李 爽，劉黎明

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院，北京100070)

一、引 言

我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題十分明顯，已經(jīng)引起了政府和全社會(huì)的廣泛關(guān)注。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》提出要完善中小學(xué)招生辦法，破解擇校難題，推進(jìn)九年義務(wù)教育均衡發(fā)展。2010年教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》明確提出將推進(jìn)均衡發(fā)展作為義務(wù)教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題”進(jìn)行了相關(guān)研究。一些學(xué)者從定性的角度研究教育均衡問題，比較有代表性的研究包括:翟博［1］(2006)給出了教育均衡發(fā)展的三層含義:從宏觀層面分析是教育供給與需求的均衡;從中觀層面分析是教育資源配置的均衡;從微觀層面分析是學(xué)校教育過(guò)程包括內(nèi)部課程教學(xué)資源配置的均衡、教育結(jié)果的均衡以及教育評(píng)價(jià)的均衡。我國(guó)目前需要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)的是義務(wù)教育均衡發(fā)展的初級(jí)階段——教育供求的均衡以及教育資源配置的均衡。丁飛［2］(2009)從公平的視角討論了我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展所面臨的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)。王定華［3］(2012)對(duì)我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的過(guò)去、現(xiàn)在以及未來(lái)進(jìn)行了審視，闡述了我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的問題。同時(shí)，也有一些學(xué)者采用描述統(tǒng)計(jì)的方法對(duì)義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。劉博宇［4］(2013)采用統(tǒng)計(jì)描述分析法，從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差異的角度分析了義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題。張敏［5］(2012)采用統(tǒng)計(jì)描述中的差異系數(shù)評(píng)價(jià)方法對(duì)我國(guó)區(qū)域間義務(wù)教育的非均衡狀況進(jìn)行了分析，指出了導(dǎo)致我國(guó)區(qū)域間義務(wù)教育非均衡發(fā)展的主要原因，并提出了促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育區(qū)域均衡化應(yīng)采取的對(duì)策。張旺［6］(2011)和郭喜永［7］(2012)分別對(duì)吉林省義務(wù)教育發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差及差異系數(shù)進(jìn)行了比較分析，對(duì)省域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀和主要策略進(jìn)行了探討。龍承建［8］(2009)提出當(dāng)前教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要從改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)、改善投資政策、改造薄弱學(xué)校、提高師資待遇等方面切實(shí)推進(jìn)。李繼星［9］(2010)對(duì)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展指標(biāo)體系的建立進(jìn)行了初步探索?？傮w上看，目前對(duì)我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題的研究以定性方法為主。為了更直觀、準(zhǔn)確地反映我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題，本文基于空間鄰近相似性和空間異質(zhì)性的思想，從空間分布和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，分析我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)域的義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀，并討論義務(wù)教育發(fā)展非均衡的區(qū)域結(jié)構(gòu)特征，為政府在宏觀層面進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供更加直接的政策依據(jù)。

二、我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國(guó)通過(guò)普及九年義務(wù)教育，為適齡兒童入學(xué)創(chuàng)造了均等的機(jī)會(huì)，完成了義務(wù)教育均衡發(fā)展初級(jí)階段的任務(wù)。當(dāng)入學(xué)機(jī)會(huì)均等問題解決后，學(xué)生就學(xué)后的均衡發(fā)展，即教育過(guò)程平等問題就上升為義務(wù)教育發(fā)展中的主要矛盾，也成為我國(guó)政府目前面臨的主要任務(wù)。從宏觀層面來(lái)看，我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的非均衡主要體現(xiàn)在區(qū)域之間的省際差異，因而下面主要從義務(wù)教育階段在校人數(shù)和生均教育經(jīng)費(fèi)(初中和小學(xué))這兩個(gè)方面來(lái)分析我國(guó)義務(wù)教育的區(qū)域發(fā)展非均衡問題。

以2012年各省區(qū)初中、小學(xué)階段的生均教育經(jīng)費(fèi)為例進(jìn)行分析(見表1)。從表1可以看出，河南省和廣東省是義務(wù)教育階段在校人數(shù)最多的省份，北京市的初中和小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)均為全國(guó)最高水平。

表1 2012年我國(guó)義務(wù)教育階段在校人數(shù)及生均教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表

