基層治理中社會參與性困境的政治文化分析
——基于J市治水行動的問卷調(diào)查

卿瑜

(中共嘉興市委黨校， 浙江嘉興314001)

【摘要】當公共治理理論成為指導(dǎo)解決公共問題的基本之道時，如何引導(dǎo)社會參與社會公共事務(wù)治理，成為構(gòu)建國家治理體制的首要問題。盡管地方政府出臺了眾多的引導(dǎo)性政策，但社會參與性缺失使基層社會治理進入到了一個尷尬境地。究其原因，參與性政治文化的缺失是造成這一困境的重要原因，主要表現(xiàn)為馬克思主義國家文化的效能感知障礙，內(nèi)修型的當代價值不造就參與型的政治文化，服從型的傳統(tǒng)文化造成政治冷漠，功利主義突出的民眾文化導(dǎo)致政治參與弱化。

【關(guān)鍵詞】基層治理；參與性困境；公眾；政治文化分析

【收稿日期】2014-08-26

【作者簡介】卿瑜(1982—)，女，四川，浙江省嘉興市委黨校公共管理教研室副主任、講師。

【中圖分類號】C915【文獻標識碼】A

治理理論的核心要義在于公共事務(wù)供給的主體多元和方式多樣。自黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標以來，如何動員社會(無論是公眾還是社會組織)參與社會治理，成為創(chuàng)新社會治理體制，深化經(jīng)濟、政治、文化等各領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。為實現(xiàn)多元共治，從中央到地方，各級各地政府出臺了不少文件①，但我們卻遺憾地發(fā)現(xiàn)，在政府大力倡導(dǎo)、扎實引導(dǎo)社會參與社會治理的同時，社會的參與率卻很低。拿J市今年的重點工作治水來說，筆者從該市治水辦了解到，政府為促進公眾參與治水做了百般努力，如劃分了治水網(wǎng)格，市委主要領(lǐng)導(dǎo)親自走訪督促，社區(qū)干部到基層發(fā)倡議書等，雖取得了一定實效，但截至2014年6月，尚無一個社會組織介入?yún)⑴c治水，社會公眾參與度也很低；而對于該市目前正大力開展的“清三河”行動，仍主要通過基層黨員干部直接參與或村、社區(qū)聘請保潔員等方式來完成。

老百姓對水環(huán)境意見強烈為什么卻難以參與治水行動？政府的引導(dǎo)政策為什么難以獲得社會公眾的回應(yīng)？在西方國家運轉(zhuǎn)良好的公共治理理論為什么難以在我們的環(huán)境中有效運轉(zhuǎn)？筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社會參與社會治理出現(xiàn)行動性困境，原因雖然有很多，但參與性文化的缺失是非常重要的一個方面。為此，筆者以J市治水為分析對象，以問卷調(diào)查的形式，從政治文化的角度深入分析基層治理中社會參與性困境的成因，試圖為“推進社會治理創(chuàng)新”，“實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化”提供一種可參考的思路。

1政治文化及其社會治理功能

對于什么是政治文化，其研究的代表性人物阿爾蒙德用這個概念來指稱政治體系中支配人們政治行為的諸種主觀因素，認為政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，是政治主體即社會成員對政治現(xiàn)象和政治行為以及政治體系的認知②。白魯恂提出，政治文化的作用就是使個人的政治行為按一定的方式運行，賦予政治系統(tǒng)以價值取向，并保證政治系統(tǒng)的一致性③?？梢姡鞣綄W(xué)者主要強調(diào)政治文化的“心理性”和“主觀性”，認為它一般不包括行為模式和政治思想④。在借鑒西方政治文化研究的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者對于什么是政治文化，主要有三種傾向性觀點，一種觀點把政治文化等同于政治心理，一種觀點認為政治文化包括政治理論和政治心理，一種認為政治文化包括政治心理，還包括政治理論和政治制度⑤。由此可見，無論中西，政治心理都是政治文化研究的核心，本文也主要從這個層面討論政治文化對基層治理中公民行為的影響。

