鞏麗娟

〔摘要〕 國家因何而產生？不同理論給出了不同的答案。應當說，在不同的歷史階段，國家的功能是不同的，但是近代以來，當人民被確立為國家的主權者后，國家在根本性質上就被認為是服務于人民的根本利益。其中，提供社會公正是國家的基本職能，也是國家應當奉告的基本原則，更應看作是國家存在的核心價值。當前，我國之所以提出了國家治理現代化的課題，意味著要再一次刷新國家職能，以使國家的公正價值得到實現。國家治理現代化的提法，內涵非常豐富，但歸結到最為根本的一點上，就是要突出社會公正的目標，通過對社會主義市場經濟以及社會發(fā)展的引導去實現社會公正。也就是說，在我國國家治理現代化進程中需要始終突出公正的價值導向，一切制度安排和社會治理活動都應突出社會公正的目標，并努力去營建公正的社會秩序。

〔關鍵詞〕 國家治理現代化，公正，價值導向，社會秩序

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0085-06

在全面深化改革的進程中需要突出社會公正的課題。如果說全面深化改革是為了實現國家治理現代化的目標，那么，國家治理現代化則應當是走向實現社會公正的方向。社會公正既是國家治理現代化所應致力于實現的價值，也是國家治理現代化之社會主義實質的體現。黨的十八屆三中全會總結改革開放30多年來的經驗，確立了國家治理現代化這一全面深化改革的目標，其中，顯然包含著重新審視社會公正實現狀況的價值內涵。這一價值導向與黨的十八屆五中全會所提出的“共享”發(fā)展理念從根本上說是一致的，最終達成的結果就是在“改革成果共享”追求中實現社會公正。

一、公正是國家治理的核心價值

從哲學上看，“價值問題的核心和難題，都是與人所面臨的價值沖突和價值選擇息息相關的。研究價值問題的目的是為了形成引導未來行為的可接受的、被稱為是理性的（reasonable）價值判斷?！?〔1 〕或者說，人類的一切社會性活動都包含著實現什么樣價值的問題，特別是對于國家治理、社會治理等而言，一切行動目標的確立和一切行動方案的制定，都必然包含著價值內涵。因此，對于我國國家治理現代化這項課題而言，破題之處就是應當首先解決確立起什么樣的價值導向問題，然后才是通過什么樣的路徑以及運用什么樣的方法去實現價值目標的問題。顯而易見，國家治理是一個具有多重內涵的價值體系，但是，就社會主義與資本主義觀念的比較而言，我們所致力于實現的國家治理現代化必然不同于西方國家所實現的那種現代化，因而，在我國的國家治理價值體系中，處于核心地位的價值是它對社會主義性質的保證。這個核心價值顯然是社會公正。當然，在公正價值的實現方面，我國還存在著諸多問題，從而要求通過國家治理現代化途徑去實現社會公正的目標。

在國家治理現代化的問題上，習近平指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。” 〔2 〕在習近平同志的這段話中，顯然包含著“社會主義”、“中國特色”、“民族特性”和“時代特征”四個關鍵詞，從這四個關鍵詞來看，第一個關鍵詞是要區(qū)別于西方國家現代化，意指西方的國家治理現代化屬于資本主義。雖然一些學者認為西方國家治理中的那些價值具有“普世”的屬性，卻無法得到充分的理論證明。我們看到西方國家在治理現代化的道路上，治理體系實質分裂為政治與管理兩套系統(tǒng)，在擔負著日常性國家治理的管理層面，工具理性、技術理性排斥了價值理性，甚至引發(fā)了整個國家治理體系的價值失落。因此，我們所看到的是沃爾多所說的：“政府的許多行動一直都不只是歧視性，而且還是大規(guī)模嚴重歧視。然而，政府行動的目標在很大程度上也一直都在于實現公平；奇怪的是，確保同化和一致的行動有時還具有遲鈍和強制的色彩。” 〔3 〕23這種工具理性對價值理性的排斥使國家治理具有了科學化、技術化的特征，在宣布“價值中立”的時候其實是不再考慮國家治理的公正價值了，雖然國家治理體系中的政治部分發(fā)揮著矯正作用，但也只能在有限的程度上維護形式平等和形式公正。由于公正價值在國家治理中的失落，也就出現了吉登斯所說的那種情況，那就是，無法證明現代性將會導向一種更幸福更安全的社會秩序?！? 〕7我們相信現代化是每個國家、每個地區(qū)發(fā)展中的必經道路，尤其是國家治理的現代化則是一門不可缺席的課程，但是，西方的現代化道路并不一定是唯一的，特別是在拉美和亞洲許多國家按照西方國家現代化的樣板去做而遭遇了失敗之后，我們更沒有必要步其后塵。更何況西方國家現代化造成的社會分化、種族歧視、貧富懸殊后果也充分地說明，西方國家的現代化道路并不是一個可以效仿的樣板。所以，中國的國家治理現代化必須走出自己的道路，而這條道路不同于西方之處，就在于緊緊地圍繞著社會公正的主題展開。

