王志章，韓佳麗

(西南大學　經(jīng)濟管理學院，重慶　北碚　400715)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)成本測算及分攤機制研究

王志章，韓佳麗

(西南大學經(jīng)濟管理學院，重慶北碚400715)

摘要：加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，而成本分攤機制的構(gòu)建則是確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化順利實施的關(guān)鍵所在。本文首先從隨遷子女教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、其他社會保障、保障性住房、城市公共成本六個方面，計算出將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市公共服務(wù)體系所需增加的人均支出額約為3.2萬元。由于我國農(nóng)民工總量多、基數(shù)大，農(nóng)民工市民化需要龐大的資金，全部由財政負擔并不現(xiàn)實。因此，本文在分析當前市民化公共服務(wù)成本的分攤機制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、企業(yè)和政府 “三位一體”的成本分攤機制入手，提出了創(chuàng)新成本分攤機制的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；公共服務(wù)成本測算；分攤機制

城鎮(zhèn)化是每個國家及地區(qū)在自身經(jīng)濟發(fā)展過程中所形成的一種客觀規(guī)律，也是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，大量的農(nóng)村剩余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程，城鎮(zhèn)化也成為了衡量一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的一個標志。目前，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率都在70%以上，美國、德國、日本分別達到了82%、74%、91%，相比而言，我國2014年的城鎮(zhèn)化率僅為54.77%。世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化是一個國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，如何推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口*在中國當前社會轉(zhuǎn)型的特殊背景下，農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要組成部分，因此本文在接下來的論述中不區(qū)分二者的概念。市民化，是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，黨的十八屆三中會提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，強調(diào)“把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”。黨中央的英明決策為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化確立了目標，指明了方向，表明加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國新型城鎮(zhèn)化集約、高效、綠色、低碳、包容、可持續(xù)發(fā)展的需要，也是經(jīng)濟新常態(tài)背景下擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，這對保持我國經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展具有深遠的意義。

一、問題的提出

改革開放以來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)村剩余勞動力不斷地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使中國的城鎮(zhèn)化水平快速提升。從1978年到2014年，中國的城鎮(zhèn)化率從17.91%提升到54.77%，平均每年提高1.02個百分點。根據(jù)Northam(1975)提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展曲線*Northam根據(jù)世界各個國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模，提出城鎮(zhèn)化發(fā)展的“S曲線”，認為城鎮(zhèn)化發(fā)展可以分為“起步——加速——成熟”三個階段。定律，中國當前正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速階段，這一階段的主要特征在于農(nóng)村人口開始大量進入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口快速增加[1]。然而，當前的城鎮(zhèn)化發(fā)展由于戶籍制度改革的嚴重滯后，只是數(shù)量和規(guī)模上的城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然進了城，長期在城鎮(zhèn)工作生活，成為統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)人口，并沒有享受到和城鎮(zhèn)居民相同的子女教育、公共醫(yī)療、社會保障等其他基本公共服務(wù)。根據(jù)國內(nèi)學者的調(diào)查研究表明，當前我國城鎮(zhèn)化進程中的“半市民化”現(xiàn)象嚴重[2-3]。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式出臺，在總結(jié)過去經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上提出“新型城鎮(zhèn)化”理念，是與以往截然不同的城鎮(zhèn)化模式。新型城鎮(zhèn)化由速度擴張型向質(zhì)量提升型轉(zhuǎn)變，強調(diào)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，其本質(zhì)就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。而長期以來，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的龐大，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的最大困難就在于市民化的成本問題。在當前中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”的背景下，經(jīng)濟增長速度有所放緩，如何構(gòu)建一個科學合理的成本分攤機制，成為了當前理論與政策研究的難點?；诖?，本文在對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本測算的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、企業(yè)和政府三位一體的成本分攤機制。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻回顧；第三部分是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本測算；第四部分是市民化公共服務(wù)成本分攤現(xiàn)狀的綜合測度；第五部分提出創(chuàng)新多元主體分攤機制的政策建議。

