徐松鶴，韓傳峰，孟令鵬，吳啟迪

(1.同濟大學　經(jīng)濟與管理學院,上?！?00092；2. 同濟大學　電子與信息工程學院,上海　200092)

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中國應急管理體系的動力結構分析及模式重構策略

徐松鶴1，韓傳峰1，孟令鵬2，吳啟迪2

(1.同濟大學經(jīng)濟與管理學院,上海200092；2. 同濟大學電子與信息工程學院,上海200092)

摘要：中國應急管理體系存在著應急主體單一、權責匹配失當、法律位階過低等問題，原因在于體系的動力結構失衡。厘清“一案三制”的內涵、功能及相互作用關系，分析美國和中國應急管理體系的動力結構特征：美國屬法制驅動模式，社會廣泛參與，體系較完備，操作性強，調整及時但易過度，動力傳導效率較低；中國屬體制驅動模式，政府高度集權，動力傳導效率高，但體系不完備，操作性較差，調整滯后。結合中國應急管理所面臨的理論預設更新、執(zhí)政方式轉變、社會結構變革、社會風險加劇等新態(tài)勢，秉承多元治理理念，以制度創(chuàng)新為核心，從主體關系、制度規(guī)范、協(xié)同機制、文化培育等方面，提出中國應急管理體系的模式重構策略。

關鍵詞：應急管理；動力結構；法制驅動；體制驅動；模式重構

2003年SARS事件后，建設中國應急管理體系的民間訴求上升為國家意志，以“一案三制”為核心的國家應急管理體系基本建立，應急準備與響應能力顯著提高[1]。然而，中國正處經(jīng)濟結構轉型、社會形態(tài)轉變和利益格局重構的“亞穩(wěn)定期”，突發(fā)事件呈高頻次、多領域發(fā)生的復雜態(tài)勢[2]，由于缺少系統(tǒng)規(guī)劃與整體設計，中國應急管理體系存在著部門割據(jù)、機制割裂等結構性缺陷，社會力量參與不足，傳統(tǒng)的政府包攬式應急管理模式難以應對，亟待系統(tǒng)解析應急管理體系的動力結構，再造系統(tǒng)動力，重構中國應急管理體系，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、應急管理體系的動力結構

應急管理體系，是為明確行為主體及其角色定位、行為的方式與邊界，在一定的規(guī)則約束下所建立起的制度系統(tǒng)。“一案三制”，即應急體制、應急機制、應急法制和應急預案，本質上是系統(tǒng)活動的抽象，集中概括了應急管理體系的核心內容，明確了突發(fā)事件應急管理的主體、規(guī)范、方法和程序，彼此聯(lián)系、互為補充，構成具有特定功能的有機整體。

制度而非技術，對經(jīng)濟社會的進步起著決定性作用[2]。人類社會是制度認知、選擇和變遷的歷史過程，制度變革是其動力源。動力結構源于物理學之系統(tǒng)動力原理，引入社會科學用于主體行為的動力分析，是對系統(tǒng)協(xié)調運轉的構造及子系統(tǒng)間相互作用關系的一種隱喻。應急管理體系的動力結構，即“一案三制”的關聯(lián)結構及其行為方式，內嵌于制度系統(tǒng)，見圖1。

圖1　應急管理體系的動力結構

應急法制是體系運行的規(guī)范，強調應急主體行為的約束與邊界，規(guī)定機構的設置與職能，明確命令傳遞、信息溝通等指揮協(xié)調機制，規(guī)范個人及組織的行為，規(guī)制系統(tǒng)運行，具有指導性準則作用。應急體制是體系運行的基礎，強調主體的關聯(lián)關系，以權力為核心，組織結構為主要內容，明確應急主體的組織形式、職能分工等，相當于人機系統(tǒng)中的硬件，具有先決性基礎作用。應急機制是應急法制和體制的管理方法與措施的規(guī)范化、制度化，強調主體相互作用的過程與效率，以運行為核心，處置方式為主要內容，解決組織協(xié)調、信息溝通、資源調度等問題，相當于人機系統(tǒng)中的軟件，具有支持性保障作用。應急預案是法制、體制、機制三者作用關系的外化，構成系統(tǒng)運行的載體，強調主體微觀層次的操作執(zhí)行，按照法制的要求，結合體制機制實際，精細化應急管理流程，促進應急管理的有序高效。應急法制是前提，屬牽引力；應急體制是基礎，屬推動力；應急機制是保障，屬助動力；應急預案是載體，屬支撐力，相互耦合、有機接駁，構成應急管理體系運行和演化的動力結構。

