性能的基礎(chǔ)上，著重分析建筑的承載范圍，合理進(jìn)行頂層種植，不僅會提升資源利用效率，還讓屋頂具備了自動調(diào)節(jié)溫度的功能，使得夏季降溫冬季保暖的功效。同時，在建筑頂層還可以合理應(yīng)用太陽能技術(shù)，在供暖以及制冷系統(tǒng)中應(yīng)用太陽能技術(shù)，進(jìn)而避免冬季過于寒冷、夏季過于炎熱的問題。

(3)產(chǎn)業(yè)文化氛圍營造。新興產(chǎn)業(yè)文化氛圍營造是指從社會價值觀、文化等非正式制度的視角來營造有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟環(huán)境。主要是通過教育、宣傳、示范等多種方式，在新興產(chǎn)業(yè)投資、研發(fā)、應(yīng)用、消費各個環(huán)節(jié)形成勇于創(chuàng)新、包容失敗的產(chǎn)業(yè)文化氛圍，從而引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素向新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的持續(xù)流入及促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)市場的形成。

3.交互關(guān)系優(yōu)化

新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行是一個多主體、多因素交互作用的非線性過程，系統(tǒng)內(nèi)外部各種類型交互關(guān)系的優(yōu)化，是提高產(chǎn)業(yè)培育績效的一個關(guān)鍵因素。

(1)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈功能適配。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈中基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、生產(chǎn)制造、市場推廣等各環(huán)節(jié)間的功能脫節(jié)是中國大多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍問題。在新興產(chǎn)業(yè)培育過程中，尤其要注意通過政策設(shè)計引導(dǎo)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)間的功能適配，降低產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)的資源浪費與功能內(nèi)耗，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用開發(fā)之間、科研機(jī)構(gòu)R&D與企業(yè)/市場需求之間、技術(shù)開發(fā)與生產(chǎn)制造之間、技術(shù)創(chuàng)造與技術(shù)擴(kuò)散之間的功能對接與適配。

(2)產(chǎn)業(yè)主體全面協(xié)同。新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)是由政府、企業(yè)、科研院所、金融機(jī)構(gòu)、中介代理等共同參與的多主體交互系統(tǒng)，各類主體間交互關(guān)系的優(yōu)化就至關(guān)重要。積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，促成產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)縱向合作主體(供應(yīng)商、制造商、客戶等)、橫向合作主體(企業(yè)、高校、科研院所等)及其他主體(政府、中介、孵化器、金融機(jī)構(gòu)等)的網(wǎng)絡(luò)化全面合作機(jī)制；建立產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)不同層次、不同類型主體間利益與沖突解決機(jī)制，保障產(chǎn)業(yè)主體目標(biāo)、行為、利益的全面協(xié)同，形成合力推動新興產(chǎn)業(yè)培育。

(3)產(chǎn)業(yè)資源開放整合。全球化背景下，推動本土產(chǎn)業(yè)主體對全球化產(chǎn)業(yè)資源的開放式整合與利用是政策設(shè)計要考慮的內(nèi)容。促進(jìn)形成政府、產(chǎn)業(yè)、微觀組織等多層次、多渠道的國際化人才、資本、技術(shù)和市場的深度合作機(jī)制，支持本土新興產(chǎn)業(yè)主體“走出去”實現(xiàn)海外并購、設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)、合作創(chuàng)新，也要努力把國外新興產(chǎn)業(yè)主體“引進(jìn)來”開展投資、建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，同時支持行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)等深度參與新興產(chǎn)業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)制定。

4.成長能力提升

伴隨中國新興產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢的是產(chǎn)業(yè)成長能力與國際競爭力不強(qiáng)，增強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)自主成長能力也是新興產(chǎn)業(yè)培育政策的重要功能。

(1)自生能力增強(qiáng)。中國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初在技術(shù)研發(fā)與制造工藝等方面都存在自生能力不足問題制約產(chǎn)業(yè)成長。應(yīng)通過政策引導(dǎo)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)自生能力增強(qiáng)，一方面是鼓勵與引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)具備研發(fā)與制造能力的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)拓展或轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)向新興產(chǎn)業(yè)的能力轉(zhuǎn)移；另一方面是在促成新興技術(shù)與制造領(lǐng)域高水平國際合作的基礎(chǔ)上，通過資助引進(jìn)消化吸收專項、幫助新興企業(yè)建立自主研發(fā)平臺等方式促進(jìn)技術(shù)學(xué)習(xí)、實現(xiàn)能力內(nèi)化，形成持續(xù)內(nèi)生能力。

