劉三江，劉　輝

(1.武漢大學(xué)　質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，武漢　430072；2.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院 標(biāo)準(zhǔn)化理論與戰(zhàn)略研究所，北京　100191)

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中國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革思路及路徑

劉三江1，劉輝2

(1.武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，武漢430072；2.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院 標(biāo)準(zhǔn)化理論與戰(zhàn)略研究所，北京100191)

摘要：標(biāo)準(zhǔn)化體制改革是中國政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，同時(shí)也是宏觀與微觀管理的銜接層面。目前，中國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的一個(gè)核心問題是標(biāo)準(zhǔn)的供給體制。我國當(dāng)前以政府為主的標(biāo)準(zhǔn)供給模式，已不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求，應(yīng)該充分利用社會(huì)和市場資源，發(fā)揮社會(huì)和市場活力，拓寬標(biāo)準(zhǔn)供給渠道。本文從中國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革面臨的問題出發(fā)，分析了國外發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)化體制的特點(diǎn)，并基于經(jīng)濟(jì)學(xué)供求理論，提出了中國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的整體規(guī)劃戰(zhàn)略與具體措施，并總結(jié)了標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的具體展開思路、框架與基本路徑。本研究可為我國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革提供理論支撐與借鑒思路。

關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)化體制改革；供求分析；政府標(biāo)準(zhǔn)；團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)

一、引言

當(dāng)前，中國標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展正處于一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)期。從外部看，隨著國際貿(mào)易競爭的不斷加劇，標(biāo)準(zhǔn)成為國際競爭中的重要利器，獲取國際標(biāo)準(zhǔn)制定主導(dǎo)權(quán)，已成為獲取國際競爭優(yōu)勢的重要手段；從內(nèi)部看，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的不斷拓展，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化提出了更高的要求。內(nèi)外環(huán)境都要求標(biāo)準(zhǔn)化能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國際貿(mào)易提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。雖然中國標(biāo)準(zhǔn)化從新世紀(jì)以來取得了長足進(jìn)步，但相對(duì)于國內(nèi)外環(huán)境變化，標(biāo)準(zhǔn)化已不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求，突出表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)缺失、老化、滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，標(biāo)準(zhǔn)整體水平不高，標(biāo)準(zhǔn)供給渠道單一等問題，而這些問題的根源是標(biāo)準(zhǔn)化體制問題。

標(biāo)準(zhǔn)化體制是標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)開展的組織方式、管理方式和運(yùn)行方式的總稱[1]。美國學(xué)者Ernst認(rèn)為，以市場為導(dǎo)向的自下而上的分散自治體制是美國標(biāo)準(zhǔn)化管理體制最大的特點(diǎn)，它能夠使美國標(biāo)準(zhǔn)化體系照顧到標(biāo)準(zhǔn)化各參與方的利益，最大限度地保護(hù)競爭，是美國實(shí)現(xiàn)成功商業(yè)創(chuàng)新的重要源泉[2]。Blind, K.和Gauch, S.(2005)認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)化體制方面發(fā)生的最引人注目的變化是非正式標(biāo)準(zhǔn)化流程的崛起，尤其是在ICT行業(yè)，私人協(xié)會(huì)、俱樂部和聯(lián)盟相對(duì)于正式的標(biāo)準(zhǔn)化流程而言，已經(jīng)占據(jù)了極大的重要性[3]。協(xié)會(huì)的快速發(fā)展已經(jīng)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的治理發(fā)生了重大改變，會(huì)員資格條件根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的重要性而有所不同，有不接受新會(huì)員的“固定組織”結(jié)構(gòu)，有接受合格新會(huì)員的“鄉(xiāng)村俱樂部”結(jié)構(gòu)，也有更加開放的“健身俱樂部”的模式，即允許非任意的會(huì)員資格[4]。自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系、政府支持標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)、委員會(huì)模式的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)以及標(biāo)準(zhǔn)的“商品管理”模式是市場經(jīng)濟(jì)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理體制的特點(diǎn)[5]。標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)中最重要的是標(biāo)準(zhǔn)制定。因此，標(biāo)準(zhǔn)化體制的核心問題在于標(biāo)準(zhǔn)制定發(fā)布主體的定位?；跇?biāo)準(zhǔn)制定發(fā)布主體的不同，總體來說，國際上標(biāo)準(zhǔn)化體制主要分為兩種類型：一種是由政府直接管理模式，即政府直接制定發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)；另一種是政府或法律授權(quán)某一機(jī)構(gòu)管理模式，即政府不制定發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，而是由該授權(quán)機(jī)構(gòu)制定發(fā)布。標(biāo)準(zhǔn)化體制是建立在經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)之上，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家主要采取第二種模式，大部分發(fā)展中國家基本上采取第一種模式。而像日本、韓國這樣的亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也采取的是第一種模式，這與這些國家戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與發(fā)展路徑密切相關(guān)。

我國“政府主導(dǎo)型”的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的,客觀上存在著無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素[7]。相對(duì)于國內(nèi)外環(huán)境變化和形勢發(fā)展，我國標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展已不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求。目前，我國標(biāo)準(zhǔn)化存在管理運(yùn)行體系不合理，標(biāo)準(zhǔn)化法律體系不健全，標(biāo)準(zhǔn)制定和維護(hù)體系不完善等一系列問題，影響了標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用發(fā)揮[6]。此外，我國標(biāo)準(zhǔn)缺失、老化、滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，標(biāo)準(zhǔn)供給渠道單一，標(biāo)準(zhǔn)有效供給不足。這些問題的根源實(shí)際上是標(biāo)準(zhǔn)化體制問題。為此，本文將從標(biāo)準(zhǔn)供給與需求角度分析中國標(biāo)準(zhǔn)化體制問題，提出標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的基本設(shè)想。

二、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)的再認(rèn)識(shí)

標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)屬性和內(nèi)涵，有助于我們更好地認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化改革的內(nèi)在動(dòng)力與外部環(huán)境，深刻地理解新型標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的合理性與可行性，充分地認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下的重要作用。