應急法制與應急體制決定了應急機制建設的內容和特點，在“三制”的基礎上研制和運行應急預案。由此，應急管理體系的核心動力，源于應急法制和應急體制。應急管理體系的動力結構具有歷史性、實踐性、開放性特點，在不同的歷史時期和社會形態(tài)下，動力特征不同，呈現(xiàn)法制驅動和體制驅動兩種模式。前者依托完善的法律法規(guī)，按照既定的標準程序運行；后者依仗政府高度集權，經(jīng)由自上而下的行政命令推動。

二、應急管理體系的驅動模式分析

美國應急管理體系是法制驅動模式的典型代表，管理理念先進，組織結構完備，運行機制高效，是多國效仿的典范。中國應急管理體系屬體制驅動模式，緣起于行政管理制度所決定的上級政府對下級政府的行政指導關系和政府對社會資源的綜合協(xié)調能力。他山之石，可以攻玉。以美國為參照系，從應急管理體系的構建(靜態(tài)視角)和運行過程(動態(tài)視角)，對比分析中美兩國的應急管理體系的驅動模式特征，有助于加深對中國應急管理體系的理解與把握，探索更為合理的應急管理體系頂層設計方案。

(一)美國應急管理體系——法制驅動模式

1.體系構建

上世紀80年代以前，美國的應急管理主要側重于國家安全，對自然災害的重視不足[4]。1988年，為扭轉重大自然災害應對不力的局面，美國國會通過了《羅伯特·斯塔福救災與緊急援助法》(簡稱《斯塔福法》)。該法案完善了美國聯(lián)邦政府的救災政策，明確細致地界定了“聯(lián)邦應急管理局”的工作內容和應對行為，是一部救災減災方面具有奠基作用的法律[5]?；谠摲ò福绹鴮惫芾眢w制機制進行了一系列的改革，“聯(lián)邦應急管理局”的作用得到充分發(fā)揮，成為災害管理的重要力量。隨后又頒布了《聯(lián)邦響應預案》(Federal Response Plan，F(xiàn)RP)，作為執(zhí)行《斯塔福法》的戰(zhàn)略舉措。

冷戰(zhàn)結束后，國際恐怖主義蔓延。9·11事件震驚全世界，更徹底打破了美國的傳統(tǒng)安全觀念，反恐成為美國應急管理的核心內容[6]。美國總統(tǒng)2002年11月25日簽署了《國土安全法》，宣布成立內閣級行政機構“國土安全部”?！秶涟踩ā穼Α皣涟踩俊钡脑O立做了詳細闡述，并將“聯(lián)邦應急管理局”納入“國土安全部”，削弱了其在災害管理中的權限[7-8]。在這種更為集中的體制機制安排下，于2004年頒布《國家響應預案》(National Response Plan，NRP)，詳細規(guī)定了應急管理工作的執(zhí)行程序。

9·11事件使美國應急管理全面轉向反恐，但隨后“卡特里娜颶風”的災害表明，在非傳統(tǒng)安全構成的危害中，自然災害與恐怖襲擊不分伯仲[9]。歷經(jīng)深刻的反思與總結，美國政府2006年10月4日通過了《后“卡特里娜”應急管理改革法》，重新確立“聯(lián)邦應急管理局”的地位，加強了應對自然災害的職能，使之承擔再次改革國家應急管理體制機制的重任，并于2008年將《國家響應預案》修訂為《國家響應框架》(National Response Framework，NRF)。系統(tǒng)梳理和歸納總結美國應急管理體系的演化脈絡，見圖2。

圖2　美國應急管理體系演化脈絡

不難發(fā)現(xiàn)，美國應急管理體系的每一次變革都是由相應的法制驅動的。首先及時頒布相應的法律法規(guī)，為體系變革提供有力保障，然后基于法案要求改革體制機制，最終形成程序化、可操作的國家應急預案。美國的應急管理體系可變性強，能夠針對外部環(huán)境的變化快速調整、持續(xù)改進，但也存在著調整過度的風險，有時會因為某種危機短期內造成了嚴重危害，而反應過激。如因突發(fā)性危機而引起的“聯(lián)邦應急管理局”職能定位的反復。