(2)產(chǎn)業(yè)鏈集成發(fā)展。新興產(chǎn)業(yè)成長能力取決于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的集成發(fā)展，而中國新興產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)薄弱制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”問題是導(dǎo)致近期光伏產(chǎn)業(yè)受制于人、發(fā)展艱難的重要原因。在新興產(chǎn)業(yè)培育上不應(yīng)滿足于規(guī)?；c成本領(lǐng)先，要注重持續(xù)成長能力培養(yǎng)。首先，促使區(qū)域間協(xié)調(diào)，在規(guī)劃新興產(chǎn)業(yè)時不僅要考慮產(chǎn)業(yè)鏈某環(huán)節(jié)的“點”式集群發(fā)展，更要促成產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)間的“鏈”式集成發(fā)展；其次，要謀劃新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈核心環(huán)節(jié)的攻關(guān)突破、引導(dǎo)企業(yè)積極開拓新的市場，來保障新興產(chǎn)業(yè)鏈集成發(fā)展。

綜上所述，新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行優(yōu)化的政策傳導(dǎo)機(jī)制如圖3所示。

四、中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策的功能作用分析

圖3　新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行優(yōu)化的政策傳導(dǎo)機(jī)制

(一)政策文件樣本的選擇

為了系統(tǒng)分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的功能作用，從中央、省級、市級三個層次來分析相關(guān)部門出臺的政策文件。2010年 2月7日，國家發(fā)改委會同科技部、工業(yè)和信息化部、財政部等組織召開了“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總體思路研究工作啟動暨協(xié)調(diào)小組第一次會議”，標(biāo)志著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的研究與推進(jìn)工作開始啟動。因此，選取2010年2月至2012年12月間的相關(guān)政策文件為樣本。中央相關(guān)部門的政策文件主要從國研網(wǎng)“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫”及國務(wù)院、發(fā)改委、財政部、科技部等部門網(wǎng)站查詢，共檢索到12項密切相關(guān)的政策文件，見表1。

表1　中央政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策(2010-2012)

江蘇省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)起步早、基礎(chǔ)好、區(qū)域創(chuàng)新能力強(qiáng)，在新能源、新材料、生物技術(shù)等領(lǐng)域的持續(xù)加大投資促成了江蘇省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速、競爭力較強(qiáng)的局面，如2012年全省工業(yè)投資完成1.65萬億元，同比增長20.4%，其中十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資同比增長25.9%，占全部工業(yè)投資的36.4%*參見商務(wù)部網(wǎng)站：http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201301/20130100016357.shtml。。因此選擇江蘇省作為省級政策分析對象，政策文件主要從國研網(wǎng)“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫”及江蘇省政府、發(fā)改委、財政廳、經(jīng)信委等部門網(wǎng)站查詢，共檢索到8項密切相關(guān)的政策文件，見表2。

表2　江蘇省政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策(2010-2012)

在江蘇省內(nèi)地市級政策分析對象上，本文選取在光伏產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)、新材料和新型顯示等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展較快、優(yōu)勢明顯的無錫市作為分析對象。政策文件主要從市政府、發(fā)改委、財政局、經(jīng)信委等部門網(wǎng)站查詢，共檢索到9項密切相關(guān)的政策文件，見表3。

表3　無錫市政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策(2010-2012)

(二)政策“內(nèi)容-功能”匹配關(guān)系及問題分析

區(qū)分總體規(guī)劃性與專項措施性政策文件，從政策文件部署內(nèi)容所涉及到具體功能的明確指向性、內(nèi)容完備性角度設(shè)計評價量表，征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜以u價意見后，分析不同政策文件的“內(nèi)容-功能”匹配性，可反映出相應(yīng)政策目前在推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展中可能發(fā)揮的作用,見表4。

由表4可知，目前各級政府一系列戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策文件的內(nèi)容已不同程度覆蓋了新興產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善與運行優(yōu)化方面的各項功能。但通過上述匹配關(guān)系結(jié)合各級、各類戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容與實踐效果分析，發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策仍存在一些問題：