而第二和第三個關鍵詞指的是已經融化到了我們血液之中和深入我們骨髓的中國傳統(tǒng)文化，它會影響我們的日常生活并對日常生活中的行為做出有效的規(guī)范，這正是中國特色所在。第四個關鍵詞所指示的是我們時代的要求，既有糾正改革開放以來的各種偏差，也有適應全球化、后工業(yè)化要求的內涵。從這四個關鍵詞所表達的內容來看，第一，社會主義國家的性質決定了必須把公正作為核心價值；第二，中國傳統(tǒng)文化中所包含的雖然是感性化的“公平”追求，但在得以繼承的時候，需要提升為社會公正；第三，改革開放以來，我國在經濟社會發(fā)展中取得了舉世矚目的成就，但是社會利益訴求進一步指向了充分實現社會公正的問題。同時，我們處在全球化、后工業(yè)化進程中，在社會的復雜性和不確定性與日俱增的情況下，國家治理如果不緊緊抓住社會公正問題，就會在各項行動中陷入被動。因此可以說，習近平對國家治理現代化的界定，包含著追求公正的價值導向，這與黨的十八屆五中全會提出的“共享”發(fā)展理念在根本上是一致的，最終結果就是要在“改革成果共享”中實現社會公正。

國家治理現代化的課題是在黨的十八屆三中全會上正式提出的，在經歷了30多年的改革開放后，提出這項課題既是全面深化改革的要求，也包含著對改革開放道路的深入思考?；仡櫸覈母母镩_放歷程，可以看到，在改革開放之初所確立的“四個現代化”目標主要是針對經濟和社會發(fā)展而提出的。從四個現代化目標的實現過程來看，主要體現在以經濟建設為中心的實踐路徑上。對此應給予高度肯定，而且，中國所取得的巨大經濟建設成就也充分證明了中國經濟社會發(fā)展走在了一條正確的道路上。但是，與社會發(fā)展與經濟建設的成就相比，社會公正的實現卻明顯滯后。盡管中國社會在改革開放的30多年中也取得了長足進步，特別是它的開放性、流動性、空前的繁榮和處處難以掩抑的巨大活力都是社會進步的標志，但是，我們也不容諱言其另一個面相，那就是在利益分化的過程中出現了各種各樣的矛盾。比如，在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、階層之間以及人與人之間的貧富懸殊中不斷滋生著各種各樣的矛盾，而且這些矛盾往往交織在一起，以至于很難理出因果關系，這對國家治理造成了極大的壓力。同時，中國的改革開放是發(fā)生在人類社會的全球化、后工業(yè)化進程中的，在全球化、后工業(yè)化因素的激蕩下，社會多元化的步伐之快，達到了令人目不暇接的地步，在一個極短的時間內就把中國社會領入高度復雜和高度不確定的狀態(tài)，以至于行政體制改革、政治體制改革都難以追趕其步伐。這是國家治理所遭遇的另一重挑戰(zhàn)。