2.體系運行

美國是實行三權分立的聯(lián)邦制國家，其政治制度的一個重要原則，是政府承擔個體或組織所不能或不應做的職責，比如社會治安、法律執(zhí)行和外交等。美國以憲法和法律為最高權威，具有完善的法律法規(guī)體系，形成了基于社區(qū)治理的獨特法治模式[10]。突發(fā)事件應急處置過程中，美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間屬合作關系，各州、地方政府具體負責各自的公共安全事務，上級特別是聯(lián)邦層面只有得到地方政府請求后方能介入。美國應急處置模式應對一般災害效果顯著，卻難以有效地應對類似“卡特里娜颶風”的巨災。合作關系下，地方政府自主權力較大，中央政府主要負責組織協(xié)調，不具統(tǒng)一指揮權，資源調動效率不高。巨型災害發(fā)生時，資源需求往往超出事前規(guī)劃，而受到法律約束，中央政府權力有限，短期內難以調動大量的應急物資，應急響應能力受限。

美國注重應急管理組織關系及工作流程的規(guī)范化、制度化、法制化，明確了各級應急機構的配置與職責，制定了精細標準的應急響應計劃。顯然，完善的應急規(guī)范體系，有助于應急主體按照既定程序迅速投入救援，應急響應及時、有序。但易導致應急主體過于依賴程序規(guī)則，缺乏柔性，以至于外界環(huán)境發(fā)生預料之外的變化時，不能及時適應外部條件。如新奧爾良水災的慘劇，與政府官員的應變能力低下不無關系[11]。此外，美國的應急計劃，往往是基于經(jīng)驗對突發(fā)事件所做出的預判。經(jīng)驗主義的管理路徑存在著先天性理論缺陷，靈活性、適應性不足。突發(fā)事件具有不確定性、不可預測性等特征，現(xiàn)有科技條件下，無法實現(xiàn)對事件的準確預判。即使是同一形態(tài)、類別的突發(fā)事件，在不同的時間、地點和環(huán)境條件下，其發(fā)生、發(fā)展和演化等都存在著巨大差異，無法保證基于已有知識所得出的理論和方法，一定能夠有效地應對未來復雜的突發(fā)事件情景。

(二)中國應急管理體系——體制驅動模式

1.體系構建

中國應急管理體系基于傳統(tǒng)民防系統(tǒng)所建立，以政府部門為決策主導和行動主體，采用自上而下、高度集中的“指揮-控制”處置方式，具有“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，號召力強、動員力度大、資源集聚快[12]，易快速形成超常的應對能力，在應對重大突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用，受到了世界輿論的高度評價[13]。然而，在“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理”的原則下，中國在應急管理體系構建過程中，僅對傳統(tǒng)應急管理系統(tǒng)進行了增量改革，并未對多頭管理實現(xiàn)整合[14]。所采取的“立法滯后、預案先行”的制度安排，是不得已的替代選擇，雖具有現(xiàn)實合理性，但也存在著結構性缺陷[15]。

一方面，在中國應急管理體系建設初期，最迫切的現(xiàn)實需求是在國家層面上規(guī)范應急管理；然而立法周期長、難度大，應急管理法律難以在短期內出臺，故按照“質量服從速度”的思路，快速編制應急預案，并使之承擔應由法律法規(guī)所承擔的規(guī)范性職能[16]，同時設立應急管理機構，以應對迫切的突發(fā)事件處置任務。國家應急預案改善了法律規(guī)范缺失所造成的管理混亂，在應急法制尚未完善之際，基本形成全覆蓋的應急體制，快速推進應急機制建設，承擔起突發(fā)事件應急管理的職能，驅動著中國應急管理體系的運行。

