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        行政決策有良方

        2016-01-20 10:14:32鄒愛(ài)華余昊
        決策與信息 2016年1期
        關(guān)鍵詞:法律顧問(wèn)法治化決策

        鄒愛(ài)華+余昊

        行政決策法治化問(wèn)題并不是一個(gè)新問(wèn)題,早在2002年就有學(xué)者開(kāi)始探討行政決策法治化問(wèn)題[1]。此后,有許多學(xué)者探討了這個(gè)問(wèn)題。遺憾的是,通過(guò)閱讀學(xué)者的研究成果,我們發(fā)現(xiàn),學(xué)者對(duì)行政決策法治化的含義、面臨的障礙、形成的原因以及解決對(duì)策都存在著諸多分歧,繼續(xù)深入研究行政決策法治化問(wèn)題很有必要。

        一、行政決策法治化的含義

        行政決策法治化概念的界定是探討行政決策法治化問(wèn)題的前提,因此,我們必需首先搞清楚行政決策法治化的含義。

        雖然已經(jīng)研究了十多年,但是,學(xué)者對(duì)行政決策法治化概念的含義依然尚未形成一致意見(jiàn),基本上是各說(shuō)各話,每個(gè)人都有自己的表述。例如有學(xué)者認(rèn)為,“行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、保障和實(shí)現(xiàn)多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過(guò)程,這個(gè)過(guò)程包括確定目標(biāo)、收集信息、擬定方案、作出決定、規(guī)范監(jiān)督、責(zé)任追究等” [2]。另有學(xué)者認(rèn)為,“決策法治化是指政府決策制定主體和其他各相關(guān)決策主體在法治觀念的指導(dǎo)下,依照法定權(quán)限、遵循法定程序進(jìn)行決策,使政府決策權(quán)的行使和政府決策的過(guò)程符合法律規(guī)定,并通過(guò)政府決策監(jiān)督、政府決策責(zé)任追究、政府決策救濟(jì)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)政府決策的程序正義和結(jié)果正義”[3]。還有學(xué)者認(rèn)為,“行政決策法治化,最基本的含義就是要把行政決策納入法治軌道,使之有法可依、有法必依、違法必究,這是依法治國(guó)在行政決策領(lǐng)域的體現(xiàn)”[4]。最近,有學(xué)者認(rèn)為,“行政決策法治化是指經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的行政決策主體在法律的監(jiān)督下,經(jīng)過(guò)科學(xué)、民主的程序作出決策,并為所作出的行政決策負(fù)責(zé),如出現(xiàn)違法決策,應(yīng)依法追究其法律責(zé)任”[5]。

        根據(jù)學(xué)者對(duì)行政決策法治化概念的界定,本文認(rèn)為,有幾個(gè)問(wèn)題需要探討。

        1. 概念是否需要凸顯行政決策主體及其權(quán)限。有的學(xué)者在定義中沒(méi)有提到行政決策主體,有的學(xué)者提到了行政決策主體。本文認(rèn)為,行政決策法治化的首要前提是行政決策主體合格,并在自己權(quán)限范圍內(nèi)作出決策。因此,在行政決策法治化概念中應(yīng)當(dāng)凸顯行政決策主體及其權(quán)限。

        2. 行政決策法治化是否意味著必須體現(xiàn)多數(shù)人的意志。有學(xué)者認(rèn)為行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志并使之規(guī)范化的過(guò)程 [6]。本文認(rèn)為,這種觀點(diǎn)值得商榷。原因在于,行政決策法治化只是要求行政決策合法,包括決策主體合法、決策程序合法和決策內(nèi)容合法,并不需要行政決策體現(xiàn)多數(shù)人的意志,要求行政決策體現(xiàn)多數(shù)人的意志是民主決策的要求,而不是決策法治化的要求。在實(shí)踐中,合法的行政決策在大多數(shù)情形下可能體現(xiàn)多數(shù)人的意志,但并不是所有的行政決策都會(huì)體現(xiàn)多數(shù)人的意志。例如,對(duì)外援助方面的行政決策就有可能合法,但并不能被大多數(shù)的老百姓接受。普通的老百姓會(huì)問(wèn):在國(guó)內(nèi)尚有7000多萬(wàn)貧困人口需要幫扶的背景下,為什么要拿巨額的外匯援助非洲國(guó)家?因此,本文認(rèn)為,行政決策法治化不需要體現(xiàn)多數(shù)人的意志。

        3. 行政決策法治化是否意味著需要經(jīng)過(guò)科學(xué)、民主的程序作出決策。有學(xué)者認(rèn)為行政決策法治化意味著行政決策必須經(jīng)過(guò)科學(xué)、民主的程序作出。這種觀點(diǎn)也值得商榷。原因在于,雖然科學(xué)決策和民主決策是提升行政決策質(zhì)量的重要措施,而且科學(xué)決策和民主決策的落實(shí)需要合法決策來(lái)落實(shí),但并不意味著合法決策一定要經(jīng)過(guò)科學(xué)和民主的程序。例如,外交和軍事方面的行政決策,以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政決策就不一定需要經(jīng)過(guò)科學(xué)、民主程序,而只需要符合法定的程序就可以了。