(1)政策功能結(jié)構(gòu)性失衡。首先，從功能間比較分析發(fā)現(xiàn)，目前新興產(chǎn)業(yè)培育政策所涉具體內(nèi)容在與“產(chǎn)業(yè)主體孕育”、“產(chǎn)業(yè)資源供給”、“基礎(chǔ)設(shè)施配套”這幾項功能的匹配上體現(xiàn)較為明顯，而與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行優(yōu)化目標(biāo)下的“產(chǎn)業(yè)制度完善”、“交互關(guān)系優(yōu)化”、“成長能力提升”三項功能的匹配上體現(xiàn)較弱，這也可能是導(dǎo)致中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張較快，但效率與競爭力低下的重要原因。其次，從功能內(nèi)分析發(fā)現(xiàn)，指向某些特定功能的政策工具間存在協(xié)調(diào)失衡情況，如在指向“產(chǎn)業(yè)資源供給”功能下解決技術(shù)源短缺問題的政策工具相對不足，在指向“產(chǎn)業(yè)制度完善”功能下產(chǎn)業(yè)組織管理與氛圍營造等方面的政策工具匱乏，這就會導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)政策投入多但政策效果往往難以顯現(xiàn)。另外，從功能特性方面分析發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策很少有體現(xiàn)出能針對不同產(chǎn)業(yè)、不同發(fā)展階段的差異化、動態(tài)調(diào)整性功能指向的內(nèi)容，難以保障新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

表4戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的“內(nèi)容-功能”匹配關(guān)系

目標(biāo) 功能政策 產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行優(yōu)化產(chǎn)業(yè)主體孕育產(chǎn)業(yè)資源供給基礎(chǔ)設(shè)施配套產(chǎn)業(yè)制度完善交互關(guān)系優(yōu)化成長能力提升①②③①②③①②①②③①②③①②中央政策Z2■■■■■■■□■■□Z10■■■■■■■□■□□■■Z1■□Z3■■□■□□Z4■□□□Z5■■□Z6□■■■Z7□■□Z8■□□□Z9■□Z11□□■□□□□□Z12□□□□江蘇省政策J2■■■■■□■□■□■■□■J5■■■■■■■□■□■■J7■■■■■■■□□□■J1J3□■□J4■■□J6□□J8□□□無錫市政策W2■■■□□□□□□W3■■■■■■■■□■■□■W1□□W4■W5W6W7■W8□□□W9□□

注：表中陰影部分為總體規(guī)劃性政策文件，其他為專項措施性政策文件。根據(jù)專家評分結(jié)果將匹配值分為三等級：“■”表示強(qiáng)匹配(8-10分)，“”表示中匹配(5-7分)，“□”表示弱匹配(1-4分),其他為不匹配。

(2)政策內(nèi)容執(zhí)行性不足。主要體現(xiàn)在三方面，其一是專項措施與總體規(guī)劃的匹配不足，總體規(guī)劃性政策文件往往功能指向比較全面，但真正直接發(fā)揮作用還需要相應(yīng)專項政策的配套實施，從表4可以發(fā)現(xiàn)各級政府總體規(guī)劃性政策文件所涵蓋的很多政策功能下還缺少專項措施性政策文件出臺，這會直接影響新興產(chǎn)業(yè)培育政策的執(zhí)行效果；其二是政策內(nèi)容執(zhí)行責(zé)任界定不清，無論是總體規(guī)劃性還是專項措施性政策文件對于發(fā)揮各種功能的政策措施，很多都無明確的責(zé)任界定與分工落實說明，就會帶來現(xiàn)實中的政策執(zhí)行主體缺失；其三是政策執(zhí)行效果的監(jiān)控缺失，目前的新興產(chǎn)業(yè)培育政策多是引導(dǎo)、激勵與服務(wù)類內(nèi)容，對于政策引發(fā)資源的最終流向、政策執(zhí)行過程的規(guī)范性、政策執(zhí)行的有效性還缺乏系統(tǒng)的監(jiān)控與評價措施。