(一)標(biāo)準(zhǔn)是一種技術(shù)制度

標(biāo)準(zhǔn)除具有鮮明的技術(shù)屬性外，其制度屬性亦十分突出，綜合而言，標(biāo)準(zhǔn)是一種技術(shù)制度。在部門創(chuàng)新系統(tǒng)方法中，技術(shù)制度的概念通過不同方式定義和使用。Nelson和 Winter將技術(shù)制度定義為企業(yè)運(yùn)行下的產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境[7]。Rip和Kemp將技術(shù)制度定義為嵌入在一個(gè)復(fù)雜的工程實(shí)踐、生產(chǎn)工藝技術(shù)、產(chǎn)品特征、技能和程序中的規(guī)則，處理相關(guān)產(chǎn)品和人的方式，確定問題的方法；它們都嵌入在機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施之中[8]。技術(shù)制度實(shí)際上就是一個(gè)能夠完整反映技術(shù)本質(zhì)特性的體系[9]。Malerba和Orsenigo認(rèn)為技術(shù)制度是機(jī)會(huì)條件(opportunity condition)、專有條件(appropriability condition)、積累條件(cumulativeness condition)和知識(shí)特征(knowledge base features)的確定結(jié)合,這四個(gè)要素構(gòu)成了技術(shù)制度理論的基本框架[10-11]。技術(shù)制度的特質(zhì)不僅僅表現(xiàn)在其在技術(shù)領(lǐng)域發(fā)揮對(duì)于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支撐作用，還表現(xiàn)在對(duì)于政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的補(bǔ)充作用，甚至某種程度的替代作用[12]。

從標(biāo)準(zhǔn)定義看，標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成的一種規(guī)范、一種文件。從標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)際看，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、國際貿(mào)易日益發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)的“規(guī)制”作用日益凸顯，成為一種越來越重要的“治理”手段。中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常講“標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)中的法”，中央文件明確將標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)、法律并列作為宏觀調(diào)控的重要手段，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確將“加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”作為“加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)”的重要內(nèi)容。這些都強(qiáng)化了標(biāo)準(zhǔn)的制度屬性。將標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作技術(shù)制度，有兩個(gè)內(nèi)涵，一個(gè)是技術(shù)內(nèi)涵，一個(gè)是制度內(nèi)涵。技術(shù)屬性過去強(qiáng)調(diào)得比較多，比如強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平，關(guān)注其先進(jìn)性、科學(xué)性、適用性，注重技術(shù)路線的選擇、技術(shù)指標(biāo)的論證，要求簡化、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、最優(yōu)等等。但是，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制度屬性認(rèn)識(shí)不夠、關(guān)注不夠、強(qiáng)調(diào)不夠，比如對(duì)相關(guān)方權(quán)利、義務(wù)、利益的協(xié)調(diào)與平衡，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響評(píng)價(jià)與對(duì)策，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)公開、公平、公正的維護(hù)與保證，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化宏觀管理與標(biāo)準(zhǔn)制定微觀管理的關(guān)系處理與職能配置等等。因此，有必要更加側(cè)重從標(biāo)準(zhǔn)的制度屬性入手，拓展新的理論和方法視角，更多地應(yīng)用社會(huì)科學(xué)，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的基礎(chǔ)理論和方法，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)際，研究標(biāo)準(zhǔn)化體制問題。

(二)標(biāo)準(zhǔn)是一種公共產(chǎn)品

薩繆爾森將公共產(chǎn)品定義為“每個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少任意其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)”的物品，認(rèn)為具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品[13]。休謨指出，某些物品對(duì)某個(gè)體并沒有多大好處，但對(duì)于整個(gè)社會(huì)卻有很大好處，因此只能通過集體行動(dòng)來提供，這些物品即是公共產(chǎn)品[14]。從本質(zhì)上看，公共產(chǎn)品是滿足社會(huì)共同需要的產(chǎn)品，即公共產(chǎn)品的產(chǎn)生源于社會(huì)公眾的共同需要。恩德勒認(rèn)為公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性在于“社會(huì)和個(gè)人生活以及追求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能性的條件”[15]。進(jìn)一步，如果某物品的提供能夠在一般均衡的基礎(chǔ)上提供一個(gè)帕累托改進(jìn)的機(jī)會(huì)，即至少使部分社會(huì)成員福利水平得到提高的同時(shí)，不會(huì)降低其他成員福利水平，那么該物品符合公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性[16]。由于非競爭性和非排他性是公共產(chǎn)品最重要的兩個(gè)特征，因此Marmolo認(rèn)為公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給，私人產(chǎn)品應(yīng)由市場供給[17]。

標(biāo)準(zhǔn)(國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等政府制定的公共標(biāo)準(zhǔn))的使用具有非競爭性和非排他性，即一個(gè)人對(duì)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的使用并不減少它對(duì)其他人的供應(yīng)，每一個(gè)人都不被排除在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的使用之外，這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)公共物品的經(jīng)典定義。從成本收益分析看，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的制定成本有限，制定出來后在一定周期內(nèi)的維護(hù)成本也有限，而標(biāo)準(zhǔn)被廣泛采用，其內(nèi)含的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、技術(shù)得以廣泛傳播、復(fù)制、共享，使用者為之支付的成本很低，幾乎接近于零，相比其制定和維護(hù)成本而言，帶來的收益雖無法精確計(jì)量，但理論上可以無窮大，并且增加一個(gè)人對(duì)它的使用，其邊際成本接近于零。正是基于這些特點(diǎn)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制定者而言，除了對(duì)出版的標(biāo)準(zhǔn)收取一定且少量的版稅外，無法對(duì)使用者使用標(biāo)準(zhǔn)的收益進(jìn)行精確計(jì)量并收費(fèi)，而且使用標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的收益歸于使用者，并不歸于標(biāo)準(zhǔn)的制定者，這使得標(biāo)準(zhǔn)具有外部性(主要是正外部性)。標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的外部性并沒有給標(biāo)準(zhǔn)制定者帶來補(bǔ)償，從而導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。再從公共管理學(xué)分析，標(biāo)準(zhǔn)是在一個(gè)區(qū)域或國家內(nèi)，經(jīng)協(xié)商一致而形成，供全社會(huì)共同使用，以獲取最佳秩序和最佳共同效益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化，根本目的是為了增進(jìn)社會(huì)公共利益，屬公共物品范疇。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在企業(yè)內(nèi)部使用，屬典型的私人產(chǎn)品。但是，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)格意義上講是否符合標(biāo)準(zhǔn)的一般定義，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是否屬于標(biāo)準(zhǔn)及如何管理，政府制定的公共標(biāo)準(zhǔn)是否進(jìn)一步細(xì)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，學(xué)界尚缺乏深入研究論證。