        4. 違法決策責(zé)任追究是否屬于行政決策法治化概念范疇。當(dāng)前學(xué)者在行政決策法治化的界定方面比較一致的認(rèn)為,行政決策法治化意味著對(duì)決策主體的違法決策責(zé)任進(jìn)行追究。本文認(rèn)為,這種一致看法值得商榷。原因在于,行政決策法治化的本來(lái)含義應(yīng)當(dāng)是通過(guò)法治化讓行政決策都合法,也就是說(shuō),行政決策法治化的實(shí)現(xiàn)意味著行政決策都是合法的,沒(méi)有人會(huì)被追究責(zé)任。相反,行政決策責(zé)任的追究與違法決策相關(guān)聯(lián),只有在行政決策主體違法決策,即行政決策主體濫用職權(quán)或者玩忽職守造成損失時(shí),就會(huì)被追究責(zé)任。違法決策的出現(xiàn)是行政決策法治化沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。也就是說(shuō),追究違法行政決策主體的責(zé)任,有助于行政決策法治化的實(shí)現(xiàn),但不屬于行政決策法治化范疇本身,而是屬于保障行政決策法治化實(shí)現(xiàn)的措施。

        綜上分析,本文認(rèn)為,行政決策法治化是指行政決策主體在法定權(quán)限范圍內(nèi),依據(jù)法定程序作出內(nèi)容合法的決策的狀態(tài)。也就是說(shuō),行政決策法治化意味著決策有法律①依據(jù),決策主體合法,決策程序合法和決策結(jié)果合法。

        二、行政決策法治化不足的表現(xiàn)

        中共十八大以來(lái),“打老虎”和“拍蒼蠅”的反腐敗運(yùn)動(dòng)收獲頗豐,大快人心。但是,當(dāng)我們從行政決策法治化視角看過(guò)來(lái)時(shí),就讓人揪心了。因?yàn)椤袄匣ⅰ焙汀吧n蠅”的眾多意味著行政決策的法治化程度不高。當(dāng)然,這個(gè)問(wèn)題并不是現(xiàn)在才有的,而是一個(gè)老問(wèn)題。行政決策法治化不足的表現(xiàn)是:行政決策主體超越權(quán)限、違反法定程序和行政決策結(jié)果不合法。

        1. 行政決策主體超越權(quán)限

        依法行政要求行政決策主體在法律授權(quán)的范圍內(nèi)決策,不能超出自己的權(quán)限范圍決策,否則,決策將構(gòu)成違法決策,如果造成損失將被追究責(zé)任,輕者追究行政責(zé)任,重者追究刑事責(zé)任,如果是中共黨員,還要追究黨紀(jì)責(zé)任。

        實(shí)踐中,許多行政決策主體超越自己的權(quán)限范圍,擅自作出行政決定,結(jié)果給國(guó)家造成重大損失,給自己帶來(lái)牢獄之災(zāi)。原昆明市副市長(zhǎng)平愚山擅自決定將昆明市財(cái)政局的資金轉(zhuǎn)存到云南省工商銀行信托投資公司案件就是一個(gè)例證。

        1988年的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第40條規(guī)定:“為了集中管理財(cái)政庫(kù)款,統(tǒng)一調(diào)度預(yù)算資金,各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)均由財(cái)政總會(huì)計(jì)統(tǒng)一在同級(jí)國(guó)庫(kù)開(kāi)立‘國(guó)庫(kù)存款和‘預(yù)算外存款兩個(gè)帳戶。分別用來(lái)核算財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金的收入、支出、結(jié)余以及往來(lái)款項(xiàng)等會(huì)計(jì)事務(wù)。財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)周轉(zhuǎn)基金可以由總會(huì)計(jì)統(tǒng)一在有關(guān)專(zhuān)業(yè)銀行單獨(dú)開(kāi)立存款帳戶。”實(shí)踐中,有些財(cái)政機(jī)關(guān)違反這個(gè)規(guī)定,在銀行開(kāi)設(shè)有多個(gè)賬戶。為了進(jìn)行清理,中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)局在1990 年2月3日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理財(cái)政資金在銀行開(kāi)設(shè)帳戶的通知》,該通知第一項(xiàng)要求按照《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第40條進(jìn)行整改。根據(jù)1988年的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第40條和中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理財(cái)政資金在銀行開(kāi)設(shè)帳戶的通知》第一項(xiàng)規(guī)定,財(cái)政資金不能存入財(cái)政局在國(guó)庫(kù)和銀行統(tǒng)一開(kāi)設(shè)的賬戶之外。但是,1995年4月,時(shí)任昆明市財(cái)政局局長(zhǎng)的平愚山,在未對(duì)工行信托公司經(jīng)營(yíng)狀況和資信情況進(jìn)行了解,未經(jīng)集體研究,未請(qǐng)示市政府的情形下,違反1988年的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第40條和中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理財(cái)政資金在銀行開(kāi)設(shè)帳戶的通知》第一項(xiàng)規(guī)定,同意云南省工商銀行信托投資公司總經(jīng)理劉來(lái)寶的請(qǐng)求,安排財(cái)政局預(yù)算處的有關(guān)二人,將昆明市財(cái)政局在昆明市國(guó)庫(kù)的預(yù)算外資金帳戶上(該帳戶不產(chǎn)生利息)的“昆交會(huì)”場(chǎng)館建設(shè)費(fèi)5000 萬(wàn)元人民幣撥付到云南省工商銀行信托投資公司的帳戶內(nèi),以解決該公司的資金短缺問(wèn)題,同時(shí)財(cái)政局與云南省工商銀行信托投資公司簽訂一份“存款合同”,約定存款月息為5.1‰,存期不定,在財(cái)政局需要資金時(shí)對(duì)方要保證將借款歸還。最后的結(jié)果是,云南省工商銀行信托投資公司(后改為云南省金旅信托投資公司)因破產(chǎn)被清算,財(cái)政局的5000萬(wàn)元存款最后產(chǎn)生的損失金額為1544.87 萬(wàn)元。云南省審計(jì)廳認(rèn)為平愚山對(duì)此損失應(yīng)負(fù)直接責(zé)任。法院認(rèn)定平愚山的行為構(gòu)成犯罪(依照實(shí)施行為時(shí)的法律,構(gòu)成玩忽職守罪,依照審判時(shí)的法律構(gòu)成濫用職權(quán)罪) [7] 。endprint