1993年11月，黨的十四屆四中全會召開，通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先，兼顧公平的收入分配制度，所確立的改革開放策略是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，這樣一來，其實是在效率與公平之間區(qū)分出了主次輕重的次序，要求經濟、社會的發(fā)展都必須按照這一次序去開展活動和制定方針政策。當國家治理在此原則下去開展行動的時候，就容易走上片面強調經濟發(fā)展效率的方向。在這種情況下，人們之間的貧富差距、公共服務、社會保障、生活質量等因為缺乏可以明確衡量的標準，特別是人們之間是否存在著公平問題，似乎成了一個摸不著看不到的因素。正是由于這個原因，使各種各樣的矛盾積累了起來?？梢?，隨著改革開放的深入和經濟社會的發(fā)展，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向已難以適應國家治理的需要。

鑒于以上矛盾和問題，黨的十八屆三中全會提出的國家治理現代化的課題，確立了進一步全面深化改革的目標。正是因為國家治理現代化課題是在對中國自身的改革開放進行了歷史性反思的基礎上提出的，也就意味著在價值導向上需要進行重新定位。這樣一來，我們就可以邏輯地推導出這樣一個結論：如果說改革開放30多年的歷史是以經濟發(fā)展為中心的話，那么，在全面深化改革和實現國家治理現代化的過程中，將會致力于推動包括經濟發(fā)展在內的全面的社會發(fā)展；如果說自黨的十三大以來中國的國家治理所突出的是效率優(yōu)先的經濟發(fā)展目標，那么，在國家治理現代化的課題中則會突出促進社會公正的社會發(fā)展目標。

二、通過國家治理現代化實現公正

根據吉登斯、齊格蒙特·鮑曼等人的看法，現代性是一個流動的概念。也就是說，現代化的概念更是如此，因為，現代化本身就是一個不斷前進的過程。在此前提下，如果說現代化不只一種模式的話，那么，可以認為新中國的建立就已經開始了現代化進程，進而言之，在改革開放初期的“四個現代化”目標中，其實也已經包含了推導出國家治理現代化的內容。我們也看到，在改革開放之前的30多年中，雖然不乏推動經濟實現現代化的愿望，而且在“超英趕美”等口號中也已經反映出了這方面的內容。但是，國家治理體系依然具有濃重的統(tǒng)治色彩，基本上屬于農業(yè)社會“權治模式”的延續(xù)，只不過治理主體發(fā)生了革命性的變化。即便是在“四個現代化”的目標提出后，也沒有在治理模式變革方面做出規(guī)劃。改革開放后，逐步走上了建立社會主義市場經濟的道路，在此過程中，治理體系與經濟社會發(fā)展要求之間的不適應性顯示了出來，而且變得越來越嚴重，從而使改革的要求指向了國家治理體系，但是，國家治理體系的改革還主要停留在行政層面，是以機構改革的形式出現的。

從1982年開始，就國家治理體系的變革來看，開展了多次機構改革，通過精簡機構、轉變職能、理順關系、降低行政成本和提高政府管理效率等舉措，為經濟社會發(fā)展拓展出了巨大的空間，基本上做到了不斷調適國家、市場和社會之間的關系，也取得了巨大的經濟社會發(fā)展成就，特別是在經濟發(fā)展方面，創(chuàng)造了舉世矚目的業(yè)績。應當肯定的是，通過多次機構改革，已經在行政層面表現出了現代化的特征，政府行為已經從單純的權治轉向了法治，可以說行政法治模式已經建立起來。特別是建設服務型政府的目標提出后，從中央到地方都表現出了積極探索新型政府模式的熱情。在此過程中，政治層面的變革也取得了積極進展。不過，我們也看到，其一，國家治理體系的變革缺乏一個統(tǒng)一的主導性價值；其二，行政層面的變革與政治層面的變革之間缺乏協調，沒有一個全面的規(guī)則；其三，行政層面的變革表現為一種對經濟社會發(fā)展的適應性變革，而不是通過主動的變革去引導社會，而政治層面的變革又是因為行政層面的變革而將社會要求傳導到了政治層面后發(fā)生的，總體上缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和明確的目標。這種變革方式的優(yōu)點在于，能夠保證改革的進程平穩(wěn)進行，作為一種調適性的改革，它既能夠不斷地通過自身的調整去適應經濟社會發(fā)展的要求，又不至于對政治層面造成過大的沖擊，應當說它準確地反映了鄧小平所說的“摸著石頭過河”的精神。其不足之處在于，關于改革的總體目標表述過于宏大而模糊，顯得不甚具體。由此可見黨的十八屆三中全會提出國家治理現代化目標的意義，而且，作為實現這一目標的“全面深化改革”路徑也同時確立了起來。