(三)標(biāo)準(zhǔn)化的基本管理模式是共同治理

共同治理源于對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)治理模式的改進(jìn)。傳統(tǒng)企業(yè)治理可歸納為“股東至上”的邏輯，根據(jù)這一邏輯，有效率的治理結(jié)構(gòu)只能是“資本雇傭勞動(dòng)”式的單邊治理結(jié)構(gòu)，在這一治理結(jié)構(gòu)中，公司剩余索取權(quán)與控制權(quán)應(yīng)當(dāng)全部歸股東所有[18]。而以Blair為代表的利益相關(guān)者共同治理理論認(rèn)為,企業(yè)的目的不能僅限于股東利益最大化,而應(yīng)該同時(shí)考慮其他企業(yè)參與人(包括職工、債權(quán)人、供應(yīng)商、用戶、所在社區(qū)以及經(jīng)理人)的利益[19]。各利益相關(guān)者都應(yīng)該成為企業(yè)的所有者,公司治理不能僅限于調(diào)節(jié)股東與經(jīng)理之間的關(guān)系,董事會(huì)中除了股東代表以外還應(yīng)有其他利益相關(guān)者的代表[20]。

既然標(biāo)準(zhǔn)屬于公共產(chǎn)品，則標(biāo)準(zhǔn)化管理屬于公共管理范疇。運(yùn)用新公共管理學(xué)理論，供給標(biāo)準(zhǔn)這一公共物品、提供標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)公共利益的職責(zé)主要由公共組織承擔(dān)，公共組織的主體是政府，但為提高公共服務(wù)的質(zhì)量效益和降低成本，因政府受理性、能力和資源的限制，絕不能壟斷公共物品的供給，必須加強(qiáng)與非營利組織和企業(yè)等私部門的合作，進(jìn)行共同治理。正如李克強(qiáng)總理指出的那樣，即便是公共服務(wù)，也可以通過市場化的方式來供給，“凡適合市場、社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會(huì)組織承擔(dān)”。也正如《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》提出的那樣，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。”可以說，標(biāo)準(zhǔn)化體制改革問題，實(shí)質(zhì)上就是標(biāo)準(zhǔn)化職責(zé)在政府、社會(huì)、市場之間的優(yōu)化配置及相互關(guān)系問題，即標(biāo)準(zhǔn)化共同治理結(jié)構(gòu)及關(guān)系問題。按照中央關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的最新要求，政府要立足創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義，大力簡政放權(quán)，加強(qiáng)宏觀管理，兜底線、?；荆言摴艿氖聞?wù)管住管好，防止和糾正市場失靈，同時(shí)把該放的權(quán)力放給社會(huì)和市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，防止和糾正政府失靈。這些都是標(biāo)準(zhǔn)化體制改革、共同治理模式設(shè)計(jì)的基本原則。

三、發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)化體制

美國、德國、英國等發(fā)達(dá)國家都建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易發(fā)展需要的政府授權(quán)民間機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化體制。各國標(biāo)準(zhǔn)一般由國家標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。除政府標(biāo)準(zhǔn)外，都有體系比較健全、數(shù)量龐大的社會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)團(tuán)體均可受政府委托承擔(dān)具體起草政府標(biāo)準(zhǔn)的工作，政府也可將社會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為政府標(biāo)準(zhǔn)。

(一)美國

美國標(biāo)準(zhǔn)化體制是國際上最具代表性的標(biāo)準(zhǔn)化體制之一。作為一個(gè)受市場驅(qū)動(dòng)且高度多元化的國家，美國建立了以民間標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)為主體、分散靈活的自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系。這種標(biāo)準(zhǔn)體系為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，也使得美國成為國際標(biāo)準(zhǔn)化格局中的重要一極[21]。

美國標(biāo)準(zhǔn)體系包括自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系和強(qiáng)制性技術(shù)法規(guī)體系兩個(gè)部分。自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系主要由美國國家標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)(協(xié))會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。美國國家標(biāo)準(zhǔn)(ANS)是由美國政府委托美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)(ANSI)組織協(xié)調(diào)并批準(zhǔn)發(fā)布，由ANSI認(rèn)可*ANSI認(rèn)可(ANSI Accreditation)：由ANSI執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(ExSC)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定組織提交的書面程序進(jìn)行認(rèn)可，該書面程序是該組織希望被批準(zhǔn)為ANSI標(biāo)準(zhǔn)制定組織的證明。ANSI認(rèn)可表示標(biāo)準(zhǔn)制定組織所提交程序滿足《ANSI基本要求：美國國家標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)程序要求》。的標(biāo)準(zhǔn)制定組織(SDOs)制定的標(biāo)準(zhǔn)。美國自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系的特點(diǎn)是以企業(yè)為主體，以學(xué)(協(xié))會(huì)為核心，高度開放、自愿參加[22]。在標(biāo)準(zhǔn)體系運(yùn)行過程中，ASNI自己不制定標(biāo)準(zhǔn)，而是通過認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)制定組織并向其提供程序性文件來管理和協(xié)調(diào)國家標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。ANSI認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)制定組織以及其它學(xué)(協(xié))會(huì)機(jī)構(gòu)各自組建制定標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)委員會(huì)，形成各自的標(biāo)準(zhǔn)制定體系，制定ANSI委托的國家標(biāo)準(zhǔn)和各自的學(xué)(協(xié))會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)。

(二)德國

德國的標(biāo)準(zhǔn)化體制是由1975年德國聯(lián)邦政府與德國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)(DIN)簽署的合作協(xié)議確立的，實(shí)行的是政府授權(quán)民間管理的標(biāo)準(zhǔn)化體制。政府與DIN之間的關(guān)系是合作關(guān)系，而并非行政管理關(guān)系。

德國標(biāo)準(zhǔn)體系主要由國家標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組成，所有標(biāo)準(zhǔn)均為自愿性標(biāo)準(zhǔn)。德國三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系與我國的四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系相比，都包括了國家標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，比我國多了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)一級(jí)。德國的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，包括協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)。目前，德國有近200 個(gè)專業(yè)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、民間組織和政府機(jī)構(gòu)在制定標(biāo)準(zhǔn)，其中影響最大的有德國工程師協(xié)會(huì)(VDI)標(biāo)準(zhǔn)和德國電氣工程師協(xié)會(huì)(VDE)標(biāo)準(zhǔn)，它們制定了超過2800 項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。