政治文化研究之所以重要，就是因為政治文化在塑造公民的政治心理和影響政治體系的運作方面有很重要的作用。一方面，政治文化通過影響社會成員，包括政府管理者與社會公眾的政治心理、政治意識、政治價值、政治道德、政治人格、政治本性等，從而影響其具體政治行為；另一方面，政治文化通過影響政府權(quán)力系統(tǒng)而影響基層社會治理。因此，從政治文化的視角來分析公民行為選擇，歷來是政治學(xué)研究的重要視角之一。如，阿爾蒙德從縱向的角度把政治文化分成政治認知、政治態(tài)度、政治情感和政治信仰，層層遞進，政治信仰是政治文化發(fā)展的最高階段，政治文化發(fā)展階段越高，公民的政治行為主動性越強。從橫向來看，阿爾蒙德把政治文化分成蒙昧型政治文化，服從型政治文化以及參與型政治文化。在蒙昧型政治文化下，公民既不向政府表示自己的愿望和要求，也不關(guān)心政府的政策和法令，而是與政府保持一定的距離，民眾與政府的聯(lián)系不是太緊密；在服從型政治文化下，公民尊重并執(zhí)行政府所作的權(quán)威性決策，但缺乏參與政治、向政府表達利益要求的意識；而參與型政治文化與現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)，具體表現(xiàn)在公民既能積極參與政治決策，又對合法的權(quán)威有充分的尊重，是對前兩種政治文化的協(xié)調(diào)⑥。因此，參與型政治文化更符合現(xiàn)代治理理論中所講的“公共精神”，只有在社會公眾對政治體系有著較為明確的政治認知，形成強烈的政治認同感，并且對自身參與公共生活有著明確的政治預(yù)期的情況下，社會的共同價值，即公共精神才得以確立，社會參與的主動性才會產(chǎn)生。從這一點來說，當前我國基層治理中，民眾是否具備這樣一種公共精神，成為影響公眾政治行為的重要因素。

2J市治水行動中的社會參與現(xiàn)狀

在社會組織參與性缺失的情況下，筆者主要以問卷調(diào)查的形式，隨機對J市200個市民進行了治水參與情況的調(diào)查。問卷對象主要有兩個部分：城市居民和農(nóng)村居民，各100人。兩類問卷的具體情況如下：

表一：社會公眾情況統(tǒng)計

問卷調(diào)查分兩部分進行。一是對農(nóng)村居民的調(diào)查，其年齡以60歲以上的老人為主，收入水平高于J市農(nóng)村居民的一般水平⑦，以中小學(xué)文化水平為多，占78%。這部分人其居住地周圍就有較突出的黑河、臭河、垃圾河現(xiàn)象，對水環(huán)境治理要求強烈，但民眾對于政府治水行動的知曉度較低，為15%，參與意愿也低，認為水環(huán)境治理主要應(yīng)該由政府來抓。

表二：農(nóng)村居民情況

對城市居民的調(diào)查中，調(diào)查對象35歲以下的城市居民占22%，35-60歲的占53%，收入以5萬以上的為主，高于全市城市居民平均水平⑧，大學(xué)及以上文化程度占80%。這部分人其居住地周圍往往沒有明顯的水環(huán)境問題，但對J市水環(huán)境治理要求強烈，對J市水環(huán)境治理情況知曉度低，參與意愿也低，認為治水主要應(yīng)該由政府來抓。

表三：城市居民情況

按照阿爾蒙德的觀點，一個社會公眾的受教育水平越高，收入水平越高，其政治動員性越強，政治參與愿望越強。但是從調(diào)查情況來看，J市無論是城市居民還是農(nóng)村居民，無論其收入水平和受教育程度怎么樣，無論其是否受水環(huán)境問題的直接困擾，民眾當前對水環(huán)境的總體情況都不滿意，有著強烈的改變意愿，但又會出于各種原因，如，參與時間、參與機會等不參加治水行動，認為這主要還是政府的事情，行動上去影響政府決策的非常少。事實上，J市政府今年為推進治水工作，多管齊下，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(如，農(nóng)村生豬養(yǎng)殖減量提質(zhì))，制度建設(shè)(如，市、縣、鎮(zhèn)的三級河長制建設(shè))，基礎(chǔ)設(shè)施改建(新建污水收集管網(wǎng))，直接的水環(huán)境治理行動(黑河、臭河、垃圾河的“清三河”行動)等全面推進水環(huán)境治理工作，但作為社會公眾來講，其參與度是非常低的。筆者從該市治水辦了解，目前尚無一個社會組織介入?yún)⑴c治水，社會公眾參與度也極低。公眾參與主要表現(xiàn)為體制依附性公眾的動員性參與。如，社區(qū)發(fā)動社區(qū)干部，機關(guān)事業(yè)單位發(fā)動在職員工。對于該市目前在大力開展的“清三河”行動，仍是社區(qū)通過聘請保潔公司、臨時性保潔員等方式來完成。