從經濟發(fā)展來看，由于政府過多地介入到了具體的經濟運行過程之中，不僅導致了權力尋租等腐敗問題，而且使政府不堪重負。同樣，從公共產品和公共服務的供給來看，政府長期以來獨力承擔，越是希望滿足社會的要求，擔子也就變得越繁重。這兩種情況都對政府的能力提出了很高的要求，從而強化了政府的效率導向。新世紀以來，在對黨的諸多文獻的解讀中，我們發(fā)現，政府在經濟運行和公共服務方面的能力問題被提高到了執(zhí)政能力的位階上，也使政府承受了來自政治層面的壓力。在這種情況下，不僅政府精簡機構的目標效果不佳，反而呈現出了機構膨脹的局面，而且，政府的效率導向也陷入了自反的局面，受到了效率降低的困擾。應當說，在上個世紀末，我國學術界就認識到了這一問題，并試圖提出政府模式變革的構想，其具體表現就是提出了服務型政府建設的議題。顯而易見，在政府模式的意義上提出服務型政府建設，已經超出了單純行政層面的變革，而是包含著綜合性的政府變革要求，其中，得到突出強調的是政府的價值問題?！霸诜招姓姆漳繕酥校瑑r值因素不僅是無法回避的，而且是基礎和前提。服務行政首先包含著公正的價值，為了使公正價值得以實現，在制度設計和行為模式建構中，就需要道德因素的介入?！?〔5 〕303當然，服務型政府建設于2004年被提升到了國家行政體制改革總目標的位階上，但是，從學術討論和實踐來看，人們更多地是在行為方面探討服務型政府建設問題，對價值問題仍然很少關注，特別是治理體系的公正價值并沒有得到認真思考。今天，隨著國家治理現代化的目標提出之后，我們再來回顧張康之教授的論述，一下子就理解了公正價值的意義。

在黨的十八大召開之前，在“社會管理”的名義下已經展開了社會體制改革，從經濟體制改革到行政體制改革再到社會體制改革，顯然是一個邏輯的展開過程，它說明中國的改革歷程包含著一個清晰的邏輯。具體地說，經濟體制改革導致了社會分化和利益訴求的多元化，并產生了各種各樣的社會矛盾，從而要求政府去控制矛盾和解決矛盾。由于政府所擁有的行政體制是在計劃經濟時期建立起來的，不能適應解決已經發(fā)生了變化的社會中的矛盾，所以，需要通過行政體制改革來解決政府自身的不適應問題。然而，隨著經濟社會的進一步發(fā)展，對政府提出了更多和更高的要求，使政府通過行政體制改革去提升政府能力的途徑遇到了難以突破的瓶頸，因而提出了社會體制改革的要求。社會體制改革的直接目標顯然是“培育成熟的社會”和“增強社會自治能力”，如果達成了這一目標，就可以使政府從大量的社會管理和公共服務負擔中解放出來。但是，在社會體制改革中極易步入這樣一個陷阱，那就是單純從技術的角度去探討如何把政府背負的社會管理和公共服務包袱轉嫁給社會。事實上，黨的十八大召開之前的社會體制改革也是在“創(chuàng)新社會管理”的名義下進行的，在這一提法中，顯然隱含著社會管理基本主體是政府的判斷。也就是說，仍然包含著政府中心主義的思路。在這樣一個思路的延伸中，實際上是不可能實現社會體制根本性變革的，即使“培育成熟的社會”和“增強社會自治能力”的目標也會有著異化的可能性。正是由于這個原因，在黨的十八屆三中全會中，“社會管理”的表述被修改為“社會治理”，更為重要的是，把社會治理納入到了“國家治理現代化”的總體規(guī)劃之中。