(三)英國

英國標(biāo)準(zhǔn)化體制是由英國《皇家特許》(Royal Charter)授權(quán)一個(gè)非營利性的民間標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)——英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)(BSI)來統(tǒng)一管理英國的標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)。英國標(biāo)準(zhǔn)體系由國家標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)兩類組成。國家標(biāo)準(zhǔn)是由BSI制定或轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)則包括了各類學(xué)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，是由各行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟制定的標(biāo)準(zhǔn)。在整個(gè)英國標(biāo)準(zhǔn)體系中，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)占據(jù)重要地位。像食品保障標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)(AFS)、英國售業(yè)聯(lián)合體(BRC)所制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于本行業(yè)的企業(yè)運(yùn)營都產(chǎn)生了重大影響。

從上述發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)化體制可以看出，由民間組織制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)是各國標(biāo)準(zhǔn)體系的重要一極。這種體制充分利用了市場和社會(huì)資源，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織的積極性，拓寬了標(biāo)準(zhǔn)供給渠道，有效滿足了本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣化需求。國外發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)化管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革具有有益的借鑒作用。

四、研究理論基礎(chǔ)

標(biāo)準(zhǔn)作為一種制度、一種公共物品，最具解釋力的理論方法應(yīng)當(dāng)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是其交易成本理論和制度變遷理論。利用這些基本理論方法，從制度供給與需求關(guān)系的角度，結(jié)合歷史回溯分析和必要的實(shí)證分析，從宏觀上論證標(biāo)準(zhǔn)需求增長和供給增長的規(guī)律，以及需求與供給的關(guān)系，從標(biāo)準(zhǔn)供需矛盾的本質(zhì)上，而非標(biāo)準(zhǔn)交叉重復(fù)矛盾等表象上，揭示現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)化體制的不足，分析改革的必要性和緊迫性，提出改革的關(guān)鍵點(diǎn)和基本思路。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化本身是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)化體制改革涉及方方面面，必須綜合運(yùn)用戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想，兼顧歷史、當(dāng)前與長遠(yuǎn)，兼顧改革、發(fā)展與穩(wěn)定，兼顧理論設(shè)計(jì)、國際趨勢與中國實(shí)際，尤其是在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化共同治理模式時(shí)特別要注重系統(tǒng)性，既要注重共同治理系統(tǒng)的要素結(jié)構(gòu)，更要注重各要素的相互關(guān)系，即既要考慮政府、社會(huì)、市場的結(jié)構(gòu)問題，更要考慮相互關(guān)聯(lián)關(guān)系問題，統(tǒng)籌好體制和機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)的整體功能，釋放“改革紅利”和“正能量”，更好地服務(wù)、支撐和引領(lǐng)發(fā)展。

(一)標(biāo)準(zhǔn)需求-供給概念模型

基于我國標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的歷史脈絡(luò)以及未來趨勢，我們提出了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)需求-供給的概念模型(見圖1)。圖中各關(guān)鍵點(diǎn)含義如下。

● 縱軸Istd代表標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展水平，應(yīng)當(dāng)是包括標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量、覆蓋程度、質(zhì)量技術(shù)水平和實(shí)施效益等在內(nèi)的綜合指數(shù)，考慮可行性，暫可大致用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量表征；

● 橫軸Id代表經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，暫用時(shí)間序列或者不同時(shí)期GDP水平表征；

● D為標(biāo)準(zhǔn)需求曲線，S為標(biāo)準(zhǔn)供給曲線；

● P點(diǎn)：1952年我國建立社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；

● C點(diǎn)：1984年十二屆三中全會(huì)確立有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)；

● M點(diǎn)：1992年十四大確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)；

● L點(diǎn)：1988年《標(biāo)準(zhǔn)化法》頒布；

● PL：《標(biāo)準(zhǔn)化法》頒布前，我國標(biāo)準(zhǔn)全部是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；

● LR：《標(biāo)準(zhǔn)化法》頒布后，我國標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性和推薦性。

圖1　標(biāo)準(zhǔn)需求—供給概念模型

(二)我國標(biāo)準(zhǔn)需求與供給關(guān)系變遷的歷史分析

標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、科技成果的總結(jié)，從此意義上說，標(biāo)準(zhǔn)總體上滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技的發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)的供給難以完全滿足社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求，亦即標(biāo)準(zhǔn)的供給總體上滯后于標(biāo)準(zhǔn)的需求。在圖1中體現(xiàn)為供給曲線S位于需求曲線D的下方*在某一時(shí)期或在某些領(lǐng)域，雖然可能出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)供給大于標(biāo)準(zhǔn)需求的情況，比如制定了一些超前標(biāo)準(zhǔn)或者無用、無效標(biāo)準(zhǔn)，但這類過供給的標(biāo)準(zhǔn)仍可視為未滿足實(shí)際有效需求，即有效標(biāo)準(zhǔn)的供給總體上還是小于社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的有效需求。，兩者之間存在一定缺口，用δ表示。

1952年-1984年(圖1中PC區(qū)間)，我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。當(dāng)時(shí)，我國學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的模式，實(shí)行“政府主導(dǎo)、計(jì)劃控制、強(qiáng)制實(shí)行”的標(biāo)準(zhǔn)體制，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為政府管理微觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，全部由政府供給，作為技術(shù)性法規(guī)，具有強(qiáng)制性。1979年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布，就是技術(shù)法規(guī)……，都必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，任何單位不得擅自更改或降低標(biāo)準(zhǔn)?！边@個(gè)時(shí)期，工業(yè)化發(fā)展水平很低，GDP總量很小，加之受指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制約束，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求和供給總體上處于低水平和緩慢增長狀態(tài)(圖1中D和S曲線比較平緩，斜率很小)。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)供求關(guān)系基本上符合經(jīng)濟(jì)學(xué)中的薩伊定律，即供給決定需求，標(biāo)準(zhǔn)供給與需求差距不大(圖1中δ較小)。

1984年-1992年(圖1中CM區(qū)間)，我國進(jìn)入社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期。特別是改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及外貿(mào)出口等國民經(jīng)濟(jì)各方面都在加速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量明顯增長，經(jīng)濟(jì)活力明顯增強(qiáng)，企業(yè)活力得到較大程度的釋放，社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求有了明顯的增加(圖1中需求曲線D的斜率變大)。為滿足日益增長的標(biāo)準(zhǔn)需求，國家也加快了標(biāo)準(zhǔn)化改革步伐。1988年頒布《標(biāo)準(zhǔn)化法》(圖1中L點(diǎn))，將我國原來單一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系變成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)體系，其實(shí)質(zhì)是在政府主導(dǎo)下，鼓勵(lì)發(fā)揮市場和企業(yè)的作用，增加標(biāo)準(zhǔn)供給能力(圖1中供給曲線S的斜率變大)，但總體上仍然無法滿足社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)快速增長的需求(圖1中δ變大)，當(dāng)然這種缺口仍處于可接受范圍。