(一)在校人數(shù)空間分布情況

目前，我國(guó)義務(wù)教育小學(xué)階段在校人數(shù)約為9696萬(wàn)人，初中在校學(xué)生總數(shù)約為4763萬(wàn)人，整體義務(wù)教育階段在校人數(shù)約為1.45億人。

從圖1可以看出，河南省和廣東省是義務(wù)教育階段在校人數(shù)最多的省份，其次是四川省和河北省。為了更直觀地分析學(xué)生人口規(guī)模在地區(qū)間的分布情況，采用空間區(qū)域表述方法，設(shè)xi，i=1，2，…，31代表各省的義務(wù)教育階段在校人數(shù)，則按人數(shù)規(guī)模分成m類的分段區(qū)間長(zhǎng)度為y:

于是得到分類區(qū)間:

依據(jù)上述分類方法將全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)(不包括港澳臺(tái)地區(qū))按義務(wù)教育在校人數(shù)的規(guī)模大小由高到低分為四類(如表2所示)。從全國(guó)整體范圍來(lái)看，我國(guó)的義務(wù)教育階段在校人數(shù)明顯集中在東、中部地區(qū)，這與我國(guó)總體人口分布相一致。

表2 2012年各地區(qū)義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模

(二)各地區(qū)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)分布情況

2012年，我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量小學(xué)階段約為6012億元，初中階段約為4166億元，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到2.2萬(wàn)億元，如期實(shí)現(xiàn)了《教育規(guī)劃綱要》提出的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)4%的目標(biāo)。由于生均教育經(jīng)費(fèi)這一指標(biāo)能夠準(zhǔn)確有效地刻畫出義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題的主要方面，起到衡量與監(jiān)測(cè)的作用，而且可以避免多個(gè)指標(biāo)綜合帶來(lái)的權(quán)重之爭(zhēng)，因此，我們選擇生均教育經(jīng)費(fèi)來(lái)考察各省級(jí)行政區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r。

依據(jù)前述方法，將全國(guó)的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)(不包括港澳臺(tái)地區(qū))按義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)(分為初中階段和小學(xué)階段)的水平高低分為四類(如表3和表4)。

從空間角度分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)普遍偏低，且差異非常顯著，呈現(xiàn)兩級(jí)分化狀態(tài)。北京的初中階段生均教育經(jīng)費(fèi)位于全國(guó)第一，上海和天津分列二、三位，而遼寧、江蘇、浙江和青海的初中階段生均教育經(jīng)費(fèi)處于第三類水平，余下的24個(gè)行政區(qū)均處于第四類水平。通過(guò)分析各省級(jí)行政區(qū)小學(xué)階段生均教育經(jīng)費(fèi)的分布情況，可以發(fā)現(xiàn)各地區(qū)小學(xué)階段的生均教育經(jīng)費(fèi)的差異相較于初中階段略有縮小，但是整體來(lái)看，仍存在著較大的差距。北京地區(qū)仍然處于全國(guó)第一的位置，上海和天津也分列二、三位，除了江蘇和浙江外，西北地區(qū)和東北地區(qū)幾個(gè)省份的小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)處于第三類水平，仍有19個(gè)省級(jí)行政區(qū)處于第四類水平。

表3 2012年各地區(qū)普通初中生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)

表4 2012年各地區(qū)小學(xué)生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)

因此，無(wú)論是初中階段還是小學(xué)階段的生均教育經(jīng)費(fèi)，北京、上海和天津都處于全國(guó)領(lǐng)先的位置，而且在全國(guó)范圍內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)水平高的地區(qū)和生均教育經(jīng)費(fèi)水平低的地區(qū)差異懸殊;通過(guò)對(duì)比也不難看出，初中階段生均教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)間差異要大于小學(xué)階段的地區(qū)差異。

總之，無(wú)論是義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模，還是義務(wù)教育的生均教育經(jīng)費(fèi)，各省份之間都存在較大差異，差異的存在直接指向教育公平的理念能否實(shí)現(xiàn)。探索非均衡狀態(tài)的成因是解決問題的基礎(chǔ)。