問卷調(diào)查顯示，政治心理成為制約民眾參與性困境的一個主要原因，若按照阿爾蒙德把政治文化分成蒙昧型政治文化、服從型政治文化以及參與型政治文化來看的話，J市民眾在治水問題上所表現(xiàn)出來的政治文化為混合型政治文化，但以服從型政治文化為主。如，在問到“你是否參與過水環(huán)境治理的任何行動”時，有近40%的民眾表示沒有。在問到“您是否主動向政府相關(guān)部門(如，社區(qū)干部、環(huán)境保護單位等)反映過J市的水環(huán)境問題”時，47%的人表示沒有；在問到“如果對J市水環(huán)境不滿意會怎么辦”時，24%的人表示沒辦法；在被問及“你是否愿意配合政府，參加到治水行動中來”時，87%的人表示愿意?？梢?，公眾盡管對水環(huán)境不滿意，但也表現(xiàn)出明顯的政治冷漠，政治不參與，對政府的相關(guān)政策則表現(xiàn)出服從。在被問及“是否參加過本地治水決策”“是否參加過任何形式的治水行動”時，無論是農(nóng)村居民還是城市居民，“從未參加”的比例都占相對多數(shù)，但在被問及“水環(huán)境治理主要應(yīng)該靠誰”時，民眾都認為主要應(yīng)該靠政府。社會公眾有一定的參與傾向，但參與度非常有限，政府仍然是社會治理的傳統(tǒng)性權(quán)威。

3基層治理中制約社會參與的政治文化因素

公眾參與度低，參與傾向不明顯是當前J市在推進治水工作中面臨的一個尷尬困境。按照阿爾蒙德的定義，政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這種政治主觀因素，深刻地塑造了公民的政治心理，影響了政治體系的運作。根據(jù)筆者的問卷調(diào)查資料，可以把影響公民的政治心理和政治行為選擇的政治文化分成四種政治亞文化：

3.1馬克思主義國家文化的效能感知障礙

馬克思主義作為中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想，在中國共產(chǎn)黨90多年的發(fā)展歷程中，不斷指導(dǎo)著中國革命、建設(shè)和改革的事業(yè)取得勝利，我們黨也用不斷發(fā)展著的馬克思主義來指導(dǎo)中國實踐。但是，社會公眾如何來理解宏大的馬克思主義？馬克思主義的文化又是怎樣的文化？它的具體表現(xiàn)是什么？對于這些問題，公眾都難以在短期內(nèi)做出明確的判斷。再加上，當社會進入轉(zhuǎn)型時期，特別是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型與政府轉(zhuǎn)型疊加的時候，如何用馬克思主義的立場、觀點、方法來分析問題、解決問題是我們黨面對的一項重要課題。而作為社會公眾來講，在這個特殊的時期，如何來直觀了解馬克思主義，如何用馬克思主義的立場、觀點、方法來看待和分析問題，如何理解國家在經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的一些暫時性困難，都成為影響馬克思主義社會傳播很重要的因素。這種認知性障礙一旦解決不了，很可能沖擊對馬克思主義的價值判斷和情感認同，進而進一步演化為馬克思主義的信仰危機，這種信仰危機一旦產(chǎn)生，政治不認同也就出現(xiàn)了，表現(xiàn)在公共生活領(lǐng)域，就是社會大眾對于執(zhí)政黨和政府所推行的政策的低度回應(yīng)，或者不回應(yīng)。正如羅伯特·達爾所言，公民一旦認為，自身無論參與與否，都不能影響參與結(jié)果的時候，政治冷漠就出現(xiàn)了⑨。我們的調(diào)查問卷也顯示，當被問及“當前制約您參加治水行動的主要原因有哪些”的時候，17%的人都認為，自己參不參與都無所謂，都不會影響結(jié)果。