二、文獻回顧

關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，國內(nèi)外學者做了大量的研究。早期的研究主要集中在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的動力機制上，部分學者指出城市工業(yè)制造業(yè)的收入高于農(nóng)業(yè)收入，是農(nóng)業(yè)人口向城市流動的主要原因[4-5]。Lewis(1954)建立的二元結(jié)構(gòu)模型以及Todaro(1969)發(fā)展的人口流動模型，都從理論模型上證明了城鄉(xiāng)收入差距是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主導因素[6-7]。隨后，研究的視角開始轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題上來，Seeborg(2000)指出單一的新古典模型已經(jīng)難以解釋中國巨大的人口遷移，政府應(yīng)努力消除一系列制度障礙，促進農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移[8]。Lee(2007)認為，城鎮(zhèn)基層政府缺乏對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護[9]。Vandana(2008)指出在城市化發(fā)展過程中，滿足城鄉(xiāng)遷移人口的教育、住房、社會保障等方面會產(chǎn)生相應(yīng)的成本[10]。而如何制定合理的內(nèi)部化措施是使社會成本“費用最小化”的關(guān)鍵[11]。

國內(nèi)學者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究起步較晚，近幾年來，研究的成果主要集中在三個方面：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度規(guī)則、成本估算以及成本分擔。在制度規(guī)則方面，趙立新(2006)從社會資本的視角指出當前制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙在于私人關(guān)系型的社會資本不足、制度型與組織型社會資本嚴重缺失[12]。韓俊(2009)認為戶籍制度改革的延緩限制了農(nóng)民工市民化[13]。黃錕(2011)認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度障礙在于兩方面：一是城鄉(xiāng)分割的二元制度；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的巨大社會成本[14]。因此，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組(2011)提出要加快勞動就業(yè)、義務(wù)教育、住房保障和社會保障等方面的制度改革，允許符合條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)、落戶，使其真正地享受到城鎮(zhèn)居民的福利[15]。在市民化公共服務(wù)成本估算方面，大多數(shù)研究認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本約在8萬—10萬[15-17]。而最近的研究卻表明，以往的成本估算存在一定缺陷，通過重新測算后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本僅需4000元[18]。在成本分擔方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要有兩方面成本：一是解決農(nóng)民工社會保障、公共教育、住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)需求[19]；二是培育農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口適應(yīng)城市經(jīng)濟的能力[16]，將產(chǎn)生巨大的資金需求，這些資金應(yīng)該由誰來承擔？面對如此巨大的成本，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要構(gòu)建一個成本分擔機制[20]。部分學者認為市民化公共服務(wù)成本應(yīng)由地方政府、省級政府和中央政府共同承擔，同時也需要企業(yè)發(fā)揮積極作用[21-22]。呂煒(2014)認為應(yīng)建立起由農(nóng)民工、企業(yè)和政府“三位一體”的分擔機制[23]。

通過上述國內(nèi)外文獻的梳理表明，制度障礙是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本性因素，只有在合理的制度框架內(nèi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化才能有效進行。而在市民化公共服務(wù)成本方面，由于測量方法及口徑上的差異，測算結(jié)果差異較大，存在著一定的爭議。因此本文在總結(jié)以往研究缺陷的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進行重新測算，進而構(gòu)建合理的成本分攤機制。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)成本測算

已有的研究在測算市民化公共服務(wù)成本的口徑和方法上都有所不同。本文根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的定義，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，實現(xiàn)經(jīng)濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本主要包括六個方面：隨遷子女義務(wù)教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、其他社會保障成本、保障性住房成本、城市公共成本。

對于市民化公共服務(wù)成本的測算方法，總體而言，大多學者都是采用了分類加總的方法，即先求出各個項目的單項成本，最后加總求和。但在具體計算上，存在一定的不足。絕大多數(shù)研究僅考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)之后政府需要增加的各項財政支出，而忽略了其在農(nóng)村地區(qū)所享受的各項政府補貼。鑒于此，本文以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)補貼差額對其市民化的成本進行重新核算，如隨遷子女的教育成本，應(yīng)測算城鎮(zhèn)人均義務(wù)教育財政支出與農(nóng)村義務(wù)教育財政支出的差額。