1992年黨的十四大以后(圖1中M點(diǎn)右側(cè))，我國建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)力得到空前解放和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量迅速增加，社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求呈急劇增加態(tài)勢(圖1中需求曲線D斜率明顯變大)，標(biāo)準(zhǔn)缺失、老化、滯后的問題就日益凸顯出來。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，標(biāo)準(zhǔn)的供求關(guān)系符合凱恩斯定律，即需求決定供給。為了滿足標(biāo)準(zhǔn)需求的快速增長，在以政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)供給的體制下，要解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、老化、滯后問題，只有繼續(xù)提升供給能力。“十五”、“十一五”時(shí)期，我國政府在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上加大投入，成立了國家標(biāo)準(zhǔn)委，2006年-2008期間投入10億元，TC數(shù)量從2006年的664個(gè)增加到2010年的1148個(gè)，較短時(shí)間內(nèi)制定了一大批新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(圖1中供給曲線S斜率明顯變大)，使得標(biāo)準(zhǔn)供需矛盾在一定程度上得到緩解。但是，由于標(biāo)準(zhǔn)需求快速增長，而標(biāo)準(zhǔn)供給由政府主導(dǎo)并受政府能力約束，從總體上講，圖1中供給曲線S的斜率增長落后于需求曲線D斜率增長，標(biāo)準(zhǔn)供需缺口繼續(xù)呈擴(kuò)大趨勢(圖1中δ變大)，比如社會(huì)上對(duì)標(biāo)準(zhǔn)缺失尤其對(duì)標(biāo)準(zhǔn)落后、質(zhì)量水平低的質(zhì)疑越來越多，就是對(duì)這一問題的客觀反映。

(三)標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的時(shí)機(jī)和關(guān)鍵點(diǎn)選擇

當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的時(shí)間窗口已經(jīng)到來。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求快速增長，比如標(biāo)準(zhǔn)化由原來的工業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量、技術(shù)水平的要求越來越高，更多更高的標(biāo)準(zhǔn)需求對(duì)標(biāo)準(zhǔn)供給能力與水平所帶來的壓力將進(jìn)一步顯現(xiàn)；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，科技日新月異，市場瞬息萬變，標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用日益廣泛，若不改變政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)供給的方式，在標(biāo)準(zhǔn)化如何緊貼產(chǎn)業(yè)實(shí)際、及時(shí)準(zhǔn)確反映并滿足需求方面，壓力和挑戰(zhàn)將越來越大；再一方面，國家深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化越來越重視，將標(biāo)準(zhǔn)提升到基礎(chǔ)性制度建設(shè)的高度，要求深化改革。

我國目前正處在改革的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)上(圖1中的R點(diǎn))，緩解標(biāo)準(zhǔn)供需矛盾，理論上有兩種方式。一是抑制標(biāo)準(zhǔn)需求(使δ變小)，然而標(biāo)準(zhǔn)需求是客觀存在的，這種方式顯然行不通。第二種方式只能是大幅度增加標(biāo)準(zhǔn)供給(圖1中供給曲線S上移至S′，獲得供給增量△R)。獲得供給增量△R，如果不改革標(biāo)準(zhǔn)供給方式，仍維持現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)化體制，即仍由政府主導(dǎo)或者壟斷標(biāo)準(zhǔn)供給，則只能繼續(xù)加大政府投入，增加供給能力。但是，政府的理性、能力和資源是有限的，僅依靠一定程度上改變政府供給標(biāo)準(zhǔn)的這些約束條件，所獲得的供給增量△R將較為有限。

首先，政府的理性是有限的。比如，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)紛繁復(fù)雜，科技發(fā)展日新月異，市場需求瞬息萬變，標(biāo)準(zhǔn)之爭關(guān)系復(fù)雜，由政府來識(shí)別和把握各種標(biāo)準(zhǔn)需求，決定立什么標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)什么標(biāo)準(zhǔn)，顯然是難以完全勝任的。

其次，政府的能力是有限的。比如，面對(duì)發(fā)展的多樣性、變化性、不確定性，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理人員由于自身專業(yè)知識(shí)的限制，不可能對(duì)各領(lǐng)域、各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化問題都深入了解和把握，從而作出總是正確的決策。

再有，政府的資源是有限的。2010-2012年來，政府在標(biāo)準(zhǔn)制定上的資金投入雖然不斷增加，如國家標(biāo)準(zhǔn)委用于國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂經(jīng)費(fèi)2010年為7300萬元、2011年為7700萬元、2012年為8500萬元，但平均到每項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)上僅為5萬元左右，再適當(dāng)增加也是杯水車薪。

標(biāo)準(zhǔn)供需矛盾還可以從部分?jǐn)?shù)據(jù)予以證實(shí)。從表1可以看出，2010-2012年國家標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)數(shù)僅占申報(bào)數(shù)的42%。這其中還未包含應(yīng)申報(bào)而未申報(bào)的情況，如果考慮標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際需求，則立項(xiàng)比例將會(huì)更低。為此，我們隨機(jī)選擇了6個(gè)TC做了實(shí)證調(diào)研，標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)與需求的比例平均約21%，見表2。也就是說，目前體制下，標(biāo)準(zhǔn)供給對(duì)標(biāo)準(zhǔn)需求的滿足率約五分之一，這還不包括因條件約束而人為抑制的需求。在調(diào)研過程中，也有TC反映，即便是立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，也常因政府提供的資金過少而影響標(biāo)準(zhǔn)的正常制訂進(jìn)度。

表1　2010-2012年國家標(biāo)準(zhǔn)的申報(bào)與立項(xiàng)統(tǒng)計(jì)

表2　6個(gè)TC標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)與需求調(diào)查統(tǒng)計(jì)