3.2內(nèi)修型的當代價值不造就參與型的政治文化

我們黨歷來重視理論武裝與思想建設(shè)，實質(zhì)就是注重通過塑造一種政治文化來影響政治行為。當前，在傳播和弘揚馬克思主義的同時，我們特別注重用發(fā)展著的馬克思主義來增強官方意識形態(tài)的現(xiàn)實說服力。2014年2月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，把“富強、民主、文明、和諧；自由、平等、公正、法治；愛國、敬業(yè)、誠信、友善”24個字確定為社會主義核心價值觀，人民日報刊文《人民有信仰，國家才有力量》⑩；2012年，J市在廣泛征求意見，研究J市歷史、人文積淀、現(xiàn)實發(fā)展和未來需要的基礎(chǔ)上，把“勤善和美”確立為當代J市民眾的共同價值觀。且不說這些價值觀在多大程度上得到了社會公眾的認可，是否能內(nèi)化為公民的政治信仰，就其本身來說，無論是“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”所倡導(dǎo)的公民個人價值準則，還是J市的地方價值觀，所要塑造的都是一種內(nèi)修型的文化，它更強調(diào)公民該如何約束自己的個人行為，而不是如何參與公共事務(wù)，影響政府決策，說到底它不是民主型、參與型的政治文化。

3.3服從型的傳統(tǒng)文化是造成政治冷漠的主要原因

中國傳統(tǒng)政治文化源遠流長、影響深遠。在傳統(tǒng)文化中，人治、性善論、權(quán)力本位、全能政府是影響國人政治行為的主要因素。其中，人治論一直占主導(dǎo)地位，民眾普遍存在濃厚的崇圣意識，認為圣人大慈大悲，為民作主，無所不知，主張應(yīng)該由圣人來統(tǒng)治世界，治理國家。圣人，在古代主要就是指皇帝，在當代主要指社會精英，他們都是社會上有能力、有見識、主持正義的人的代表。在“家國同構(gòu)”的封建體制中，普通民眾在家、國兩個層面逐漸形成崇尚權(quán)威的順從思想，不愿、不想、也無能力去影響政治；而現(xiàn)代的政治發(fā)展也難逃對權(quán)威的“路徑依賴”。因此，在這種政治心理影響下，社會成員要么會出于一種無奈心態(tài)，一味順從，喪失獨立人格與自主意識，要么作為政治參與者的自我取向低，在社會政治活動中處于被動的服從狀態(tài)。這就是阿爾蒙德所說的典型的臣民型政治文化與服從型政治文化，與西方傳統(tǒng)政治文化推崇“天賦人權(quán)”“三權(quán)分立”，反對君主專制，強調(diào)“公民意識”有著根本的區(qū)別。

從筆者的調(diào)研情況來看，在被問到“您認為在治水行動中誰應(yīng)該承擔更多的責任”時，96%的民眾選擇了政府機關(guān)，排在第一位，選擇老百姓自己的是48%，而選擇社會組織的占44%。在被問及“如果你對J市的水環(huán)境不滿意，你將怎么辦”時，28%的人表示沒有辦法。這些都表現(xiàn)出強烈的服從型，甚至臣民型政治文化特征。

3.4功利主義突出的民眾文化是政治參與弱化的現(xiàn)實困境

轉(zhuǎn)型時期的中國，社會容易躁動不安，成員格外追逐經(jīng)濟利益，民眾的政治心理越來越以自身利益作為判斷標準。雖然民眾的政治參與與否，越來越表現(xiàn)出私人利益導(dǎo)向，但功利主義的政治文化并不必然導(dǎo)致政治參與，且當私人利益與公共利益重疊的時候，搭便車的心理是非常普遍的。此外，中國人一直奉行“中庸”的處事原則，習(xí)慣于將自己作為一個“看客”，幾乎所有人都持有一種觀望的態(tài)度，都在等著看其他人怎么做，自己卻不愿意作為一份子去實際參與其中，從而維護自己的利益。在筆者的調(diào)研中，當被問及“您所居住的生活小區(qū)旁邊或道路旁邊是否有污水臭水溝產(chǎn)生的惡臭味”時，84%的人選擇了“味道很臭和一般有一些”，但在被問到“你是否參與過水環(huán)境治理的任何行動”時，35%表示沒有；當被問及“您是否參與過本地的水環(huán)境治理決策”時，28%的人表示從未參與過；當被問及“如果您對J市的水環(huán)境不滿意，你將怎么辦”時，56%的人表示愿意自己付費，飲用桶裝純凈水，28%的人表示沒辦法；4%的人表示搬離J市；只有40%的表示應(yīng)該去找政府解決?？梢姡駥λh(huán)境現(xiàn)狀有不滿，但是他們認識不到自己在治水中的地位和作用，沒有意識到他們可以通過自己的努力來改變這種情況，并以此來維護自己的合法權(quán)益，他們要么感慨著、抱怨著并尋求其他途徑來改變自己的現(xiàn)狀，如移民；要么期望政府或別人來解決這類問題，從而讓自身受益，搭便車心理突出，這都嚴重地影響了其政治參與的熱情。