本文數(shù)據(jù)主要來源：一是各類統(tǒng)計年鑒，包括《中國統(tǒng)計年鑒2014》、《中國財政統(tǒng)計年鑒2014》；二是財政部網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；三是各類研究機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)，2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告、2013年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告。

以下是具體測算過程：

(一)隨遷子女教育成本

根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4%。農(nóng)村義務(wù)教育學生數(shù)*根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2014》，由農(nóng)村普通小學在校學生數(shù)加上農(nóng)村初中在校學生數(shù)計算而得。約為4000萬，約有10%的孩子隨父母進城。已有的研究在核算隨遷子女教育成本時存在著一定的缺陷，基本上是簡單的把城鎮(zhèn)中小學的人均教育成本乘上隨遷子女數(shù)量作為隨遷子女進城增加的教育成本，而忽視了全國無論城鄉(xiāng)都實行了九年義務(wù)教育。當前農(nóng)民工子女一部分在農(nóng)村就讀，一部分已隨父母進城讀書，國家對這些學生都有不同程度的補助。因此，在核算農(nóng)民工子女進城就讀增加的社會成本時不應(yīng)簡單按城鎮(zhèn)學生人均成本計算，選取城鄉(xiāng)小學、中學義務(wù)教育經(jīng)費的差額更為合理。

2013年城鎮(zhèn)小學生人均教育事業(yè)費支出6926.28元，同期農(nóng)村為6854.96元，城鄉(xiāng)差距為71.32元；城鎮(zhèn)初中人均教育事業(yè)費支出9272.43元，農(nóng)村為9195.77元，城鄉(xiāng)差距為76.66元。城鎮(zhèn)小學生教育公用經(jīng)費2118.19元，同期農(nóng)村為1973.53元，城鄉(xiāng)差距為144.66元；城鎮(zhèn)初中人均教育公用經(jīng)費2987.21元，農(nóng)村為2968.37元，城鄉(xiāng)差距為18.84元。由此每個小學生占用的教育經(jīng)費城鄉(xiāng)差距為215.98元；初中學生則是95.5元。城鄉(xiāng)小學、初中教育經(jīng)費人均差額合計為311.48元。

另外，由于隨遷子女進城就讀必然會帶來增加校舍問題。如果新增的小學生和初中生全部采用新建校舍解決，按照教育部城鎮(zhèn)九年義務(wù)教育建設(shè)的規(guī)劃指標，中小學生校舍建筑面積人均8.25平方米；根據(jù)2013年全國竣工房屋的平均造價為1765元/平方米*根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2014》，由房屋竣工價值除以房屋竣工面積計算而得。，從中測算出隨遷子女增加的校舍成本約為每人14561.25元。

根據(jù)已有研究，都是將隨遷子女人均教育成本計算到每位農(nóng)民工市民化的成本上，但實際情況并不是每位農(nóng)民工都帶有子女進城，鑒于此，本文首先計算出隨遷子女增加的總成本為59477311443元(包括小學、初中的教育成本以及增加校舍的成本)，在此基礎(chǔ)上平均分攤到每位外出農(nóng)民工身上為358.08元。

表1　2008-2013年農(nóng)民工規(guī)?！挝唬喝f人

數(shù)據(jù)來源：2013年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告

數(shù)據(jù)來源：2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告、《中國統(tǒng)計年鑒》(2014)

(二)醫(yī)療保障成本

目前，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障主要是城市職工醫(yī)療保險以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，農(nóng)村則是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。2011年外出農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的比例為16.7%，2012年到16.9%，2013年則上升到17.6%。雖然外出農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的比例有逐年上升的趨勢，但還是相對較低。