另一方面，中國應急管理法律法規(guī)的頒行，遲于應急預案、應急體制和應急機制的形成，造成應為體制機制的構建提供指導的法制缺位，指導應急管理組織建設的通用性規(guī)范缺失，導致應急管理機構設置、職能劃分、部門協(xié)調等工作的混亂，嚴重制約了應急管理體系功能的發(fā)揮。《突發(fā)事件應對法》多為原則性規(guī)范，缺乏與之相適應的可操作的地方性配套法規(guī)，加之時間上的滯后性，難以有效地發(fā)揮規(guī)范作用。預案頒行時，相應的體制機制尚未完全建立，預案編制相互獨立、缺乏協(xié)調，不得不進行體制機制創(chuàng)設，約束了預案體系的功能選擇[17]。

2.體系運行

中國屬以國家為中心、半封閉的威權主義行政體制，政府處于權力結構的核心位置，社會化和政治化程度較高[18]。中國應急管理體系建構于全能政府的理念之下，嵌入行政管理體制框架，強調政府對突發(fā)事件應急管理的全面安排，非政府組織、企業(yè)、公眾等主體處于被動地位，導致應急管理變成政府的內部事務。改革開放以來的非制度化分權，使得中央與地方之間權限模糊，存在制度上的灰色地帶，造成中央與地方權責失當?shù)闹贫痊F(xiàn)實[19]。在突發(fā)事件應急管理中，政府結構的復雜性，以及責權分離的局限性，可能凸顯中央與地方、地方與地方的特殊利益，為有效地應對突發(fā)事件，威權主義的體制驅動模式成為中國應急管理體系的現(xiàn)實選擇。

威權主義的應急管理依賴于政府力量，屬于“強政府-弱社會”的家長制社會動員模式，缺乏必要的組織資源社會化的手段和方式。社會力量多在危機擴散后，基于政府的動員及感召，加之關乎切身利益而采取被動配合的行動，屬于撞擊式臨時聚合和短期聯(lián)手，缺乏持續(xù)支撐組織化行動和制度化協(xié)同的常設運行機制和制度渠道，呈現(xiàn)較強的被動性和滯后性。例如，社會組織在接受捐贈、調配資金物資等方面受到嚴格的行政控制，處置救援工作被動、遲緩。企業(yè)與政府之間缺乏常態(tài)化信息溝通機制，應對責任劃分模糊，企業(yè)應急準備的積極性不高。中國式威權的典型特征是軍隊在應急救援中發(fā)揮決定性作用，公眾消極被動、響應動員式地參與應急救援，致使公眾風險防范、自救互救意識淡化，久而久之，產(chǎn)生對政府高度的慣性依賴心理，不利于居安思危的預防型社會應急文化的形成[20]。

威權主義允許救災工作中特事特辦，簡化流程，顯現(xiàn)出超常的應急處置效率。特別是重大自然災害發(fā)生后，上級或中央政府往往主動介入，而不必等到地方求援申請。比如汶川地震、玉樹地震、蘆山地震等自然災害中，國家最高領導人均在第一時間作出重要批示，要求全力做好抗震救災工作。時任總理更是親赴災區(qū)實地指導救災工作，各級相關領導也紛紛趕赴救災現(xiàn)場。然而，威權主義過分依靠領導權威，上級政府權力過大，對下級應急處置干預過多，導致下級政府對上級的過度依賴，自主性不足，極易貽誤突發(fā)事件的應對時機。同級部門間缺乏應急合作的制度性框架，合作的形式、行動步驟依賴于主體的主觀感知和選擇。地方政府習慣“小事隱瞞、大事等待”，將區(qū)域問題內部化、碎片化處理，在應對區(qū)域性突發(fā)事件時，為保護自身利益，“搭便車”、“公用地悲劇”的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至延報、漏報、瞞報、虛報危機信息。

(三)美國應急管理體系對中國的啟示

由前述分析可知，美國和中國的國情不同，所形成的應急管理體系也存在著巨大差異，各有優(yōu)劣。中美兩國應急管理體系特征對比，見表1。

1.感受個人幸福，實現(xiàn)人生規(guī)劃。社會轉型和深化改革的時代背景凸顯了正確的價值信念對于人生幸福的重要作用，感知幸福的能力是生活幸福的前提。高校馬克思主義理論教育有助于大學生更好地感受個人幸福、實現(xiàn)自己的人生規(guī)劃。幸福生活和人生規(guī)劃不是個人漫無目的的空想，而是與社會、時代的要求緊密結合在一起的。幸福、快樂、成功的生活，需要從馬克思主義批判舊世界發(fā)現(xiàn)新世界的哲學思維方式中汲取力量，在自我否定中獲得發(fā)展，在自我超越中實現(xiàn)生命的躍遷，在理想和現(xiàn)實的張力中發(fā)揮自己的優(yōu)勢和特長，在自我價值和社會價值的統(tǒng)一中實現(xiàn)人生幸福。