對于一種新型模式的建構或者說一種系統(tǒng)性的總體規(guī)劃而言，需要首先明確價值導向的問題。如上所述，我們所致力于實現的國家治理現代化在性質上是屬于社會主義的，對于我國社會主義的理解，鄧小平曾作出明確回答，“社會主義的本質，是解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！?〔6 〕373從社會主義這一前提出發(fā)，也就必須把公正確認為我國國家治理現代化的價值導向。事實上，中國服務型政府建設、國家治理現代化的進程，已經清晰地展示出了一條追尋公正價值的線路。當前，黨的十八屆五中全會提出的“共享”發(fā)展理念，也就是在全面深化改革的進程中對公正價值導向的確認與追尋，飽含著實現社會公正的價值情懷。

三、在實現公正中獲得社會秩序

就國家治理而言，無論是微觀層面上的具體行動還是宏觀層面上的經濟社會運行，沒有價值或喪失了價值導向的效率都有可能引發(fā)或帶來更多更大的風險，而在公正價值導向之下，效率追求的這種負效應就會得到抑制，就會在服務于公正目標的實現方面發(fā)揮積極作用。我們這里研究的公正與效率的關系與組織管理中所探討的不同，這里的公正首先是國家治理意義上的價值，而效率則是社會治理行為特征和經濟社會發(fā)展狀態(tài)，效率是從屬于公正價值的。因此，公正與效率之間并不是矛盾的，公正反而恰恰包含著效率追求的內容，是把效率視作公正價值得以實現的支撐因素。用張康之教授的話說，“公正將是效率和公平的合題”?！? 〕198也就是說，它是對效率導向和公平追求的揚棄，同時，又包含著效率和公平的內涵。因為，效率追求首先是對公正的確認和服從，偏離了公正價值的效率并不是真正的效率，只有在公正價值導向中，才能最大限度地釋放效率發(fā)揮作用的空間。中國的國家治理現代化在公正價值導向下將把實現社會公正作為政府的基本職能，而產生于社會中各種各樣的治理力量將成為社會治理過程中的基本力量，或者說是社會治理行動中的主干力量。這樣一來，中國致力于建構的現代化國家治理體系將獲得一種全新的結構，政府以服務型政府的形式出現，承擔著維護和實現社會公正的職責，并通過堅守公正價值而為社會治理的具體行動者提供終極性的服務。

無論是在人類歷史上的任何一個階段，也不管是在人類社會生活的任何一個領域中，秩序都是最基本的條件。因而，人類社會治理的每一個目標就是提供秩序，國家治理所要提供的就是社會的基本秩序。恩格斯在論述國家的起源時指出，“這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家。” 〔8 〕166可見，國家是階級矛盾不可調和的產物，是為了讓人類不至于在無謂的矛盾和沖突中毀滅而創(chuàng)造出來的，所以，提供基本的社會秩序就是國家的天職。但是，在人類社會發(fā)展的不同歷史階段，國家提供社會秩序的方式是不同的，在農業(yè)社會，國家治理所謀求的是一種統(tǒng)治秩序，使等級壓迫和剝削可以在這種秩序中得以進行；近代西方國家在治理中雖然找到了法治這樣一條提供社會秩序的途徑，然而，在工具理性的思維中，法治也被定位在工具意義上，成了社會控制的工具。對于社會主義國家治理現代化來說，這兩種秩序以及秩序的獲得方式都是不可接受的。社會主義國家治理在秩序目標上所要實現的是一種公正秩序，國家及其政府所擁有的一切權威都被用于創(chuàng)造和維護公正秩序，因為，社會主義國家及其政府并沒有獨立于社會或凌駕于社會之上的利益，而且，也沒有需要憑借著國家及其政府權威去加以特殊保護的階級、階層和利益集團，而是整個社會利益的代表。所以，社會主義國家必須公正地對待全體公民，必須提供一種相對于每一位公民都是公正的秩序。如果說迄今為止尚未做到這一點的話，那么，中國的國家治理現代化所要達成的就是這一目標。這就是我們從習近平同志關于國家治理現代化論述中的“社會主義”一詞中解讀出的內涵，而且也是中國共產黨一貫堅持的原則之一。