        2. 行政決策主體違反法定程序

        雖然行政決策主體有權(quán)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行決策,而且決策結(jié)果也不違法,但是如果違反了法定程序,這個(gè)行政決策依然是違法決策。

        在實(shí)踐中,受傳統(tǒng)的“重實(shí)體輕程序”和“重效率輕公平”思想的影響,許多行政決策主體常常為了追求行政效率,而違反法定程序,引發(fā)群眾的不滿,從而引起群體事件。

        2008年4月22日下午1時(shí)到7時(shí),云南省昆明市發(fā)生了一場(chǎng)影響全城的堵車(chē)風(fēng)波。位于昆明北市區(qū)繁華地段的北辰小區(qū)的幾百名小區(qū)業(yè)主,將昆明城區(qū)通往北市區(qū)的主干道——北京路和北辰大道交匯口4個(gè)路口堵斷。引發(fā)這場(chǎng)堵車(chē)風(fēng)波的導(dǎo)火線是,2008年2月,為了緩解城市交通,昆明市城市建設(shè)局提出了《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》,建議將單位及小區(qū)的39條私有或者私用的道路轉(zhuǎn)為城市公用道路。這個(gè)方案如果實(shí)施,將影響一些小區(qū)的居住環(huán)境,同時(shí)也會(huì)降低一些小區(qū)房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值,因此,一些小區(qū)的群眾強(qiáng)烈反對(duì)實(shí)施這個(gè)方案。在一般反對(duì)無(wú)效的情形下,一些小區(qū)的群眾采取了阻礙交通的辦法來(lái)制造群體性事件,以此對(duì)市政府施加壓力,希望市政府放棄或者調(diào)整方案。從法理和法律的規(guī)定上來(lái)講,為了緩解城市交通,市政府可以通過(guò)征收程序征收屬于小區(qū)私有或者單位私用的道路,將其轉(zhuǎn)化為城市公共道路。遺憾的是,昆明市市政府和相關(guān)區(qū)政府在出臺(tái)和實(shí)施這個(gè)方案的時(shí)候,都沒(méi)有事先征求道路可能被征收的小區(qū)或者單位的群眾意見(jiàn),也沒(méi)有依據(jù)征收程序來(lái)實(shí)施這個(gè)方案。昆明市政府和相關(guān)區(qū)政府之所以忽略程序,是為了提高行政效率,達(dá)到2007年12月28日新上任的市委書(shū)記仇和的高速度要求。為了追求高速度,2008年2月14日,仇和在一次大會(huì)上表明態(tài)度:“先干不爭(zhēng)論、先試不議論、先做不評(píng)論,允許在探索中有失誤,不允許無(wú)所作為?!卑凑粘鸷偷倪@種觀點(diǎn),程序可以暫時(shí)放在一邊,只要快速得到好的結(jié)果就可以了 [8]。

        3. 行政主體的決策結(jié)果不合法

        決策結(jié)果不合法意味著決策主體做出決定時(shí)在自己的權(quán)限范圍內(nèi),做出決策的程序沒(méi)有問(wèn)題,但是決策的內(nèi)容在實(shí)際上是違法的。

        在實(shí)踐中,決策結(jié)果違法的案例非常普遍,安徽省黃山市政協(xié)原副主席吳洪明在蚌埠市任職期間,作為分管土地、規(guī)劃、城建、企業(yè)等工作的副市長(zhǎng)在土地審批過(guò)程中,濫用職權(quán),違規(guī)審批,給國(guó)家造成了巨額經(jīng)濟(jì)損失,就是值得警醒的案例。