表1　中美兩國應急管理體系特征對比

法制驅動型的美國應急管理體系，嚴格依法行政，強調組織合作，社會力量參與方式組織化、制度化，應急計劃標準化可操作，“一案三制”相互促進，耦合程度高，政策成本低，組織學習能力強，知識可延續(xù)，有助于應急管理體系的持續(xù)優(yōu)化，但也存在著應急響應主體的能動性不足、應變遲緩等問題。體制驅動型的中國應急管理體系，動力傳輸效率較高，尤其在應對巨災時，能迸發(fā)出強大的社會動員能力，快速凝聚大量的應急資源，但需花費巨大的政策成本，易形成路徑依賴，陷入“制度鎖定”。這種重“人治”輕“法治”的動力結構，處置效率取決于領導的重視程度，缺少必要的法制化、制度化規(guī)范與安排，造成應急響應的經(jīng)驗、方法、教訓等組織記憶流失，知識延續(xù)性差，阻礙組織學習，極不利于中國應急管理體系的改革與優(yōu)化。

盡管美國應急管理體系存在不足，但其制度體系調整的及時性、社會參與的廣泛性、處置流程的規(guī)范性、應急規(guī)劃的可操作性等優(yōu)勢仍然值得中國借鑒。中國應結合自身實際，揚長避短，發(fā)揮制度優(yōu)勢的同時，吸取美國經(jīng)驗，逐步完善國家應急管理體系。建立突發(fā)事件應急處置動態(tài)評估機制，及時總結、吸收重大事件的處置經(jīng)驗，完善應急管理制度體系；完善社會參與機制，制度化、常態(tài)化社會力量參與應急，扭轉政府獨力難支的局面，同時避免資源浪費；法制化規(guī)范應急管理處置流程，根除“人治”弊病，確保應急處置效率；標準化制定應急預案，避免預案虛化、空心化，為應急工作提供切實指導。

三、中國應急管理面臨的新態(tài)勢

1.理論預設更新，治理理念凸顯

對事物的理論預設決定著人類的反應模式，政府應對突發(fā)事件的行為邏輯，取決于對公共危機危害性的認知。正是基于“突發(fā)事件是偶然的、非經(jīng)常性”這一潛在假設，以往的中國應急管理體系存在結構性缺陷[21]?，F(xiàn)如今，突發(fā)事件逐漸超越單一性特征，呈現(xiàn)復合型、跨地域傳播的趨勢，具有形成速度快、影響范圍大、易產(chǎn)生倍增效應等特點，已成為普遍共識，中國應急管理亟需更加完備的制度化安排與措施。

突發(fā)事件的高頻次、多領域發(fā)生業(yè)已成為新常態(tài)。傳統(tǒng)自上而下單一向度的危機管理模式及其行動邏輯，已無法滿足公共安全的現(xiàn)實需求[22]。黨的十八屆三中全會明確提出，要重點強調治理理念，創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。治理理論要求實現(xiàn)公共服務的多元化供給，政府、企業(yè)和非政府組織等通過合作、協(xié)商、伙伴關系等方式共同管理公共事務，形成多元交互的權力運行機制。面對突發(fā)事件的日益多樣化、復雜化，治理作為一種改革思路，對重構政府職能具有重要的參考價值。

2.執(zhí)政方式轉變，法治思維覺醒

黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，以法治來促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，表明執(zhí)政方式發(fā)生重大轉變，依法執(zhí)政成為治國理政的基本方式。應急管理是政府執(zhí)政的重要內容之一，樹立法治思維，以法治方式開展工作，成為管理者嚴格依法行政的基本要求。