三、我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

通過(guò)前面的分析可知，我國(guó)的義務(wù)教育發(fā)展存在著較嚴(yán)重的非均衡問題，而且區(qū)域間的差異十分明顯。我國(guó)義務(wù)教育階段的學(xué)生主要集中在中部和東部沿海地區(qū)，而這些地區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)卻處于較低的水平。義務(wù)教育是培養(yǎng)青少年掌握適應(yīng)社會(huì)發(fā)展應(yīng)具備的基本知識(shí)的整個(gè)教育過(guò)程，也是人類社會(huì)生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)得以繼承和發(fā)揚(yáng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從廣義上講，凡是能增進(jìn)人們的知識(shí)和技能、影響人們的思想品德的活動(dòng)都是教育，屬于上層建筑范疇。按照馬克思主義唯物史觀，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因此義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題不可避免地具有經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。

(一)資源稟賦的初始決定

我國(guó)的自然條件和資源稟賦決定了人口“南重北輕、東多西少”的分布格局。1935年，中國(guó)地理學(xué)家胡煥庸提出“人口地理分界線”(也稱“胡煥庸線”)，首次揭示了中國(guó)人口的分布規(guī)律:自黑龍江璦琿(現(xiàn)黑河)至云南騰沖兩點(diǎn)之間畫一條直線(約為45°)，線東南半壁36%的土地供養(yǎng)了全國(guó)96%的人口;西北半壁64%的土地僅供養(yǎng)4%的人口。2000年第5次人口普查發(fā)現(xiàn)，“胡煥庸線”兩側(cè)的人口分布比例與70年前相差不到2個(gè)百分點(diǎn)。形成這一現(xiàn)象的主要原因是自然資源稟賦的決定作用。按照中國(guó)地理分布規(guī)律，自西向東呈高山、高原、坡地、平原狀態(tài)。并且西部地區(qū)干旱缺水，而東部地區(qū)土地肥沃、物產(chǎn)豐富，適宜人類居住。在此基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距進(jìn)一步加劇了東中西部之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距又直接影響到不同地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入，從而影響到義務(wù)教育的發(fā)展水平。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響

改革開放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到了迅猛的發(fā)展，但由于資源稟賦的決定作用，各省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異直接影響到義務(wù)教育公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn):

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定教育經(jīng)費(fèi)投入水平。圖2顯示的是2013年各省份的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。按照義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP 4%的平均比例，總量差異必然導(dǎo)致省際之間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差異，因此，正是由于省際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性，決定了省際義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)總量以及本身發(fā)展上存在很大的差異。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響人口流動(dòng)。人口流動(dòng)問題對(duì)我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的非均衡也存在著不可忽視的影響作用。流動(dòng)人口，是指沒有改變居住地戶籍的情況下，到戶籍所在地以外的地方從事務(wù)工、經(jīng)商、社會(huì)服務(wù)等各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口群體，即所謂的“人戶分離”。在現(xiàn)行制度框架下，流動(dòng)人口在工作機(jī)會(huì)、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障和醫(yī)療保障等方面與本地市民存在著巨大的差別。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)2.36億以上。由于流動(dòng)人口一直沒有明確和統(tǒng)一的定義，因而其衡量標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法也并未完全統(tǒng)一。從廣義的角度，一般用非戶籍常住人口規(guī)模作為衡量一個(gè)地區(qū)人口流動(dòng)水平的指標(biāo)。表5顯示的是根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查和2010年第六次全國(guó)人口普查的調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算的各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)。

圖2 各地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(2013年)

表5 各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)

圖3顯示的是2000年和2010年兩次全國(guó)人口普查得到的各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)。從圖中可以明顯看出，從2000～2010年的10年間，無(wú)論是屬于人口流入多的地區(qū)還是人口流出多的地區(qū)，人口流動(dòng)的特征都更加明顯。

隨著大量流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工方式逐漸由單身向家庭化方式轉(zhuǎn)變，流動(dòng)人口的子女教育問題愈加突出。2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)14周歲及以下流動(dòng)兒童占全部流動(dòng)人口的比例為12.45%。由此推算，全國(guó)14周歲及以下流動(dòng)兒童規(guī)模為1834萬(wàn)人。到2010年第六次全國(guó)人口普查時(shí)，全國(guó)14周歲及以下流動(dòng)兒童規(guī)模達(dá)到了2291萬(wàn)人，與2005年推算預(yù)測(cè)的規(guī)模相比增加了457萬(wàn)人，5年增長(zhǎng)率高達(dá)25%。絕大多數(shù)的流動(dòng)兒童都是隨著父母遷移到某一地區(qū)的，因此，流動(dòng)兒童的分布狀況應(yīng)該與全國(guó)整體流動(dòng)人口的分布狀況相一致。