總之，由政府主導(dǎo)或者壟斷標(biāo)準(zhǔn)供給的體制，將無法滿足標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際需求的快速增長，必須對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化體制進(jìn)行改革，關(guān)鍵是改革標(biāo)準(zhǔn)供給方式，使標(biāo)準(zhǔn)供給曲線由目前的S變?yōu)镾′，獲得較大的供給增量△R，縮小標(biāo)準(zhǔn)供需缺口至δR，即縮小到可接受范圍內(nèi)。

五、改革思路和路徑

標(biāo)準(zhǔn)化體制改革的關(guān)鍵是改革標(biāo)準(zhǔn)的供給方式。但怎么轉(zhuǎn)變供給方式？基本思路是不斷完善標(biāo)準(zhǔn)化共同治理模式，發(fā)揮好政府、社會(huì)和市場三方面的作用，特別要注重更好地發(fā)揮社會(huì)和市場的作用。

(一)基本思路

簡政放權(quán)、創(chuàng)新管理、共同治理，發(fā)揮政府、社會(huì)、市場各自的優(yōu)勢，在標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)中相互協(xié)作。政府著重建制度、謀全局、管宏觀、抓大事，逐步退出社會(huì)和市場可以自行承擔(dān)和調(diào)節(jié)的職能，激發(fā)社會(huì)組織和市場主體的創(chuàng)造活力。進(jìn)一步厘清標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)的關(guān)系，厘清強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)、自愿性標(biāo)準(zhǔn)的概念體系和各自定位，調(diào)整優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。強(qiáng)化政府對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理，將強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)整合為強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，提高發(fā)布主體層級(jí)，調(diào)整范圍、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和形式，大幅壓縮數(shù)量，提升權(quán)威性和嚴(yán)肅性，依靠強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來“兜底線”。保留和調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有國家、行業(yè)、地方推薦性標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)制定公益、基礎(chǔ)、通用、共性以及戰(zhàn)略性的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)配套機(jī)制，加強(qiáng)政府標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)職責(zé)，依靠推薦性標(biāo)準(zhǔn)來“保基本”。培育發(fā)展社會(huì)團(tuán)體推薦性標(biāo)準(zhǔn)(簡稱團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn))，重點(diǎn)制定產(chǎn)品類、服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)反映市場、技術(shù)的變化和需求，建立競爭與合作、激勵(lì)與約束相容的機(jī)制，更加充分地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，依靠團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)來“促發(fā)展”。同時(shí)，特別要處理好上述三類標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，建立內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制，形成滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)科技發(fā)展需要的中國特色標(biāo)準(zhǔn)體系，增強(qiáng)我國標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)的整體功能。

(二)改革路徑

1.明確漸進(jìn)式改革模式

中國的改革之所以取得成功，形成所謂的“中國模式”，十分重要的是成功探索出一條漸進(jìn)式改革的模式，而不是采取“休克療法”。在中國改革發(fā)展理念、模式、路徑等大的約束條件下，標(biāo)準(zhǔn)化體制改革顯然應(yīng)當(dāng)也只能采取漸進(jìn)式改革。首先著力“最小一攬子”改革，抓住牽涉面廣、全局性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性大、復(fù)雜交叉的重大問題，如改革完善強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和培育發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的問題，集中攻關(guān)、全力攻關(guān)，而不是無所不包、四面出擊；其次注重增量而非存量改革，遵循“帕累托改進(jìn)”，通過增量變化最終帶動(dòng)存量調(diào)整變化，比如在不取消行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)的前提下培育發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，整合強(qiáng)制性行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證部門、地方今后在制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)中擁有足夠的話語權(quán)，以獲得相關(guān)方的理解和支持；三是堅(jiān)持循序漸進(jìn)推進(jìn)改革，遵循“誘致性變遷”而非“強(qiáng)制性變遷”，先行試點(diǎn)探索，再逐步穩(wěn)妥過渡，比如培育發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，可先在現(xiàn)有行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)未能覆蓋或者與之不相沖突的一些領(lǐng)域，在一些具備條件的國家或者地方性行業(yè)協(xié)會(huì)，先行試點(diǎn)探索，差異化互補(bǔ)發(fā)展，其發(fā)展壯大過程必將逐步致使現(xiàn)有推薦性標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變遷。

2.確定改革重點(diǎn)

上述思路中，改革完善強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和培育發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)是“最小一攬子改革”的核心內(nèi)容。增設(shè)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)是本改革方案的創(chuàng)新點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定主體應(yīng)是非營利機(jī)構(gòu)等公共組織，以與標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品屬性相一致，主要是協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、技術(shù)機(jī)構(gòu)等組織。任何這類組織都可以制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)行充分自治，自行負(fù)責(zé)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布、出版發(fā)行、宣貫、認(rèn)證等，充分利用社會(huì)和市場資源，發(fā)揮社會(huì)和市場活力，大幅增加標(biāo)準(zhǔn)供給。不同團(tuán)體的標(biāo)準(zhǔn)相互競爭，企業(yè)自愿選擇，市場優(yōu)勝劣汰，這與國家改革社會(huì)組織管理制度、探索一業(yè)多會(huì)、引入競爭機(jī)制的大方向是一致的。政府對(duì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宏觀管理和執(zhí)法監(jiān)督，比如，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)化組織良好行為規(guī)范，授權(quán)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)、認(rèn)定并公告，經(jīng)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)化良好行為組織制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)化為或采信為推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)也可采用委托、采購等方式把推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)交給標(biāo)準(zhǔn)化良好行為組織制定，從而建立對(duì)制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的組織的激勵(lì)約束機(jī)制。

3.構(gòu)建新型標(biāo)準(zhǔn)體系

改革后的標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系見圖2。

圖2　改革后的標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系

一方面是體系的結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的功能，標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)是體制改革的首要問題。

在市場經(jīng)濟(jì)中大致存在三類制度規(guī)范，既包括法律法規(guī)等成文規(guī)范，也包括道德、習(xí)俗、市場競爭規(guī)則等不成文規(guī)范，在兩者之間的中間過渡地帶存在大量“軟法”性質(zhì)的規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)是其重要構(gòu)成。上圖從左至右顏色由淺到深，表明了不同制度的剛性和約束力由弱到強(qiáng)，左側(cè)的不成文規(guī)范具有柔性和軟約束，右側(cè)的法律規(guī)范則具有剛性和強(qiáng)約束，標(biāo)準(zhǔn)在中間地帶則具有很強(qiáng)的彈性，兼具兩者的優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)了兩者的缺點(diǎn)，彌合了兩者的間隙，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)制度及時(shí)性、靈活性、科學(xué)性等需求。