民情指一個民族或國家在長期的物質和精神實踐的過程中所積淀下來的歷史成果，是國家法治形成的關鍵性因素。美國建國伊始即實現(xiàn)了移民社區(qū)自治，具備了法治雛形。中國社會受農(nóng)耕經(jīng)濟為基礎的中央集權統(tǒng)治的傳統(tǒng)影響深遠，“人治”氛圍濃厚，用典范影響思維，用規(guī)則制約行為，強調血緣、朋友等“關系”紐帶?！肮俦疚弧钡奈幕瘋鹘y(tǒng)和從屬性的參與傾向，導致公眾和社會組織的法律意識、責任意識、規(guī)范意識欠缺，依法行政面臨著諸多歷史桎梏和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

中國社會發(fā)生著深刻的結構性變革，逐步形成以黨政組織為基礎的政治社會系統(tǒng)、以企業(yè)組織為基礎的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，以及以民間組織、社會組織為基礎的公民社會系統(tǒng)三個相對獨立的子系統(tǒng)。社會變遷進程中，三個子系統(tǒng)力量的改變，將對中國未來社會政治生活產(chǎn)生重大影響。政治社會系統(tǒng)內部，雖然仍是中央政府主導公共事務管理，但地方政府的功能和角色越來越引人注目。中國的制度變遷由“供給主導型”逐步向“中間擴散型”方式轉變[23]，地方政府正成為制度創(chuàng)新的主角，在社會治理中的作用更為突出。

隨著人類社會邁入全球化和網(wǎng)絡化的新時代，經(jīng)濟社會系統(tǒng)和公民社會系統(tǒng)的力量快速成長。尤其移動互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，使得信息更加快速、自由地傳遞，極大地促進了人本意識、法治意識和責任意識等現(xiàn)代公民意識的覺醒[24]。公民社會開始形成，為公眾的利益訴求提供了通道，初步化解了非理性抗爭的風險，緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責任主體的巨大張力，為中國應急管理的改善提供了新的思路。

4.社會風險加劇，病態(tài)心理滋生

由于對財富和資源的占有程度和占有渠道的不同，導致個體地位與權力迥異，使得中國社會成為多元階層與群體共存的復合體。區(qū)域、行業(yè)、部門發(fā)展的不平衡，以及人的素質、資源稟賦的差異，使得奉行等價交換、公平競爭原則的市場分配機制失靈，公平競爭卻產(chǎn)生事實上的不平等，呈現(xiàn)強者愈強，弱者愈弱，財富日趨集中的“馬太效應”，由此所產(chǎn)生的多元化權利主張和利益訴求存在著矛盾和沖突。

伴隨著中國的社會轉型，社會病態(tài)心理滋生。社會轉型的加速與改革紅利分配的不均所帶來的階層間差異為人們所感知，造成公眾心態(tài)失序，浮躁、宣泄、炒作、炫富、冷漠、仇視、暴力等負面的社會心態(tài)危機蔓延。尤其處于弱勢的草根階層的權益得不到保障，對社會的不滿情緒驟增，加之利益訴求的制度化表達機制的缺失，情緒表達訴諸非理性、甚至暴力，社會的潛在風險漸漸浮出水面。

四、中國應急管理體系模式重構策略

應急管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，有效的路徑選擇取決于應急管理的現(xiàn)實情境，構建一個普適性的應急管理模式，不僅存在理論上的矛盾，而且存在實踐上的難題?？紤]到中國的行政體制特點、社會民情現(xiàn)狀，體制驅動在相當一段時間內仍是中國應急管理體系的重要特征之一。應借鑒美國應急管理經(jīng)驗，結合中國應急管理所面臨的新態(tài)勢，逐步調整優(yōu)化中國應急管理體系的驅動模式，明確法制地位，堅持依法行政，助力體制功能的發(fā)揮。秉承多元治理理念，基于螺旋上升、持續(xù)改進的原則，以制度創(chuàng)新為核心，結合中國應急管理情景的態(tài)勢特征，以及應急管理體系的動力結構特點，注重“一案三制”發(fā)展態(tài)勢的均衡性、協(xié)調性，對應急管理體系的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌協(xié)調和集成優(yōu)化。通過理順體制、完善法制、調整機制、優(yōu)化預案、改善環(huán)境的旋進式推進，整合多元主體力量，培育長期導向的中國社會安全文化，打造“法制牽引、體制推動、機制助動、預案支撐”的耦合動力結構，以提高全社會的應急管理能力，保障經(jīng)濟社會系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。