        根據(jù)規(guī)定,只有棚戶區(qū)改造才能享受政策優(yōu)惠,而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司實(shí)施的商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不能享受政策優(yōu)惠,如果將后者認(rèn)定為前者,并以此給予房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司政策優(yōu)惠屬于違法行為。時(shí)任蚌埠市分管土地、規(guī)劃、城建、企業(yè)等工作的副市長(zhǎng)吳洪明就做了這樣的事。2002年6 月20 日,江蘇省無(wú)錫市永德房地產(chǎn)公司以2310 萬(wàn)元價(jià)格競(jìng)拍取得破產(chǎn)的蚌埠市空壓機(jī)一分廠的國(guó)有土地使用權(quán),準(zhǔn)備在該土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅小區(qū),為此成立了負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)的蚌埠市長(zhǎng)隆房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司。可是在開(kāi)發(fā)過(guò)程中,該公司遇到了資金上的問(wèn)題,想在拆遷中享受能夠減免有關(guān)費(fèi)用的棚戶區(qū)政策,以節(jié)約資金。為此,該公司向當(dāng)?shù)氐膮^(qū)政府遞交了請(qǐng)示報(bào)告,區(qū)政府將報(bào)告按程序上報(bào)給分管副市長(zhǎng)吳洪明。接到此報(bào)告的吳洪明在上面批示“請(qǐng)國(guó)土局會(huì)同規(guī)劃局閱處”。同年9月20日,蚌埠市國(guó)土資源局局長(zhǎng)劉國(guó)華(另案處理)簽批了“蚌國(guó)土資(2002)160 號(hào)”文件,提出了“請(qǐng)政府批準(zhǔn)享受‘蚌政辦(1999)38 號(hào)文件規(guī)定的棚戶區(qū)改造二檔費(fèi)用優(yōu)惠政策”的建議。對(duì)于市國(guó)土局的這一意見(jiàn),吳洪明明知該住宅小區(qū)不應(yīng)該享受棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策,卻揮筆簽批“同意”。有關(guān)部門(mén)根據(jù)吳洪明的批示,陸續(xù)為該項(xiàng)目減免了本應(yīng)征收的相關(guān)規(guī)費(fèi)計(jì)人民幣399.8 萬(wàn)余元 [9] 。

        三、行政決策法治化不足的原因

        1. 行政決策主體法治意識(shí)不強(qiáng)

        根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定,我國(guó)所有的權(quán)力都屬于人民,人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),政府的行政官員只是人民的公仆,作為行政決策主體的行政官員應(yīng)當(dāng)以人民利益為重,依法行政。可是,由于我國(guó)的民主法治制度尚在建設(shè)過(guò)程中,行政官員的職位主要不是由人民群眾決定的,而是由上級(jí)黨委和政府的官員決定的。這種職位的決定源泉導(dǎo)致許多行政官員在運(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中,不是以人民利益為標(biāo)尺,而是以上級(jí)黨委和政府的好惡為導(dǎo)向。上級(jí)黨委和政府在考核下級(jí)行政官員時(shí),主要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),看社會(huì)是否和諧穩(wěn)定,往往對(duì)下級(jí)政府是否依法行政關(guān)注度不夠。只要某種措施能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,又不引起社會(huì)的動(dòng)蕩,行政官員就會(huì)采用,而不管這個(gè)措施是否合法。行政官員的這種功利主義的心態(tài)可以用四句話來(lái)概括:“搞定就是穩(wěn)定,擺平就是水平,沒(méi)事就是本事,妥協(xié)就是和諧?!?/p>

        實(shí)踐中,行政官員法律知識(shí)的缺乏將導(dǎo)致行政決策主體的法治意識(shí)缺乏。在我國(guó)當(dāng)下,要成為行政官員,必須參加公務(wù)員考試,公務(wù)員考試的試題由行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)和申論兩部分組成,只有行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)的常識(shí)部分才有法律類(lèi)的題目,20個(gè)左右,分值只有10分,占行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)部分的10%,占公務(wù)員考試總成績(jī)的5%。法律類(lèi)題目的數(shù)量和分值占比過(guò)低,導(dǎo)致報(bào)考公務(wù)員的參加者無(wú)需花費(fèi)大量的時(shí)間認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí),通過(guò)公務(wù)員考試成為公務(wù)員的行政官員的法律知識(shí)儲(chǔ)備不足是一個(gè)常態(tài)。雖然國(guó)務(wù)院為了提高行政官員的行政執(zhí)法水平,要求執(zhí)法官員必須參加法律知識(shí)考試,合格才能獲得行政執(zhí)法資格,有助于提高行政執(zhí)法官員的法律知識(shí)水平,但并沒(méi)有要求行政決策主體也參加法律知識(shí)考試,合格才能進(jìn)行行政決策。這種制度安排嚴(yán)重影響了行政決策主體的法律知識(shí)儲(chǔ)備。

        西方學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為,雖然擁有法律知識(shí),但并不意味著該主體就不實(shí)施違法行為,也就說(shuō),知法犯法的人也存在,但是法律知識(shí)水平與行為人的守法程度是成正相關(guān)關(guān)系的 [10] 。也就是說(shuō),一個(gè)人的法律知識(shí)豐富,實(shí)施非法行為的可能性降低,一個(gè)國(guó)家擁有豐富法律知識(shí)的人越多,守法的人就越多,實(shí)施非法行為的人就會(huì)減少。行政決策主體法律知識(shí)的缺乏正是我國(guó)行政決策主體法治意識(shí)不強(qiáng)的原因。endprint