2013年政府加大了對城鎮(zhèn)居民及農(nóng)民的醫(yī)療保障投入，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新農(nóng)合由2012年人均240元提高到人均280元。2013年全國新農(nóng)合參保率達到99%，也就是說幾乎全部農(nóng)民都參加了新農(nóng)合醫(yī)療保險。由此將農(nóng)民工市民化后，與該農(nóng)民相應(yīng)的醫(yī)療補貼只是由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，增加的醫(yī)療保險成本應(yīng)該是財政補貼對城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險與新農(nóng)合的差額。而2013年全國外出農(nóng)民工總量為16610萬人，參加醫(yī)療保險的比例為17.6%。如果將剩下沒參保的農(nóng)民工全部納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障體系，共計13686.64萬人。2013年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的財政補貼人均為96.68元，新農(nóng)合的財政補貼則是人均61.71元，城鄉(xiāng)差距為人均34.97元。從中測算出增加的醫(yī)療保障成本為478621.80萬元。

表3　外出農(nóng)民工參加社會保障的比例　單位：%

數(shù)據(jù)來源：2013年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告

(三)養(yǎng)老保險成本

2009年，我國推行了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，自此，我國的居民保險體系主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險構(gòu)成。直到2014年，政府正式將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險*國務(wù)院總理李克強2014年2月7日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取關(guān)于2013年全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理工作匯報，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。。但在2013年，全國已有半數(shù)省份已實行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，即不再區(qū)分城居保與新農(nóng)保，因此本文以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政補貼來衡量農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的財政補貼。

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而言，政府的主要投入在于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險*城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍為城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員。，因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的增加養(yǎng)老保險成本應(yīng)為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼的差額。2013年財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補助為2851.41億元，人均885.03元；對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的補助為1235.16億元，人均248.27元，城鄉(xiāng)差距為636.76元。

(四)其他社會保障成本

財政部對其他社會保障的支出主要包括失業(yè)保險、工傷保險、生育保險以及最低生活保障。失業(yè)保險由企業(yè)和個人共同繳費，工傷保險和生育保險由企業(yè)繳費，財政給予一定的補貼。2013年，財政對失業(yè)保險基金的補助是8.21億元，人均5元；對工傷保險補助19.59億元，人均9.84元；對生育保險的補助為5.78億元，人均3.53元。 除了對社會保險的補助，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最可能增加的就是最低生活保障支出。2013年，全國財政對城市居民最低生活保障補助水平為每年人均3219.27元，農(nóng)村則為1380.96元，城鄉(xiāng)差距為1838.31元。

表4　2013年公共財政對養(yǎng)老保險基金的補助

數(shù)據(jù)來源：2013年 全國公共財政支出決算表，財政部網(wǎng)站；《中國統(tǒng)計年鑒2014》；《中國財政統(tǒng)計年鑒2014》

數(shù)據(jù)來源：2013年全國公共財政支出決算表，財政部網(wǎng)站

(五)保障性住房成本

農(nóng)民工市民化面臨的最迫切的問題就是住房問題，全部依靠政府財政補貼不現(xiàn)實，較為合理的辦法就是由政府統(tǒng)一建設(shè)保障性住房，為部分農(nóng)民工提供公租房或廉租房。根據(jù)2013年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告顯示，2013年外出農(nóng)民工中租房居住(與人合租以及獨立租賃)的農(nóng)民工占36.7%，比上年提高3.5%，而且農(nóng)民工所在城市規(guī)模越大，越依靠租房方式解決居住問題。2015年國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長王寧表示，目前，政府通過公租房、廉租房及提供租房補貼等方式解決進城務(wù)工的農(nóng)民工住房問題。按照國務(wù)院24號文件指示，廉租房的建筑面積標準控制在50平米以內(nèi)，按三口之家算人均分攤面積16平米左右。而香港是世界上公營房屋制度做得最好的地方之一，政府提供保障房的比例為30%。假定按照香港的標準，政府需要為有4983萬人提供公租房或廉租房，剩下的70%將自行購置房屋。根據(jù)2013年全國竣工房屋的平均造價為1765元/平方米，從中測算出農(nóng)民工市民化增加的住房保障成本人均約為28240元。