由于流動(dòng)人口的影響，帶來(lái)了流動(dòng)兒童的教育問題，這也使得義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)在地區(qū)間的分布發(fā)生了很大的變化，對(duì)人口流入地的教育經(jīng)費(fèi)投入提出了新的挑戰(zhàn)。

圖3 各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)(2000年和2010年)

(三)政策效應(yīng)

我國(guó)在義務(wù)教育方面采取“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的教育財(cái)政投資體制，這一舉措對(duì)于義務(wù)教育的普及起到了一定的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行政策對(duì)有效實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育目標(biāo)存在一定的負(fù)面影響:一是按照義務(wù)教育的公平理念，省際之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異必然導(dǎo)致事實(shí)上的不公平;二是隨著義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)均等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增加，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言投入不成問題，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份而言則形成較大的壓力，以至于有些省份難以完成既定目標(biāo);三是人口流入地的財(cái)政投資計(jì)劃難以足額涵蓋所有流入人口的學(xué)齡兒童，也在一定程度上影響了義務(wù)教育目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行政策和制度越來(lái)越不適應(yīng)義務(wù)教育發(fā)展的需要。

四、結(jié)論和政策建議

以上從空間分布和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了我國(guó)義務(wù)教育的學(xué)生規(guī)模、教育經(jīng)費(fèi)以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。通過(guò)研究目前義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀和省際差異，得出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡是導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展非均衡的主要原因。此外，還可以得到以下兩點(diǎn)主要結(jié)論:

第一，義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模及生均教育經(jīng)費(fèi)均存在顯著的省際差異。義務(wù)教育學(xué)生主要集中在中部和東部地區(qū)，東北和西北地區(qū)的學(xué)生規(guī)模較小;義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模分布和生均教育經(jīng)費(fèi)分布呈現(xiàn)顯著的不一致特征，即義務(wù)教育人數(shù)較多的地區(qū)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入?yún)s不一定高。

第二，流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題不容忽視。通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口分布的對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越趨向于遷移到經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū);經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口的流動(dòng)性越高。流動(dòng)兒童的分布狀況與全國(guó)整體流動(dòng)人口的分布狀況相一致。分析發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)兒童相對(duì)較多的東部沿海地區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)處于全國(guó)較低水平，即對(duì)于人口流動(dòng)性較大的地區(qū)而言，其義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入并沒有相應(yīng)地增加，這也更加突出地反映出義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題。

由此，本文提出以下幾點(diǎn)建議:

第一，大力發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)，增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育投入。省際義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r和該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有較高的一致性，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，義務(wù)教育發(fā)展水平也較高。所以，需要政府大力促進(jìn)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步發(fā)展教育，進(jìn)而有效縮小省際義務(wù)教育發(fā)展的差距。此外，通過(guò)增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，可以使這些地區(qū)少年兒童的受教育權(quán)利得到更好的保障。

第二，適度調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比例，縮小地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)投入差距。2012年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%，教育發(fā)展取得了巨大成就。然而，這只是在宏觀總量上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)?；谖覈?guó)義務(wù)教育發(fā)展非均衡狀況，政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不能“一刀切”，而應(yīng)考慮多種因素，如當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、學(xué)生規(guī)模等，盡量消除“教育經(jīng)費(fèi)投入總量高水平、人均教育經(jīng)費(fèi)低水平”的現(xiàn)象，更為靈活地調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比例。

第三，完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，消除因政策因素導(dǎo)致的教育投入非均衡。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是解決省際義務(wù)教育發(fā)展非均衡的重要措施之一。應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政投資政策，加強(qiáng)政府宏觀層面的調(diào)控，除了加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，還需要考慮學(xué)生流入人口地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)壓力，制定出相應(yīng)的政府轉(zhuǎn)移支付政策，使得教育經(jīng)費(fèi)能夠更加匹配人口流動(dòng)的方向，消除因政策因素導(dǎo)致的教育投入非均衡。

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