對近代社會法治秩序的分析可以看到它是基于人的權利意識而建立起來的，或者說，當啟蒙思想家們把自由、平等確立為人的基本權利后開始面向社會時，發(fā)現自由和平等的權利觀念需要轉化為公平與正義的表述，并沿著這個邏輯確立起了法治秩序。這是西方現代性社會秩序的基本狀況，而且已經凝固在了人們的觀念之中，即使是在20世紀，當羅爾斯希望對西方現代秩序的生成過程進行重新審視的時候，依然認為“正義是社會制度的首要價值，……某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！?〔9 〕17總的看來，盡管西方國家所營造的現實法治秩序有著強烈的控制特征，是從屬于資本家階段的利益實現需要的，但其秩序理念中的基本精神卻是公平與正義。與農業(yè)社會的統(tǒng)治秩序和等級觀念相比，這種包含著公平與正義理念的秩序無疑是人類進步的體現。但是，我們不禁要問的是，為什么公平正義的理念沒有轉化為社會秩序的現實？這是因為從自由和平等轉化而來的公平與正義是作為前提出現的，而且這個前提是以假設的方式提出來的，在結果上，卻是永遠無法實現的。所以，我們在破解中國國家治理現代化的課題時，不是把公平正義作為國家治理的基本價值，而是提出公正價值導向。需要指出，它們之間是有著明顯的區(qū)別的，即便是在工業(yè)社會的低度復雜性和低度不確定性條件下，公平正義也只能出現在前提上而不可能反映到結果上，也正是看到了這一點，羅爾斯才極力推薦“每一個人的機會平等”而不是分享社會發(fā)展成果的平等。我們主張的公正價值導向并不是一項前提性的設定，而是指向結果的，是要求在結果上趨近于公正的理念。擁有這樣一種公正價值導向的國家治理，在秩序建構方面所提供的也就必然是一種公正秩序。

當然，我們并不認為公正價值導向能夠自動地轉化為公正秩序，就我們突出強調“導向”一詞而言，是指公正價值需要落實在行動上的。于此之中，包含著一種行動主義的思路，即公正價值通過行動者的行動而轉化為公正秩序。前述法治秩序是發(fā)生在法律制度的框架之中的，它反映了近代以來普遍存在于一切領域中的制度主義思路，即通過制度的方式確立秩序和維護秩序。在制度主義的思路中，是首先確立起制度框架，然后在制度框架之中去開展行動。這種模式決定了制度是包含著價值因素的，而行動則是從屬于技術的規(guī)定。然而，“用一種既定的框架來限定社會的行為，它可以帶來秩序，但也會扼殺社會的行動能力?！?〔10 〕而且在高度復雜性和高度不確定性條件下，秩序不再可能有任何靜態(tài)的形式，而是始終處在一種動態(tài)的非平衡態(tài)中。所以，我們認為，秩序建構的方式需要從制度主義轉變?yōu)樾袆又髁x。在行動主義的思路中，制度是包含在行動之中的，而不是先在于行動的，不是羅爾斯所說的那種先驗性的基礎結構。行動主義與制度主義的這種不同反映在現實中就是，一切行動都不僅受到技術的規(guī)定，而且受到價值的規(guī)定，事實上，應當首先受到價值的規(guī)定，然后才在價值的要求中去作出技術方面的設計和選擇。行動主義與制度主義的這種區(qū)別表明，行動主義所強調的是價值的統(tǒng)攝作用，行動并不是對制度的否定，而是主張在自主行動中促進制度發(fā)揮積極性作用。按照行動主義的方案，謀求公正秩序將是行動與制度良性互動的結果，即在國家治理主體的自覺行動中，建構起促進公正秩序的制度和規(guī)則，最終落腳于國家治理現代化的公正秩序。此時，公正與秩序的緊張關系將得以消解，公正秩序服從于公正價值統(tǒng)攝，秩序不再是致力于控制導向的確定性秩序，而是公正價值統(tǒng)攝下的作為公正結果的一種秩序。