        2. 行政決策輔助主體作用發(fā)揮不夠

        在我國(guó)當(dāng)前,輔助行政決策主體進(jìn)行依法決策的主體主要有兩大類(lèi):一是各級(jí)政府及其部門(mén)的法制部門(mén),二是政府及其部門(mén)聘請(qǐng)社會(huì)律師充任的政府法律顧問(wèn)。這兩類(lèi)主體在輔助行政決策主體進(jìn)行依法決策方面作用發(fā)揮得都不夠。

        各級(jí)政府及其部門(mén)的法制部門(mén)的作用發(fā)揮存在著法律知識(shí)和獨(dú)立性不夠的缺陷,導(dǎo)致其作用發(fā)揮不夠。當(dāng)前各級(jí)政府及其部門(mén)的法制部門(mén)的工作人員的法律知識(shí)水平有缺陷。有些是法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的學(xué)生,有些則不是,缺乏法律知識(shí)。即使是法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的學(xué)生,大部分沒(méi)有通過(guò)律師資格考試或者司法資格考試。這種法律知識(shí)背景決定了各級(jí)政府及其部門(mén)的法制部門(mén)的工作人員,要想在行政決策過(guò)程中充分發(fā)揮作用,顯得力不從心。在實(shí)踐中,人們往往將法制部門(mén)視為次要部門(mén),具體的業(yè)務(wù)部門(mén)才是重要部門(mén),法制部門(mén)的這種輔助的配角地位導(dǎo)致其難以在行政決策中充分發(fā)揮作用。

        各級(jí)政府及其部門(mén)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)也難以在行政決策中充分發(fā)揮作用。在實(shí)踐中,各級(jí)政府及其部門(mén)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的主要目的是讓他們代理訴訟案件,往往將法律顧問(wèn)作為救火隊(duì)員使用,而不是在行政決策過(guò)程中讓法律顧問(wèn)參與決策,避免決策違法,引發(fā)訴法。因此,在實(shí)踐中,許多政府及其部門(mén)聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)經(jīng)常自嘲地說(shuō):“顧問(wèn),顧問(wèn),雇而不問(wèn)?!奔词褂行┱蛘哒块T(mén)讓法律顧問(wèn)參與行政決策,范圍也是非常有限的。同時(shí),法律顧問(wèn)作為兼職人員,也沒(méi)有時(shí)間和精力全程參與各種行政決策。即使參與了行政決策,法律顧問(wèn)的意見(jiàn)能否被采納,取決于行政決策主體,法律顧問(wèn)缺乏獨(dú)立性,也不能強(qiáng)制行政決策接受法律顧問(wèn)的意見(jiàn)。

        3. 行政決策程序不完善

        我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有出臺(tái)行政程序法,行政決策程序還缺乏法律依據(jù)。雖然如此,國(guó)務(wù)院的一些規(guī)范性文件和地方政府的一些規(guī)章或者規(guī)范性文件還是出臺(tái)了一些規(guī)范行政決策程序的規(guī)定,特別是出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)定。但這些程序規(guī)定依然不完善:

        一是專(zhuān)家咨詢程序存在缺陷。當(dāng)前的一些重大事項(xiàng)行政決策程序規(guī)定,作出行政決策前,要聘請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行咨詢??墒牵劣趹?yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)聘請(qǐng)專(zhuān)家,聘請(qǐng)什么專(zhuān)家,對(duì)專(zhuān)家提出的意見(jiàn)如何進(jìn)行處理,則缺乏明確規(guī)定或者規(guī)定不合理,結(jié)果導(dǎo)致一個(gè)很不好的現(xiàn)象:專(zhuān)家咨詢變成了論證政策合理性的平臺(tái)。聘請(qǐng)專(zhuān)家的當(dāng)事人是行政決策主體自己,聘請(qǐng)的專(zhuān)家都是贊同自己觀點(diǎn)的熟人,而持反對(duì)意見(jiàn)的人很難被聘請(qǐng)為專(zhuān)家,即使出現(xiàn)了持反對(duì)意見(jiàn)的專(zhuān)家,卻也是對(duì)這些專(zhuān)家的意見(jiàn)不予理睬和回應(yīng) [11]。

        二是行政聽(tīng)證程序存在缺陷。同樣,當(dāng)前的一些重大事項(xiàng)行政決策程序規(guī)定,當(dāng)行政決策涉及公眾切身利益時(shí),在作出行政決策前,要舉行聽(tīng)證會(huì)??墒牵劣趹?yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)主持聽(tīng)證會(huì),允許什么人參加聽(tīng)證會(huì),對(duì)參加聽(tīng)證的人提出的意見(jiàn)如何進(jìn)行處理,則規(guī)定不合理或者缺乏明確規(guī)定,結(jié)果導(dǎo)致一個(gè)很不好的現(xiàn)象:聽(tīng)證會(huì)變成了走過(guò)場(chǎng)。主持聽(tīng)證會(huì)的主體往往是有直接利害關(guān)系的行政決策的承辦單位,而不是與行政決策沒(méi)有利害關(guān)系的其他主體。挑選參加聽(tīng)證會(huì)的規(guī)則不透明,實(shí)踐中出現(xiàn)了聽(tīng)證專(zhuān)業(yè)戶,而且從不反對(duì)政府草案提出的決策 [12]。對(duì)于參加聽(tīng)證會(huì)的人提出的意見(jiàn),不需要在公共媒體上公開(kāi),最多只是向參加聽(tīng)證會(huì)的人反饋一下意見(jiàn)。