1.鼓勵多元主體參與，鍛造應急合力

樹立法治思維，將法治作為應急管理的基本原則，嚴格依法行政、厘定權力邊界、明確管理流程、細化操作規(guī)范，建立完善責任明確、標準統(tǒng)一、程序嚴密的制度規(guī)范體系。突破一貫制管理思維，突出治理理念，發(fā)揮政府主導作用，同時強化公共安全服務和社會行為引導的職能，注重多方參與、協(xié)調互動、利益均衡，兼顧正式與非正式的制度安排，運用經(jīng)濟、法律、行政等多樣化手段與措施，激活社會組織，將自上而下的行政動員、自下而上的社會動員與水平方向的市場動員有機結合，實現(xiàn)政府與社會組織應急行為的良性互動。

秉持“有限政府、合作互助”，發(fā)揮政府垂范、公務員表率的作用，明確大型國有企業(yè)的社會責任和行為規(guī)范，并發(fā)揮在應急管理全過程中應然的功能作用，形成示范帶動效應。樹立多元主體的責任意識，倡導“合作者”角色，明確社會主體的責任和義務，創(chuàng)新參與機制，激發(fā)企業(yè)、非政府組織等利益相關者的主觀能動性，形成多元的公私合作模式。推動社會由注重處置的一次性、應激性參與，轉向平戰(zhàn)結合的全過程、常態(tài)化參與，構建由政府、企業(yè)、非政府組織、公眾等共同構成的管理主體協(xié)商合作、社會有序參與的多元治理網(wǎng)絡，在更大范圍和更高層次上統(tǒng)籌整合全社會的應急資源，提升國家應急管理能力。

2.完善應急規(guī)范體系，加強應急保障

完善的法制規(guī)范是依法響應的根本保障。發(fā)揮《突發(fā)事件應對法》的引領和規(guī)范作用，鼓勵地方政府和相關部門研究出臺細致精準的可操作性規(guī)范，明確各級政府應急管理的步驟、流程和方式，彌補“重實體、輕程序”的法制缺陷。補充《突發(fā)事件應對法》中已有涉及但尚不完善的制度，如在財產(chǎn)征用補償?shù)幕A上，補充對財產(chǎn)限制的補償規(guī)定，以及對非財產(chǎn)性利益征用的補償規(guī)定。統(tǒng)一現(xiàn)行法律法規(guī)中突發(fā)事件分類分級、處置流程等規(guī)范，消除各項法規(guī)間的矛盾與沖突，實現(xiàn)相互銜接、補充配合，建立完善系統(tǒng)規(guī)范、協(xié)調統(tǒng)一的應急法制框架體系，增強應急法制的實效性。

明確預案僅是手段，而不是目的，不應僅強調預案的制定而忽視其他屬性。制度化動態(tài)管理應急預案，確定預案更新、修訂的條件、要求和時限，適應環(huán)境條件的變化及時修訂，不斷充實和優(yōu)化完善，以提高應急預案的準確性、科學性、指導性和可操作性。同時，把應急預案的制定與修訂納入突發(fā)事件應對的全過程評估，使得應急預案的建設與應急處置實踐緊密互動。尤其在重大突發(fā)事件發(fā)生后，及時組織相關機構、專業(yè)人員及社會組織聯(lián)合開展詳細的調查評估，切實科學總結經(jīng)驗教訓，調整優(yōu)化甚至出臺新的預案。堅持“閑時防范、險時救援”原則，定期組織政府、企業(yè)、非政府組織、公眾共同參與的聯(lián)合應急演練，增強社會應對突發(fā)事件的自覺性，并及時總結演練經(jīng)驗，改進不足，推進應急預案的持續(xù)優(yōu)化。

3.創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化應急協(xié)同

縱向關系設計上，地方政府是突發(fā)事件的第一防線、第一環(huán)節(jié)和第一現(xiàn)場，具有制度創(chuàng)新的現(xiàn)實條件和行為動力。應改革傳統(tǒng)的應急管理體制，破除中央與地方利益的藩籬，明確中央與地方的權力、責任和義務，堅持事權和財權相統(tǒng)一，將更多權力下放給地方政府，鼓勵基層創(chuàng)新，授予第一現(xiàn)場處置權，使地方政府更加自主、更好發(fā)揮，最大限度地控制并消弭突發(fā)事件。橫向關系設計上，遵循網(wǎng)絡化管理原則，制度化界定各部門的應急管理職能，改變橫向部門間權責不清的制度現(xiàn)狀。建立綜合協(xié)調部門，形成分類管理、分工明確的應急職能銜接與配合機制，更好地協(xié)調相關應急職能部門，形成合力，共同履行預防與處置突發(fā)事件的職責。