再看中間標(biāo)準(zhǔn)板塊部分，不同標(biāo)準(zhǔn)所占位置代表了其定位和層級(jí)，所占比例大小代表了未來的發(fā)展規(guī)模和空間。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制約束力，與法律法規(guī)銜接。推薦性標(biāo)準(zhǔn)(具有自愿屬性)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)相銜接。繼續(xù)保留推薦性國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)立足于公益性定位，逐步收縮范圍和規(guī)模，特別要控制推薦性地方標(biāo)準(zhǔn)。培育、發(fā)展、壯大團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，給予其更大發(fā)展空間。

另一方面是體系的內(nèi)部機(jī)制。要素相互關(guān)聯(lián)才構(gòu)成系統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)不同部分的關(guān)聯(lián)機(jī)制是體制改革的關(guān)鍵問題。

機(jī)制1(M1)：強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范的關(guān)系。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要與法律規(guī)范緊密銜接，法律法規(guī)對(duì)必要的技術(shù)要求可作原則規(guī)定，具體技術(shù)內(nèi)容制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)制定部門應(yīng)主動(dòng)參與立法工作，跟蹤了解法律法規(guī)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求，及時(shí)制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，支撐法律法規(guī)實(shí)施，反饋對(duì)法律法規(guī)的意見和建議。立法和執(zhí)法部門也應(yīng)加強(qiáng)與標(biāo)準(zhǔn)制定部門的聯(lián)系，反饋對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的意見和建議。

機(jī)制2(M2)：推薦性標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范的關(guān)系。法律法規(guī)規(guī)章如果引用推薦性標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)引用推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)，不宜引用推薦性行業(yè)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閲覙?biāo)準(zhǔn)更具廣泛性、代表性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，考慮到地方的立法權(quán)，地方法規(guī)規(guī)章可以引用推薦性地方標(biāo)準(zhǔn)。

機(jī)制3(M3)：強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。借鑒歐盟指令與協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)相互配合的管理模式，國家標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)組織制定或者授權(quán)委托、政府采購其他標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)制定推薦性標(biāo)準(zhǔn)，與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)配套，也可在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中引用，但應(yīng)引用推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律法規(guī)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)可以相互轉(zhuǎn)化。

機(jī)制4(M4)：推薦性國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)與團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。四者之間總體上是競爭與合作及相互補(bǔ)充的關(guān)系。從競爭角度講，四者都是企業(yè)自愿采用，市場優(yōu)勝劣汰；從合作及補(bǔ)充的角度講，引導(dǎo)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)先期主要制定其它標(biāo)準(zhǔn)未覆蓋領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)或者制定高于其它標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，政府今后將立足于純公益性標(biāo)準(zhǔn)，逐步退出大量的競爭性產(chǎn)品和服務(wù)類的推薦性國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)，并由團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)承接，各自既有清晰的定位，又相互參與標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，建立合作共贏模式。特別是國家標(biāo)準(zhǔn)委應(yīng)積極引導(dǎo)、激勵(lì)和約束團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，如建立對(duì)這類團(tuán)體的良好行為標(biāo)準(zhǔn)化組織認(rèn)定機(jī)制、政府購買服務(wù)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化或直接采信為國家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制、監(jiān)督檢查及評(píng)價(jià)公告機(jī)制等。

4.明確各類標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容及水平定位

為分析方便，可以把政府組織制定的標(biāo)準(zhǔn)，包括強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)和推薦性國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)稱為政府標(biāo)準(zhǔn)。圖3通過技術(shù)內(nèi)容和技術(shù)水平兩個(gè)軸對(duì)政府標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定位，從而更好的梳理兩者之間的關(guān)系。

圖3　各類標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容及水平定位及相互關(guān)系

圖3中的橫軸表示標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)內(nèi)容的屬性，從左往右是從市場主導(dǎo)向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的過程。標(biāo)準(zhǔn)哪些技術(shù)內(nèi)容應(yīng)該由市場供給，哪些應(yīng)該由政府供給，這個(gè)問題是隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化的。從總體發(fā)展趨勢和國外經(jīng)驗(yàn)看，橫軸的原點(diǎn)應(yīng)該是不斷右移的過程。從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的階段看，原點(diǎn)右側(cè)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，以及依靠市場機(jī)制不能形成的一些純公益性標(biāo)準(zhǔn)，比如術(shù)語、通用方法標(biāo)準(zhǔn)等。

圖3中的縱軸表示標(biāo)準(zhǔn)水平的高低，從下往上是標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)水平從低到高的過程。標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平?jīng)]有絕對(duì)的高低，只是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相比，存在一個(gè)相對(duì)的高低，并隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。從水平上看，政府標(biāo)準(zhǔn)處在一個(gè)基本水平的位置，由于需要照顧所有利益方的訴求，政府標(biāo)準(zhǔn)既不是最高水平，也不是最低水平，往往是一個(gè)行業(yè)內(nèi)能達(dá)到的平均水平或基本水平。

從市場需求的角度看，由于政府的局限性，政府不可能滿足所有的需求，必然存在空白點(diǎn)，這就是團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)成長的最大空間。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)首先會(huì)在政府標(biāo)準(zhǔn)沒有覆蓋的空白領(lǐng)域誕生并成長起來。其次，隨著制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織不斷成長和壯大，在已經(jīng)存在政府標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)領(lǐng)域，相關(guān)社會(huì)組織也會(huì)制定一些高于政府標(biāo)準(zhǔn)水平的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以增加組織和成員的競爭力。在橫軸的左側(cè)，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)成長的空間大于右側(cè)空間。橫軸右側(cè)是政府關(guān)注的技術(shù)領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域往往需要制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來體現(xiàn)國家的意志。一些社會(huì)組織也可能在政府主導(dǎo)的領(lǐng)域制定一些高于政府標(biāo)準(zhǔn)水平的標(biāo)準(zhǔn)(象限一)，但絕對(duì)不能制定低于政府標(biāo)準(zhǔn)水平的標(biāo)準(zhǔn)(象限四)。在市場主導(dǎo)的技術(shù)領(lǐng)域，由于其非強(qiáng)制特征和技術(shù)、市場的多樣化，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)水平既可以高于政府標(biāo)準(zhǔn)水平(象限二)，也可以低于政府標(biāo)準(zhǔn)水平(象限三)。企業(yè)可以選擇不同水平的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。