(3)政策主體協(xié)調(diào)性不夠。政策主體間的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)在政府間、部門間兩方面。首先是政府間的不協(xié)調(diào)，主要是由各級、各地政府的目標(biāo)與出發(fā)點差異而導(dǎo)致的。例如中央政府考慮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育的總體質(zhì)量而要求各區(qū)域間統(tǒng)籌謀劃，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》就指出：“鼓勵相關(guān)省(區(qū)、市)聯(lián)合編制區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)差別化、特色化協(xié)同發(fā)展”，但各區(qū)域政府往往出于短期見效的經(jīng)濟(jì)與規(guī)模效應(yīng)考慮，而全面布局甚至“包裝”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，使其享受政策性福利，最突出的體現(xiàn)就是各級區(qū)域規(guī)劃的新興產(chǎn)業(yè)布局雷同，這種現(xiàn)象直接會導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)全國范圍內(nèi)的過度投資與重復(fù)建設(shè)。其次是部門間的不協(xié)調(diào)，新興產(chǎn)業(yè)培育政策功能的實現(xiàn)需要多個政府部門間的協(xié)調(diào)配合，但目前的政策制定時沒有考慮如何將產(chǎn)業(yè)培育的各種支撐功能與不同政府部門職能全面、合理地融合，新興產(chǎn)業(yè)培育政策中這種功能歸屬與部門職責(zé)的界定不明晰，就會導(dǎo)致表4中專項措施上所呈現(xiàn)的部分功能指向重復(fù)與部分功能指向缺失并存現(xiàn)象，甚至現(xiàn)實中會出現(xiàn)各部門間的功利爭搶與責(zé)任推諉，這種部門間的不協(xié)調(diào)往往會造成政策系統(tǒng)自身的運行“失靈”。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于系統(tǒng)失靈觀從新興產(chǎn)業(yè)培育面臨的實際問題出發(fā)，探究新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)機(jī)制，試圖為新興產(chǎn)業(yè)培育的政策設(shè)計與實施提供系統(tǒng)的理論指導(dǎo)框架。在分析中國新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷與運行效率低下原因的基礎(chǔ)上，提出了新興產(chǎn)業(yè)培育的政策傳導(dǎo)路徑模型，表明新興產(chǎn)業(yè)培育政策的傳導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善與系統(tǒng)運行優(yōu)化兩個方面。重點探究了新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善與系統(tǒng)運行優(yōu)化的“政策內(nèi)涵-政策功能-政策目標(biāo)”傳導(dǎo)機(jī)制，指出在新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善方面，政策設(shè)計的功能定位是產(chǎn)業(yè)主體孕育與產(chǎn)業(yè)資源供給；在新興產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行優(yōu)化方面，政策設(shè)計的功能定位是基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)制度完善、交互關(guān)系優(yōu)化及成長能力提升。針對中央政府、省級政府、市級政府三層面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育政策文件的分析發(fā)現(xiàn)，目前新興產(chǎn)業(yè)培育政策文件內(nèi)容雖然已經(jīng)不同程度覆蓋了產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素完善與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)運行優(yōu)化的各項功能，但是還存在政策功能結(jié)構(gòu)性失衡、政策內(nèi)容執(zhí)行性不足、政策主體協(xié)調(diào)性不夠等問題。因此，要促進(jìn)中國新興產(chǎn)業(yè)的快速培育與高效發(fā)展，在新興產(chǎn)業(yè)培育政策設(shè)計與實施上還需要從以下方面加以完善：

第一，政策的系統(tǒng)設(shè)計。為了改變政策功能的結(jié)構(gòu)性失衡問題，充分發(fā)揮政策的作用效果，需要對新興產(chǎn)業(yè)培育政策進(jìn)行系統(tǒng)化設(shè)計。首先，按照“政策目標(biāo)-政策功能-政策內(nèi)涵”的次序逐層分解，系統(tǒng)地根據(jù)不同政策內(nèi)涵的需求，分別設(shè)計相應(yīng)的政策工具或措施，保障每種政策功能的實現(xiàn)都有充分的政策工具或措施來支撐，避免某些政策功能由于缺乏政策工具或措施的匹配而無法發(fā)揮的問題。其次，加強(qiáng)體現(xiàn)特定政策內(nèi)涵的政策工具或措施的多元化設(shè)計，保障更大程度地發(fā)揮相應(yīng)政策功能。例如產(chǎn)業(yè)文化氛圍的營造對于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說至關(guān)重要，但目前就存在政策工具不足的問題，應(yīng)該從教育、宣傳、示范等多方面開展政策工具或措施的創(chuàng)新設(shè)計。最后，注重政策指向的差異化設(shè)計，政策設(shè)計時應(yīng)該考慮不同產(chǎn)業(yè)特性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段特性等因素，系統(tǒng)設(shè)計出能適用于情境差異化的政策方案體系。