        三是集體討論的會(huì)議程序有缺陷。雖然我國(guó)當(dāng)前的重大行政決策從形式上由行政決策主體的領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體討論決定,但是,由于會(huì)議程序有缺陷,集體討論有可能流于形式。原因在于,我國(guó)當(dāng)前的行政決策主體中的書(shū)記相對(duì)于其他班子成員擁有優(yōu)勢(shì)地位,如果在開(kāi)會(huì)時(shí),書(shū)記搶先發(fā)言,針對(duì)會(huì)議要討論的事項(xiàng)定下一個(gè)基調(diào),其他成員就很難反對(duì),而且,很難在原單位立足和開(kāi)展工作。其他班子成員從個(gè)人利益角度出發(fā),往往不會(huì)反對(duì)書(shū)記的決策意見(jiàn),結(jié)果就是集體決策變成了一言堂。

        4. 違法行政決策責(zé)任追究力度不夠

        從法律的規(guī)定上來(lái)看,我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)追究違法行政決策者的責(zé)任。1979年的刑法和1997年修訂后的刑法都明確規(guī)定,違法行政決策造成重大損失的,需要追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。不夠成刑事責(zé)任的,可以根據(jù)公務(wù)員管理規(guī)定,追究行政責(zé)任。雖然有規(guī)定,但實(shí)踐中,追究責(zé)任的力度不夠。正因?yàn)槿绱?,在社?huì)上便流傳著“三拍”決策的不滿之言:“一拍腦袋做決定、二拍胸脯沒(méi)問(wèn)題、三拍屁股溜大吉?!?/p>

        另外,在追究責(zé)任的過(guò)程中,集體決策可以成為擋箭牌。2013年1月9日開(kāi)始實(shí)行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬芬?guī)定:“以‘集體研究形式實(shí)施的瀆職犯罪,應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任。對(duì)于具體執(zhí)行人員,應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對(duì)意見(jiàn)、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰。”雖然這個(gè)司法解釋的規(guī)定為追究以集體研究形式作出違法決策的當(dāng)事人的刑事責(zé)任提供了依據(jù),但是在實(shí)踐中,這方面的案例還是很少見(jiàn)到。

        四、加強(qiáng)行政決策法治化的對(duì)策

        1. 大力增強(qiáng)行政決策主體法治意識(shí)

        為了增強(qiáng)行政決策主體的法治意識(shí),中央政府采取了一些措施。早在2004年,國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》,該通知號(hào)召:“各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定,不斷增強(qiáng)法律意識(shí),提高法律素養(yǎng),提高依法行政的能力和水平,把依法行政貫穿于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié),列入各級(jí)人民政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考核內(nèi)容。要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法制度,定期或者不定期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行依法行政知識(shí)培訓(xùn)。積極探索對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前實(shí)行法律知識(shí)考試的制度?!钡?008年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》,該決定提出:“市縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法,增強(qiáng)依法行政、依法辦事意識(shí),自覺(jué)運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問(wèn)題。市縣政府要建立健全政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度;建立健全專(zhuān)題法制講座制度,制訂年度法制講座計(jì)劃并組織實(shí)施;建立健全集中培訓(xùn)制度,做到學(xué)法的計(jì)劃、內(nèi)容、時(shí)間、人員、效果‘五落實(shí)?!薄皩?duì)擬任市縣政府及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部,在任職前考察時(shí)要考查其是否掌握相關(guān)法律知識(shí)以及依法行政情況,必要時(shí)還要對(duì)其進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)測(cè)試,考查和測(cè)試結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為任職的依據(jù)?!眅ndprint

        為了增強(qiáng)行政決策主體的法治意識(shí),2014年10月,中共中央通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,該決定建立了憲法宣誓制度:凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓。告誡各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部:“要對(duì)法律懷有敬畏之心,牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權(quán)力,更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”明確提出:“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容,納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容,在相同條件下,優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育,不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?!?/p>

        本文認(rèn)為,中央政府和中共中央在提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)水平方面,要求越來(lái)越具體、嚴(yán)格,有助于提高行政決策主體的法治意識(shí)。雖然如此,本文認(rèn)為,除非將法律知識(shí)考試成績(jī)與職務(wù)晉升掛鉤,采用第三方主持的領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識(shí)考試制度,領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的制度才有可能真正落實(shí),領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)水平才有可能大幅度地提升。