完善監(jiān)督反饋機制和事后評估機制，及時調整優(yōu)化部門、層級間的責、權、利配置格局。明晰監(jiān)控監(jiān)測、預測預警、應急響應和恢復重建等階段的工作流程，實現(xiàn)信息、技術、組織、資源等的系統(tǒng)集成與優(yōu)化配置，推動政府、企業(yè)、非政府組織與公眾快速有效地參與應急。以平戰(zhàn)結合為原則，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，整合改進不同部門和行業(yè)的應急信息服務系統(tǒng)，打造信息統(tǒng)一、管理對接、資源共享、協(xié)調有序、運轉高效的立體化、全覆蓋應急合作平臺，支撐政府、企業(yè)、非政府組織和公眾間的溝通與合作。

4.構建立體化全民應急教育培訓體系，培育應急文化

堅持政府主導、開放創(chuàng)新，克服“重處置、輕預放”的弊病，注重應急準備與預防，推動“關口前移”。發(fā)揮國家級應急管理培訓中心的指導和引領作用，設立省級應急管理培訓中心，分層次、全過程、專業(yè)化培訓應急決策、指揮和執(zhí)行人員，設立社區(qū)應急培訓機構，差異化培訓企業(yè)、非政府組織等的人員，以及志愿者和公眾，形成一體化、廣覆蓋的國家應急教育培訓體系，廣泛提高各類人群的應急意識和技能。摒棄非理性群體意識，培育人本意識、契約意識、法治意識和責任意識等現(xiàn)代公民倫理價值觀，創(chuàng)新利益訴求的表達方式，保障不同群體的正當權益，極力規(guī)避非制度化的訴求表達，完善多主體利益協(xié)調機制，極大限度地減少社會的不穩(wěn)定因素。

建立健全組織知識的獲取、保存、吸收、傳播的制度化安排，促進知識沉淀，培養(yǎng)學習型組織文化，形成組織記憶，推動應急知識的傳承與利用。拓寬社會力量參與應急的渠道，強化應急準備和自救互救理念，優(yōu)化系列制度、社會規(guī)范、道德標準，引導形成長期導向的預防性的危機意識和公共安全的責任意識，以及“防微杜漸”、“自強不息”等的下意識行為[25]，培育主動、負責、理性、有序的社會應急文化，促使多元應急主體積極主動地參與應急管理，真正形成“政府到位、個體歸位、社會力量補位”的中國應急文化格局。

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(本文責編：王延芳)

Dynamic Structural Analysis and Reconstruction

Strategy of China’s Emergency Management System

XU Song-he1, HAN Chuan-feng1, MENG Ling-peng2, WU Qi-di2

(1.SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092,China;

2.ElectronicandInformationEngineeringCollege,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：There are several problems including government’s sole discretion and matching misconduct of rights and responsibilities and a low level of legal hierarchy in China's emergency management system as a result of unbalance of the dynamical structure. This paper analyzes connotation, function and action mechanism of one-plan-three-system first. Then features of the emergency management system of United States and China were discussed respectively. The former in terms of legal driving has wider social participation, a more sophisticated system, better operability and higher level of agility, but inefficiency in power transmission. However, the latter in terms of institutional driving stands on the opposite position. Considering the changes of theoretical precondition, ruling mode, social structure and social risks faced by emergency managers in China, emergency management system can be reconstruction from the aspects of organization relationship, system specification, synergy mechanism and cultural cultivation adhering to the concept multi-governance.

Key words:emergency management; dynamical structural; legal driving; institutional driving; reconstruction

中圖分類號：C934

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)07-0020-09

作者簡介：徐松鶴(1987-)，男，河南商丘人，同濟大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生，研究方向：公共安全與應急管理。通訊作者：韓傳峰。

基金項目：國家自然科學基金重大研究計劃重點支持項目(91024023，91224003)。

收稿日期：2015-01-02修回日期：2015-06-01