第二，政策的執(zhí)行強(qiáng)化。為了改變新興產(chǎn)業(yè)培育政策呼聲高、效果差的局面，新興產(chǎn)業(yè)培育政策的設(shè)計與實施需要在其可執(zhí)行性上進(jìn)一步強(qiáng)化，從而保障政策操作便利、執(zhí)行有力。首先，政策配套措施的完備，各級政府的總體規(guī)劃性政策文件往往內(nèi)容全面、涵蓋功能較全，但總體規(guī)劃性政策文件的可執(zhí)行性較差，所以需要對總體規(guī)劃性政策文件所涵蓋政策功能下可匹配的政策工具或措施進(jìn)行合理歸類，制定較為全面的專項措施性政策文件來逐一體現(xiàn)，保證所有政策功能的執(zhí)行效果；其次，政策受體的明確，在政策文件中要將各類政策指向的特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、技術(shù)、項目等類型的受體做出明確界定，避免出現(xiàn)政策普惠與政策作用錯位的問題；最后，政策執(zhí)行責(zé)任的明晰，在各類政策文件中都要對具體政策工具或措施的執(zhí)行權(quán)責(zé)歸屬有清楚的說明，并明晰相應(yīng)執(zhí)行權(quán)責(zé)實施的考核機(jī)制，以防執(zhí)行缺位與權(quán)責(zé)扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，政策的協(xié)同機(jī)制。目前新興產(chǎn)業(yè)培育政策制定與執(zhí)行過程中存在多種形式的不協(xié)調(diào)會導(dǎo)致“政策失靈”，影響產(chǎn)業(yè)培育的實際效果，需要從政策主體、政策類型等角度加強(qiáng)政策的協(xié)同機(jī)制。首先，上下級政策主體之間的協(xié)同，一方面上下級政策主體之間(中央與省級政府之間、省級與市級政府之間)關(guān)于新興產(chǎn)業(yè)政策受體的界定要形成一致，避免下級政策主體實行特定目標(biāo)導(dǎo)向的政策受體偏移；另一方面上級政府要主導(dǎo)推動所有下級政府間的協(xié)調(diào)，促成新興產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間的合理布局，減少新興產(chǎn)業(yè)的過度投資與重復(fù)建設(shè)。其次，各類專項政策制定部門之間的協(xié)同，各類專項政策制定部門之前要加強(qiáng)溝通，力爭形成功能與內(nèi)容互補(bǔ)的政策體系，避免政策作用重疊與沖突。最后，政策類型之間的協(xié)同，新興產(chǎn)業(yè)政策主體要通過合理設(shè)計，形成引導(dǎo)、激勵、服務(wù)及規(guī)范等不同類型政策措施的均衡匹配、協(xié)同作用。

第四，政策的效果評價。很多新興產(chǎn)業(yè)培育政策工具或措施都是調(diào)配相關(guān)社會資源向新興產(chǎn)業(yè)主體傾斜，為了保障這部分產(chǎn)業(yè)資源能更大程度地發(fā)揮出預(yù)期效益，必須要進(jìn)一步注重對新興產(chǎn)業(yè)培育政策實施效果的評價與優(yōu)化。首先，要建立起對政策調(diào)配資源流向及政策受體的定向監(jiān)控機(jī)制，防范新興產(chǎn)業(yè)政策受體的“不作為”與“尋租”風(fēng)險。其次，要完善新興產(chǎn)業(yè)政策效果的評價機(jī)制，新興產(chǎn)業(yè)培育是一個長期過程，政策受體選擇與政策實施效果評價都要考慮短期顯性成果與長期潛在績效的結(jié)合，不要偏重產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)模與擴(kuò)張速度的“量”性指標(biāo)、更應(yīng)傾向產(chǎn)業(yè)輻射效應(yīng)與自生能力的“質(zhì)”性指標(biāo)。另外，要實行政策實施的動態(tài)評估與多向決策機(jī)制，在特定新興產(chǎn)業(yè)培育政策工具或措施的實施過程中，要有基于定期評估結(jié)果的階段性政策“退出”或“遞進(jìn)”機(jī)制，從而避免政策資源浪費、優(yōu)化政策作用效果。

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(本文責(zé)編：辛城)