若從國家與社會、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的角度來區(qū)分政治文化類型，根據(jù)以上分析，可形成四種不同的政治亞文化，并產(chǎn)生相應(yīng)政治行為后果，具體見下圖：

表四影響公眾政治參與的政治亞文化類型

由此可見，影響當前社會公眾行為選擇的政治文化是一種混合型的政治文化。馬克思主義政治文化引導(dǎo)力的弱化，傳統(tǒng)文化的制約和民眾政治文化的庸俗化三者相互作用，其造成的政治行為結(jié)果就是公民對公共生活的不參與或低度參與。因此，在基層治理中，靠一種政治文化來引導(dǎo)形成另一種政治文化從而實現(xiàn)政治動員，是有較大困難的。

政治文化變遷雖有其自身演變的規(guī)律，但這并不排除人們可以主觀創(chuàng)造有利條件促使其發(fā)生變化。實現(xiàn)有效政治動員的因素有很多，如，大眾教育水平的提升，國家經(jīng)濟發(fā)展，民眾生活的改善，政治制度的開放性程度等。在其他條件逐漸具備，參與型政治生態(tài)環(huán)境逐步建立的過程中，筆者認為，現(xiàn)階段在基層治理中要緩解政治冷漠，引導(dǎo)公民參與，比較可行的路徑是從“利益驅(qū)使型參與”逐漸過渡到“文化動員型參與”，即讓更多的民眾通過參與與自身利益息息相關(guān)的公共生活，形成政治參與習(xí)慣，逐漸變成政治心理，沉淀為政治文化。而這種演變的邏輯起點是平等開放的制度建設(shè)的完善，即，社會公眾不僅對地方治理機制有一個比較完整的認知，對自身參與其中有比較明確的收益預(yù)期，且認為只有參與公共生活才能更好地”維護個體利益，這時，政治動員也就實現(xiàn)了。在這個過程中，促進社會動員的制度建設(shè)顯得非常關(guān)鍵。

【注釋】

① 如，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力；浙江省在《關(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢》的決定中，把“健全激發(fā)社會組織活力”作為浙江全面深化改革的社會建設(shè)目標；J市在《中共嘉興市委關(guān)于全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的實施意見》中要求激發(fā)社會組織活力，提高社會組織社會服務(wù)能力，并且要求重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組，加大政府向社會組織購買公共服務(wù)力度．

② [美]阿爾蒙德．比較政治學(xué)．[M]．上海:東方出版社，2007:26．

③ Lucian Pye. Aspects of Political Development[M].Boston: Little Brown,1986，P186．

④ 韓海濤.國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政治文化研究的綜述[J].山東科技大學(xué)學(xué)報，2003(6)．

⑤ 尹學(xué)朋、龍志芳.在變革中尋求和諧與認同——政治文化分析視閾[J].湖北社會科學(xué)，2008(4)．

⑥[美]阿爾蒙德．比較政治學(xué)．[M]．上海:東方出版社，2007:26．

⑦ 2013年，J市農(nóng)村居民人均純收入20556元．

⑧ 2013年，J市城市居民人均純收入39087元．

⑨ [美]羅伯特·達爾.現(xiàn)代政治分析[M].北京:中國人民出版社，2012．

⑩ 《人民有信仰，國家才有力量[N].人民日報，2014-02-12(1)．

【參考文獻】

[1][美〗G·A·阿爾蒙德.比較政治學(xué):體系、過程和政策[M].上海：上海譯文出版社，1987.

[2] 李良棟.怎樣看待社會主義政治文化的主要范疇[J].人民論壇，2014(1).

[3] 鐘麗華，李鵬飛.政治參與和現(xiàn)代政治文化發(fā)展[J].長春理工大學(xué)學(xué)報，2013(10).

[4] 伍俊斌.中國傳統(tǒng)政治文化分析[J].社會科學(xué)論壇，2011(4).

[5] 韓海濤.國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政治文化研究的綜述[J].山東科技大學(xué)學(xué)報，2003(6).

(責任編輯王慧倩)