表6　2013年按城市和住宿類型分的外出農(nóng)民工人數(shù)構(gòu)成　單位：%

數(shù)據(jù)來源：2013年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告

(六)城市公共成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后對城市交通、通訊、教育、衛(wèi)生、娛樂等基礎(chǔ)公共設(shè)施的需求也隨之增加，必然給城市增加額外的負擔。城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不斷擴大，公共管理成本也隨之上升。根據(jù)《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》，財政對城鎮(zhèn)保障性安居工程及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金846億元，全國共有城鎮(zhèn)人口73111萬人，人均基建成本約為115.71元。另外，國研中心的研究報告顯示，每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元。進而測算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人均城市公共成本為675.71元。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本分攤現(xiàn)狀的綜合測度

對于政府而言，從橫向?qū)蛹墎砜?，農(nóng)民工的流動絕大部分是由中西部地區(qū)流向東部地區(qū)，但由于地區(qū)間財政資金劃撥的獨立性，流入地政府不愿意承擔流出地農(nóng)民工市民化的成本。杜旻(2013)研究表明，農(nóng)民工流入地政府在公共服務(wù)和社會福利供給方面存在著很大的缺口，這也是當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“候鳥式遷徙”現(xiàn)象的主要原因[24]。根據(jù)有關(guān)學者的調(diào)研表明，流入地與流出地的公共服務(wù)政策趨同，沒有適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實際情況制定差別化的公共服務(wù)體系[25]。從縱向?qū)蛹墎砜矗^大部分農(nóng)民工的務(wù)工地集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，因此地方政府需要承擔起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量的文化教育、交通郵電、能源環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施成本，對地方政府來說是一筆很大的財政負擔，不愿意對農(nóng)民工的管理進行資金投入。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各省市召開的兩會上都明確提出了推進市民化的工作，但在各級政府財政預(yù)算報告中卻沒有市民化這項工作的資金安排[26]。

從企業(yè)的角度來看，按國家相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民工務(wù)工企業(yè)應(yīng)承擔一定比例的社會保障費用，而目前企業(yè)普遍對農(nóng)民工的社會保障支付采取消極的態(tài)度。一方面，在當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，企業(yè)也面臨著較大的資金壓力，為了降低生產(chǎn)成本，多數(shù)企業(yè)設(shè)法逃避農(nóng)民工的社保費用。另一方面，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會保障繳費標準門檻較高，如養(yǎng)老保險制度規(guī)定，用人單位應(yīng)繳納工資總額的20%，過高的費率也會讓企業(yè)望而卻步。根據(jù)2013年農(nóng)民工檢測報告，外出農(nóng)民工參加社會保障的比例雖然繼續(xù)上升，但除了工傷保險為28.5%外，其它類別均未達到20%，總體水平還是很低。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身局限的經(jīng)濟實力加上企業(yè)的消極態(tài)度阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保意愿。企業(yè)除了沒有履行好繳納雇傭農(nóng)民工社會保障的義務(wù)外，在農(nóng)民工用工強度、發(fā)放工資、簽訂勞動合同方面也沒有維護好農(nóng)民工的合法權(quán)益。2013年外出農(nóng)民工從業(yè)時間平均為9.9個月，月平均25.2天，日平均8.8個小時，與2012年相比超時工作農(nóng)民工所占比重有所上升。其被拖欠工資的比重為0.8%，相比2012年上升了0.3%。與雇主簽訂了勞動合同的農(nóng)民工所占比重為41.3%，不到一半水平，而且比2012年相比還下降了2.6%。此外，在就業(yè)培訓方面，接受過技能培訓的農(nóng)民工占32.7%，比上年提升了1.9%，但還是相對較低。在住房條件的改善方面，2013年從雇主或單位得到免費住宿或者得到住房補貼的農(nóng)民工分別占46.9%和8.2%，和去年相比都呈下降趨勢。企業(yè)對自身社會責任的消極態(tài)度一定程度上影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿以及能力。