        2. 充分發(fā)揮行政決策輔助主體的作用

        在法治非常發(fā)達(dá)的美國(guó),政府法律顧問(wèn)人數(shù)非常多,以專(zhuān)職人員為主,聯(lián)邦政府的首席法律顧問(wèn)是美國(guó)總檢察長(zhǎng),每個(gè)州的首席法律顧問(wèn)是每個(gè)州的總檢察長(zhǎng),也可以聘請(qǐng)社會(huì)律師充任政府兼職法律顧問(wèn)。美國(guó)政府法律顧問(wèn)的地位具有一定的獨(dú)立性,認(rèn)為政府法律顧問(wèn)是公共利益的代表,而不僅僅只維護(hù)政府的利益 [13]。

        為了充分發(fā)揮行政決策輔助主體的作用,本文認(rèn)為有必要借鑒美國(guó)政府的以專(zhuān)職人員為主的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍的模式,建立以專(zhuān)職人員為主,輔之以社會(huì)律師的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。當(dāng)然,考慮到我國(guó)的總檢察長(zhǎng)不屬于政府序列,而是與政府并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),不可能充當(dāng)政府的法律顧問(wèn),當(dāng)前充當(dāng)政府法律顧問(wèn)的是各級(jí)政府及其部門(mén)的法治部門(mén)。遺憾的是,我國(guó)當(dāng)前政府及其部門(mén)的法制部門(mén)組成人員的法律知識(shí)水平不足以擔(dān)任政府法律顧問(wèn)。而且,根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年12月發(fā)布的《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》規(guī)定,只要求政府部門(mén)中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員,應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格,沒(méi)有要求從事法律法規(guī)起草的立法工作者必需取得國(guó)家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格。本文認(rèn)為,為了將政府及其部門(mén)的法制部門(mén)打造為政府法律顧問(wèn),有必要規(guī)定,政府及其部門(mén)的法制部門(mén)的工作人員都應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格,少數(shù)內(nèi)勤人員可以不要求取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格,但應(yīng)當(dāng)是法律專(zhuān)業(yè)本科或者研究生畢業(yè)的學(xué)生。本文的這個(gè)建議與中共中央2014年10月通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的要求基本一致,決定提出要“積極推行政府法律顧問(wèn)制度,建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍,保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?!北疚闹皇窃跊Q定的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提出要提升政府法制部門(mén)工作人員的法律知識(shí)水平,讓他們能夠切實(shí)擔(dān)負(fù)起政府法律顧問(wèn)工作。值得注意的是,當(dāng)前各地在建立《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的政府法律顧問(wèn)制度時(shí)有各種各樣的做法。有的是通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)律師建立政府法律顧問(wèn)團(tuán);也有的是聘請(qǐng)政府法制部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人或檢察院、法院、公證人員和社會(huì)律師建立政府法律顧問(wèn)團(tuán);還有的是聘請(qǐng)社會(huì)律師和大學(xué)、社科院或者黨校的法學(xué)教授建立政府法律顧問(wèn)團(tuán)。

        為了充分發(fā)揮行政決策輔助主體的作用,本文認(rèn)為,還應(yīng)當(dāng)保證政府法律顧問(wèn)的相對(duì)獨(dú)立地位,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定,政府法律顧問(wèn)不是僅僅只維護(hù)政府的利益,而是維護(hù)社會(huì)公共利益的代表。同時(shí),政府法律顧問(wèn)提出的法律意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)存檔備查,行政決策主體不同意政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)時(shí),應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

        3. 有效地完善行政決策程序

        中共中央2014年10月通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》原則上規(guī)定了重大行政決策法定程序:公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。從原則上來(lái)講這5個(gè)程序組成重大行政決策程序沒(méi)有問(wèn)題,問(wèn)題是要有細(xì)則規(guī)定,確保群眾、專(zhuān)家和領(lǐng)導(dǎo)集體的意見(jiàn)能夠體現(xiàn)在決策過(guò)程中,確保決策合法、合理。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善專(zhuān)家咨詢程序、行政聽(tīng)證程序和集體討論的會(huì)議程序。

        一是完善專(zhuān)家咨詢程序。為了保持專(zhuān)家的中立地位,應(yīng)當(dāng)由行政決策輔助主體,而不能由行政決策承辦單位或者行政決策主體自己來(lái)聘請(qǐng)專(zhuān)家;為了讓各種不同的意見(jiàn)都得到反映,聘請(qǐng)的專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)能夠反映不同意見(jiàn),而且不同意見(jiàn)的人數(shù)應(yīng)當(dāng)大致相當(dāng);為了讓專(zhuān)家的意見(jiàn)得到重視,發(fā)揮作用,每個(gè)專(zhuān)家的意見(jiàn)都應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記載,由專(zhuān)家簽字確認(rèn),并以書(shū)面形式向?qū)<曳答佉庖?jiàn)是否被采納及其詳細(xì)理由。