因此，政府應(yīng)首先鼓勵(lì)社會(huì)組織在競爭性強(qiáng)的技術(shù)領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府標(biāo)準(zhǔn)未能覆蓋的空白點(diǎn)，或制定高于政府標(biāo)準(zhǔn)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)組織發(fā)展足夠壯大和有序時(shí)，政府逐步從橫軸左側(cè)的領(lǐng)域中退出，充分“放權(quán)”給市場，發(fā)揮市場競爭的活力和優(yōu)勢。

六、研究總結(jié)與展望

(一)研究總結(jié)

之前在研究討論標(biāo)準(zhǔn)特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理體制機(jī)制改革的過程中，從強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)法規(guī)屬性出發(fā)，審視標(biāo)準(zhǔn)體制合理性、不同層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)交叉重復(fù)矛盾、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施及監(jiān)督不力等問題，分析改革的必要性和改革的措施?？偟目矗@些研究分析更偏重于微觀和現(xiàn)象，理性和說服力顯得還不夠。這里，我們更加強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的制度屬性，從標(biāo)準(zhǔn)需求與供給關(guān)系的本質(zhì)層面和歷史演變的宏觀層面，回答標(biāo)準(zhǔn)化體制為什么改、改什么的問題。改革的收益主要在于顯著提高標(biāo)準(zhǔn)供給滿足標(biāo)準(zhǔn)需求的能力。其一解決數(shù)量問題，充分利用社會(huì)資源和市場機(jī)制，各類標(biāo)準(zhǔn)制定、認(rèn)證和技術(shù)服務(wù)組織必將蓬勃發(fā)展，可以顯著彌補(bǔ)政府供給標(biāo)準(zhǔn)能力不足的問題，特別是有助于緩解對(duì)中小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)不足的問題。其二解決速度問題，在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，特別是高新技術(shù)領(lǐng)域，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)緊貼產(chǎn)業(yè)實(shí)際，可以緊跟科技進(jìn)步，快速反映市場需求。其三解決質(zhì)量問題，通過團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)對(duì)市場需求的及時(shí)準(zhǔn)確把握，通過市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制提升標(biāo)準(zhǔn)制定組織的能力，從而提升標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量水平。其四解決效率問題，通過合理界定政府、社會(huì)、市場的邊界，可有效調(diào)動(dòng)和充分利用社會(huì)和市場資源，大量節(jié)約并更加有效地使用公共資源，可兼顧防范“市場失靈”和“政府失靈”的情形，還可防止壟斷導(dǎo)致的“尋租”現(xiàn)象。

改革的風(fēng)險(xiǎn)主要在于沖擊既得利益而不能獲得相關(guān)方的有力支持。一是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系的沖擊。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)產(chǎn)品多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)之間交叉重復(fù)矛盾等現(xiàn)象，如果控制不好，易導(dǎo)致混亂。二是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化管理部門的沖擊，并可能遭到行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)化主管部門的抵觸。三是對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)化法制體系的沖擊。規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)內(nèi)容的法律有40余部、行政法規(guī)70余部、部門和地方政府規(guī)章幾百部，都將面臨修改和調(diào)整，任務(wù)十分艱巨。但是，從總體看，此種改革思路符合國家機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的方向、原則和要求，與包括政府標(biāo)準(zhǔn)化管理部門在內(nèi)的全社會(huì)的根本利益是一致的，應(yīng)當(dāng)能夠獲得大多數(shù)支持。我們要在科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)之下，積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)式地推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)逐步平穩(wěn)過渡。

(二)研究展望

1.完善標(biāo)準(zhǔn)體系頂層設(shè)計(jì)。圍繞新的改革思路和基本框架，特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、強(qiáng)制性與推薦性、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)與政府標(biāo)準(zhǔn)等重大關(guān)系問題，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的定性定位及管理問題，新的標(biāo)準(zhǔn)化體制下的工作機(jī)制問題等，深入開展理論研究，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析和基層調(diào)研等實(shí)證研究，進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)，特別要細(xì)化機(jī)制設(shè)計(jì)，如團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)管理制度設(shè)計(jì)。

2.研究制定體制改革路線圖。體制改革關(guān)系重大、敏感復(fù)雜，必須審慎、穩(wěn)妥、可控。要強(qiáng)化系統(tǒng)思考和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析，做好統(tǒng)籌平衡，科學(xué)合理設(shè)計(jì)改革的時(shí)點(diǎn)、環(huán)節(jié)、方法、措施、步驟和各種預(yù)案，制定好改革的實(shí)施路線圖。

3.統(tǒng)籌推進(jìn)幾項(xiàng)重大工作。重大制度設(shè)計(jì)必須在法中規(guī)定，體制改革必然涉及機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，因此，體制改革必須與法律修改、政府職能轉(zhuǎn)變等工作緊密關(guān)聯(lián)起來，系統(tǒng)籌劃，形成合力，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

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(本文責(zé)編：辛城)

Considerations and Path for the Reform of China’s Standardization System

LIU San-jiang1,LIU Hui2

(1.WuhanUniversity,InstituteofQualityDevelopmentStrategy,Wuhan430072,China;

2.ChinaNationalInstituteofStandardization,Sub-InstituteofStandardizationTheoryandStrategy,Beijing100191,China)

Abstract：The standardization system reform is an important part ofChina’s political and economic reform, and the linkage level between the macro and micro management. At present, a core problem of China's standardization system reform is the supply system of standards. China’s current government-based standard supply mode cannot well meet the needs of the rapid economic and social development. We should make full use of social and market resources, give play to social and market vitality, widen the channel of the standard supply. Starting from the problems of China standardization system reform, this paper analyses the characteristics of standardized management system of foreign developed countries, puts forward the overall planning strategy and measures of China standardization system reform, summarizes and summarizes the thinking, framework and basic path of standardization system reform based on the supply and demand theory of economics. This study provides the theoretical support and reference for China standardization system reform.

Key words:standardization system Reform; analysis of supply and demand; government standards; group standards

中圖分類號(hào)：F273.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)07-0001-12

作者簡介：劉三江(1974-)，男，四川開江人，武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院博士研究生，研究方向：宏觀質(zhì)量管理、標(biāo)準(zhǔn)化體制。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)理及相關(guān)公共政策研究(71373137)”；國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系框架研究項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)等基礎(chǔ)概念的內(nèi)涵與外延研究”。

收稿日期：2015-02-05修回日期：2015-06-05