表7　人均市民化公共服務(wù)成本測算結(jié)果　單位：元/人

數(shù)據(jù)顯示，2013年我國外出農(nóng)民工人均月收入(不包括包吃包住)2609元，扣除人均月生活消費支出為892元，可支配的收入僅為1717元，其中很大一部分還要用于子女教育投入以及家庭其他支出。加之意識觀念較為落后，農(nóng)民工的參保率普遍較低(見表3)。從微薄的收入中拿出一部分資金來為看不見的未來買單，必然是疑慮重重，這就造就了農(nóng)民工“參保率低、退保率高”的失衡現(xiàn)象[27]。由此可見，當前農(nóng)民工并沒有足夠的經(jīng)濟能力來負擔市民化的成本。

從以上現(xiàn)狀分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本的三大分攤主體都存在著一定問題。政府作為提供公共服務(wù)的主體，應(yīng)當在市民化的成本分攤中承擔主要責任，然而現(xiàn)實情況是流入地與流出地政府互相推卸責任，都不愿為市民化公共服務(wù)成本買單，且沒有根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動的實際情況來制定相應(yīng)的財政支出政策；企業(yè)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的主要途徑，在社會保障、權(quán)益維護、就業(yè)培訓以及住房條件改善方面都沒有承擔起應(yīng)有的責任。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，是市民化最大的受益者，然而農(nóng)民工作為弱勢群體，無論是從經(jīng)濟實力，還是從個人職業(yè)能力來看，都缺乏承擔市民化公共服務(wù)成本的能力。綜上述，當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化公共服務(wù)成本分攤機制缺乏科學合理的設(shè)計。因此，本文接下來對如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本的分攤機制提出相應(yīng)的對策建議。

五、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本的分攤機制的對策建議

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本涉及兩個問題，一是總量問題，二是支出結(jié)構(gòu)問題。據(jù)前文測算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需財政及社會資金總量龐大，全部由財政負擔并不現(xiàn)實。根據(jù)國研中心報告，市民化公共服務(wù)成本并非高不可攀，只要妥善安排，不會成為推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙。因此，需要科學合理地構(gòu)建一個由農(nóng)民工個人、企業(yè)和政府三位一體的成本分攤機制，以保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能夠順利進行。

(一)明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本分攤的責任主體

1.政府

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心內(nèi)容就是基本公共服務(wù)均等化，而政府是提供基本公共服務(wù)的責任主體。因此，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程中，政府應(yīng)該承擔主要支出，同時協(xié)調(diào)好中央與地方、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地與流入地以及各級政府部門之間負擔成本支出的比例，做好資金保障工作。

(1)中央政府與地方政府

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程中，中央政府和地方政府的成本分攤各有側(cè)重。具體而言，中央政府在隨遷子女教育成本、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等方面應(yīng)當承擔較大比重，以減輕地方政府財政壓力，使地方政府將財政投入的重心集中在地方性公共事項，如保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共管理、就業(yè)培訓等方面的投入，從而使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠享受應(yīng)有的基本公共服務(wù)。除此，中央政府對地方政府在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本的分攤問題上，還負有監(jiān)督的責任與義務(wù)。中央政府應(yīng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，協(xié)調(diào)好中央財政與地方財政的關(guān)系，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠有序進行。

(2)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地與流入地政府

根據(jù)2013年外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以省內(nèi)流動為主，中西部地區(qū)外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以跨省流動為主。其中，中部地區(qū)跨省流出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有89.9%流向東部地區(qū)，西部地區(qū)跨省流出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有82.7%流向東部地區(qū)?？傮w而言，東部是外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口凈流入地區(qū)，中西部則是凈流出地區(qū)。由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，地方財政實力相對較強，并且享受到了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸入的人口紅利，因此，東部地區(qū)應(yīng)當負擔一定比例的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本。但是，由于東部地區(qū)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要流入地，承擔了其它地區(qū)的市民化公共服務(wù)成本，因此，政府應(yīng)協(xié)調(diào)好財政支出在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地政府與流出地政府之間的分配，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在各地區(qū)順利進行。