        二是完善行政聽(tīng)證程序。為了防止聽(tīng)證主持人的偏見(jiàn)影響聽(tīng)證的中立性,聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)由行政監(jiān)督部門(mén)或者紀(jì)委來(lái)主持;為了讓群眾的意見(jiàn)得到充分反映,與聽(tīng)證事項(xiàng)有利害關(guān)系的、素質(zhì)高、能力強(qiáng),能夠有效表達(dá)意見(jiàn)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先參加聽(tīng)證會(huì),參加聽(tīng)證會(huì)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)能夠代表不同的利益群體;為了讓群眾的意見(jiàn)得到重視,發(fā)揮作用,每個(gè)群眾的意見(jiàn)都應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記載,并由群眾簽字確認(rèn),而且要通過(guò)公共媒體公布群眾在聽(tīng)證會(huì)上的意見(jiàn),并以書(shū)面形式向聽(tīng)證群眾反饋意見(jiàn)是否被采納及其詳細(xì)理由。

        三是完善集體討論的會(huì)議程序。為了防止書(shū)記或者政府首長(zhǎng)開(kāi)會(huì)時(shí)一言堂,可以考慮采用安徽省的規(guī)定。安徽省人民政府2014年10月17日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府系統(tǒng)重大事項(xiàng)決策行為的意見(jiàn)》規(guī)定:“討論重大決策事項(xiàng),會(huì)議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見(jiàn),對(duì)決策方案明確表態(tài),主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)末位發(fā)表意見(jiàn),不得在其他與會(huì)人員表態(tài)前發(fā)表傾向性意見(jiàn)。主要領(lǐng)導(dǎo)擬作出的決定與多數(shù)人意見(jiàn)不一致的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由,意見(jiàn)分歧仍較大的,除緊急事項(xiàng)外,暫緩作出決定?!背酥?,參加會(huì)議的每個(gè)人都需要對(duì)決策事項(xiàng)明確表明自己的態(tài)度和說(shuō)明理由,由會(huì)議記錄人進(jìn)行詳細(xì)記載,參加會(huì)議的每個(gè)人簽字確認(rèn)。endprint

        4.加大違法行政決策責(zé)任的追究力度

        中共中央2014年10月通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)違法行政決策責(zé)任追究作出了原則性規(guī)定:“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策,但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”

        本文認(rèn)為,要落實(shí)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定的重大決策終身責(zé)任追究制度,加大違法行政決策責(zé)任的追究力度,需要修改我國(guó)刑法關(guān)于追訴期限的起算規(guī)定。我國(guó)《刑法》第89條第1款規(guī)定:“追訴期限從犯罪之日起計(jì)算;犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從犯罪行為終了之日起計(jì)算?!睋?jù)此規(guī)定,當(dāng)一個(gè)行政首長(zhǎng)非法決策后,如果調(diào)離了原崗位若干年以后,案發(fā)時(shí)違法作出決策的行政首長(zhǎng)的追訴期就有可能超過(guò)了,則無(wú)法追究其刑事責(zé)任。例如,1989年8月,時(shí)任重慶市副市長(zhǎng)的秦昌典和市經(jīng)委主任王式惠既不采納權(quán)威咨詢公司的意見(jiàn),也不向市委市政府匯報(bào),擅自決定引進(jìn)美國(guó)某公司的液晶顯示器生產(chǎn)線。1990年12月到1993年4月,他們?nèi)蔚矫绹?guó)考察,在發(fā)現(xiàn)美國(guó)公司沒(méi)有按邀請(qǐng)時(shí)的承諾提供考察對(duì)象的情況下,卻沒(méi)有提出異議,致使考察團(tuán)沒(méi)有看到關(guān)鍵設(shè)備,而是看了一條沒(méi)有運(yùn)作的不完整的試運(yùn)線就草率拍板,造成重慶華蜀集團(tuán)支付626萬(wàn)美元購(gòu)買(mǎi)該設(shè)備的事實(shí)。1995年9月重慶市終止引進(jìn)此項(xiàng)目。法院認(rèn)為,對(duì)王式惠玩忽職守犯罪行為的追訴,應(yīng)以王式惠對(duì)液晶顯示器項(xiàng)目負(fù)有職責(zé)和義務(wù)結(jié)束的日期即1993年6月為準(zhǔn)算起,對(duì)其立案?jìng)刹榈臅r(shí)間為2000年5月,已超過(guò)五年的追訴時(shí)效期,故依法不追究其刑事責(zé)任[14]。如果按照決策當(dāng)事人不承擔(dān)職責(zé)之日起開(kāi)始計(jì)算追訴期限,一些人將會(huì)因?yàn)樽吩V期限超過(guò)而不用承擔(dān)責(zé)任,重大決策終身責(zé)任追究制度將無(wú)法落實(shí)。為了落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度,需要規(guī)定違法重大決策刑事責(zé)任不受追訴期限的限制。

        在完善集體討論的會(huì)議程序的背景下,應(yīng)當(dāng)根據(jù)會(huì)議記錄追究以集體形式作出違法決策的當(dāng)事人的刑事責(zé)任。不能因?yàn)槿藬?shù)眾多,怕領(lǐng)導(dǎo)班子一鍋端影響工作,而放過(guò)一些負(fù)有次要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部。

        [參考文獻(xiàn)]

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        news200632172.shtml.

        [責(zé)任編輯:彭 亮,任 環(huán)]endprint

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