從行動的視角出發(fā)，謀求國家治理現代化的公正秩序首先指向國家治理體系中的政府及其行政人員?！罢菄艺谓Y構的最主要構成部分，并在很大程度上決定一個國家的經濟和社會安排” 〔11 〕，公正秩序、公正制度的供給者主要來自于政府，而且主要是行政人員扮演著直接行動者的角色，因此，公正價值導向的國家治理現代化進程也首先是在政府的變革以及行政人員公正觀念的確立中而實現突破，政府及其行政人員是公正秩序建立的最初推動力，也是公正秩序的主要維護者。當然，在近代以來的法治秩序中，法律往往被看作是供給公正的基本途徑，對于公正秩序而言，法律依然會發(fā)揮著基礎性的作用，但是，由于公正秩序的獲得已經不再從屬于制度主義的視角，法律供給公正應當準確地理解為一種維護功能而不是生產功能。也就是說，行動主義視角中的公正秩序生產應當視為是在行動展開過程中的，而不是由制度框架去發(fā)揮決定作用的，雖然公正秩序包含著制度公正的內涵，但行動者的責任感和義務意識卻發(fā)揮著更為主要和更為基本的作用。如果說在農業(yè)社會和工業(yè)社會中，行動總意味著對秩序的適應、挑戰(zhàn)或破壞的話，那么，由行動建構起來的公正秩序始終處在一種動態(tài)的生成過程中，制度所發(fā)揮的維護作用在一定的限度內才能得以表現出來。所以，我們也可以認為，公正秩序是在行動者的行動得以開展的時候就已經存在于他們的觀念之中了，是因為行動者已經同化了公正價值。弗雷德里克曾經指出，“確保各種有效的行為，即使冒著犯錯誤的危險，激發(fā)創(chuàng)造性也是使得政府負責任的一項任務?！?〔12 〕19這在近代以來的政府運行過程中是不可能做到的，而對于擁有了公正價值的行動者來說，則會表現為一種自然而然的過程。

全鐘燮認為，“我們生活在一個‘悖論的時代，因為我們很多美好的發(fā)展進步愿望，我們很多提高人民生活質量的努力，卻帶來了不可預期、意想不到甚至是對立的結果。當政策制定者們強力推動一項富有爭議的政策時，例如將經濟發(fā)展的偏好置于環(huán)境保護的需要之上，將行政效率置于效能之上，將組織目標置于個人需求之上的時候，悖論狀況就會出現?！?〔13 〕1在中國致力于國家治理現代化之時，西方國家的現代化國家治理過程所呈現給我們的正是全鐘燮所描述的這種狀況，這就決定了我們必須避免這種悖論的出現。我國國家治理現代化課題的提出恰逢全球化、后工業(yè)化之時，人類社會已經進入了高度復雜和高度不確定狀態(tài)，西方近代以來所走過的現代化道路已經無法復制，或者說，可以復制西方國家現代化道路的條件已經不存在了，這無疑意味著我國國家治理現代化課題的破題之作需要圍繞著創(chuàng)新的主題展開，其中，牢牢抓住公正價值導向又是圍繞國家治理現代化的課題開展創(chuàng)新活動的靈魂。行動主義視角中的國家治理，是建立在行動者擁有公正價值的前提下的。一個建立在行動者普遍擁有公正價值的國家治理體系在每一個方面都會從屬于公正價值導向，而且在治理過程中所發(fā)揮出來的也就是公正秩序建構功能。正是這樣一個國家治理體系，才是習近平同志所說的一種社會主義的、中國特色的和具有民族特性、時代特征的現代化國家治理體系。

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〔12〕卡爾·佛雷德里克.公共政策與行政責任的本質〔C〕//公共行政學百年爭論.北京：中國人民大學出版社，2010.

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責任編輯 于曉媛