(3)地方各級政府

根據(jù)2013農(nóng)民工檢測報告顯示，8.5%的農(nóng)民工流向直轄市務(wù)工，22%流向了省會城市，33.4%流向地級市(包括副省級)，35.7%流向小城鎮(zhèn)。由此可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中在地級市、小城鎮(zhèn)，因此，地級市及小城鎮(zhèn)需要承擔大部分農(nóng)民工的市民化公共服務(wù)成本。省級政府要根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分布狀況，統(tǒng)籌安排好各項財政補助在省內(nèi)各級政府間的分配，可以建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項基金，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，對省內(nèi)跨市、縣鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化服務(wù)提供資金支持。

2.企業(yè)

企業(yè)作為市場經(jīng)濟的重要組成部分，是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的主要途徑，在分擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本上也需承擔相應(yīng)的責任。對企業(yè)而言，主要是解決社保部分，需按期足額繳納雇傭農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險配套資金上企業(yè)承擔的部分?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加各種社會保險的比例都在30%以下(如表3所示)，很大一部分原因是因為企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人都沒有交足各自應(yīng)該繳納的部分。由此，企業(yè)需完善雇傭民工社保問題，承擔起工傷、失業(yè)、生育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險繳費責任。為了使企業(yè)能夠積極參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本的分攤，政府可以給吸收較多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策。

3.個人

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為市民化的受益主體，其自身應(yīng)當承擔一定比例的市民化公共服務(wù)成本，以降低由企業(yè)、政府承擔市民化公共服務(wù)成本的壓力，促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化順利進行。對此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要承擔市民化后的生活成本，包括衣食住行等各個方面；除此，還需要承擔社會保障的部分成本，比如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等個人需繳納的部分。

(二)強化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本分攤的政府責任

1.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

中央政府要發(fā)揮好調(diào)節(jié)指揮作用，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本方面協(xié)調(diào)好中央與地方政府、流入地與流出地政府之間的財政支出結(jié)構(gòu)。各級財政在安排支出時，需要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實際情況，中央政府調(diào)節(jié)省、市之間的財政支出結(jié)構(gòu)，基本方向是財政由流出地轉(zhuǎn)向流入地；地方政府調(diào)節(jié)本地區(qū)內(nèi)的財政支出結(jié)構(gòu)，基本方向是縣鎮(zhèn)之間轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村向城鎮(zhèn)調(diào)整，如調(diào)整義務(wù)教育財政支出在中央與地方、農(nóng)村與城鎮(zhèn)的負擔比例。

2.流入地與流出地的土地掛鉤政策

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對于流入地政府和流出地政府有著不同的經(jīng)濟意義。于流出地政府而言，一部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移出去，其相應(yīng)的土地指標繼續(xù)留存在本地區(qū)，相對擴大了本行政區(qū)域的土地面積，一定程度上起到了緩和人多地少的矛盾，有助于經(jīng)濟增長。對流入地政府來講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入增加了本地區(qū)的人口總量，卻沒有相應(yīng)增加土地指標，政府需要額外加大土地投入用于城市擴建以滿足該部分人口的需求，因此成為某些地方政府不積極推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要原因。鑒于此，可以創(chuàng)建流出地與流入地之間的土地指標增減掛鉤機制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流出地的土地指標轉(zhuǎn)移到流入地政府。或者由流出地政府向中央財政上繳一定比例的土地收入，再由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付方式對流入地政府進行專項補助。

3.漸次推進市民化進程

目前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量多、基數(shù)大，如果一次性全部市民化將面臨高昂的財政支出。因此，在現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的條件下，應(yīng)選擇漸次推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。一方面可以使部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，尤其是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期生活，且收入穩(wěn)定，完全適應(yīng)城市生活的私營企業(yè)主和技能型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口率先在所在城市市民化。另一方面是加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本投資，引導企業(yè)積極開展農(nóng)民工職工技能培訓，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的發(fā)展。

(三)落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本分攤的企業(yè)義務(wù)

企業(yè)應(yīng)積極履行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本分攤的社會責任。首先，企業(yè)應(yīng)該按照相關(guān)政策規(guī)定定期足額為雇傭農(nóng)民工繳納社會保障費用，如工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等，為農(nóng)民工市民化奠定良好的基礎(chǔ)，在這個過程中，政府應(yīng)積極發(fā)揮監(jiān)督作用，嚴厲打擊企業(yè)的逃繳行為，完善法律法規(guī)，約束企業(yè)的行為。其次，企業(yè)可以在政府的資助下積極參與建立勞動者權(quán)益保護資金，借以維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，改善農(nóng)民工的工作環(huán)境。此外，企業(yè)應(yīng)重視農(nóng)民工職業(yè)技能方面的培訓，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化素質(zhì)，同時積極參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房條件改善和子女的教育改善。然而，從當前經(jīng)濟形勢來看，國際市場需求疲憊，國內(nèi)經(jīng)濟正處于“新常態(tài)”下，內(nèi)需與外需的下滑使得企業(yè)面臨著巨大的資金壓力，因而政府在強調(diào)企業(yè)社會責任的同時，應(yīng)當意識到企業(yè)當前所遇到的經(jīng)濟困難，對積極響應(yīng)農(nóng)民工參保政策的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠，從而激勵企業(yè)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本的分攤承當應(yīng)有的責任，構(gòu)建可持續(xù)性的企業(yè)分攤機制。

(四)提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)成本分攤的個人能力

要使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有能力負擔市民化的個人成本，就必須從提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟能力入手。首先，工資性收入作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的最主要收入來源，政府應(yīng)當以法律的形式確保農(nóng)民工工資的有效發(fā)放，杜絕拖欠工資的現(xiàn)象，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法收入。其次，農(nóng)民工作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，絕大部分農(nóng)村土地都處于荒廢狀態(tài)，政府應(yīng)加快土地確權(quán)進程，從而推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時，也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供一定的財產(chǎn)性收入來源。此外，對于在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民，政府應(yīng)規(guī)范勞動力市場的管理和服務(wù)，積極引導農(nóng)民工就業(yè)。

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(本文責編：王延芳)

A Study on Estimation and Sharing of the Public Service Cost

in the Citizenization of Agricultural Migrant Population

WANG Zhi-zhang，HAN Jia-li

(College of Economics and Management，Southwest University，Chongqing，400715，China)

Abstract：Promoting the citizenization of agricultural migrant is the core of the new urbanization in China，and the construction of the cost sharing mechanism is the key in the procedure of urbanization.This paper calculates the added per capital of public service is 32 thousand yuan in the citizenization of agricultural migrant，including children education，health care，pension insurance，other social security，affordable housing expenditure and urban public cost.Due to the great amount of agricultural migrant，the citizenization requires huge amount of money，and all by the financial burden is not realistic.Therefore，based on the analysis of public service cost sharing mechanism of the current urbanization，this paper puts forward the innovative cost sharing mechanism of policy recommendations on trinity of agricultural migrant，enterprise and government.

Key words:agricultural migrant；citizenization；public service cost estimating；sharing mechanism

中圖分類號：F291

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)10-0101-10

作者簡介：王志章(1956-),男，湖北當陽人，西南大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師，研究方向：區(qū)域發(fā)展理論與政策、應(yīng)用社會學。

基金項目：國家社科基金重點研究項目“連片特困地區(qū)包容性增長的扶貧開發(fā)模式研究” (批準號：12ASH004)。

收稿日期：2015-06-28修回日期：2015-09-26