劉東斌

摘? 要：對9個省份省級檔案行政權(quán)力清單統(tǒng)計得知，不同地區(qū)檔案行政權(quán)力的數(shù)量、類型、依據(jù)等方面存在很大的差異，在分析其成因的基礎(chǔ)上，提出建立檔案行政權(quán)力清單的路徑與方向：統(tǒng)一劃分檔案行政權(quán)力分類標(biāo)準，建立程序保障、責(zé)任約束和有效監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單;權(quán)力清單制度;檔案行政權(quán)力

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！?2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求省級政府要在2015年底、市縣兩級政府要在2016年底完成權(quán)力清單工作。

“所謂權(quán)力清單，就是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督?！?sup>[1]十八屆三中全會以后，廣州率先公布政府權(quán)力清單。此后，全國各級政府陸續(xù)跟進，“截至2014年底，已有浙江、廣東、湖南、湖北、吉林、河北、江蘇、福建、安徽、貴州等10多個省份公布了省級政府部門行政權(quán)力清單。不少市縣政府也已公布或即將公布本級政府權(quán)力清單。行政權(quán)力清單制度的推行取得了明顯成效”。^[2]隨著各級政府權(quán)力清單的公布，各級檔案行政管理機構(gòu)也公布了各自的檔案行政權(quán)力清單。本文依據(jù)2015年8月底之前已經(jīng)公布的9個省份省級檔案行政權(quán)力清單作出實證分析。

1 ??9個省份省級檔案行政權(quán)力清單公布情況

1.1? 浙江省。浙江省省級部門保留的4236項權(quán)力全部被公布在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上（http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html）。其中省檔案局涉及行政許可3項、行政處罰4項、行政強制4項、行政確認2項、行政獎勵2項、其他行政權(quán)力7項共6種22項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及10部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》、《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》、《浙江省檔案登記備份管理辦法》、《行政處罰法》、《信訪條例》、《行政復(fù)議法》。

1.2? 山東省。山東省省級部門保留的4236項權(quán)力全部被公布在山東省人民政府網(wǎng)上（http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp）。其中省檔案局涉及行政征收1項、行政處罰4項、行政監(jiān)督1項、行政確認2項、其他行政權(quán)力10項，共5種18項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及9部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《山東省檔案條例》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》、《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》、《關(guān)于向從事檔案工作三十年的人員頒發(fā)<榮譽證書>的通知》、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》、《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》。

1.3? 安徽省。安徽省省級政府權(quán)力清單以省政府文件的形式發(fā)布在安徽省政府信息公開網(wǎng)上（http：//xxgk.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/731/2014/10/31/804028094142.html）。其中省檔案局涉及行政規(guī)劃1項、其他行政權(quán)力11項共2種12項。未列出法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)。

1.4? 廣東省?！稄V東省行政審批事項通用目錄》是我國首張涵蓋省、市、縣三級全部行政審批事項一單式“縱向權(quán)力清單”。發(fā)布在省政府網(wǎng)站（www.gd.gov.cn）。其中省檔案局涉及行政許可3項、非行政許可審批2項、行政處罰1項、行政檢查2項、行政指導(dǎo)10項、其他68項，共6種86項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及43部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《政府信息公開條例》、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見〉》、《社會主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范縣實施辦法》、《國家重點檔案搶救和保護補助費管理辦法》、《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》、《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》、《機關(guān)檔案工作條例》、《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》、《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》、《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》、《關(guān)于建立中小學(xué)檔案教育社會實踐基地開展檔案教育的通知》、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》、《市、縣級國家綜合檔案館測評辦法》、《全國中小學(xué)檔案教育社會實踐基地建設(shè)管理暫行辦法》、《國家檔案局數(shù)字檔案館建設(shè)指南》、《國家檔案局數(shù)字檔案室建設(shè)指南》、《國家檔案局辦公室關(guān)于印發(fā)全國數(shù)字檔案館（室）建設(shè)推進會文件的通知》、《廣東省檔案條例》、《印發(fā)廣東省檔案局（館）機構(gòu)編制方案的通知》、《關(guān)于拍攝、收集中央領(lǐng)導(dǎo)同志在粵活動和省委、省政府重要政務(wù)活動聲像資料的復(fù)函》、《廣東省市縣檔案館建設(shè)補助專項資金管理辦法》、《廣東省檔案館收集檔案范圍實施細則》、《廣東省執(zhí)行〈國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法〉實施細則》、《廣東省國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作規(guī)程》、《廣東省駐境外及港澳地區(qū)國有企業(yè)檔案管理辦法》、《廣東省檔案中介機構(gòu)備案登記管理辦法》、《廣東省名人檔案管理辦法》、《廣東省市（地）、縣級國家檔案館目標(biāo)管理考核標(biāo)準》、《關(guān)于全省國家綜合檔案館實行年度評估的意見》、《關(guān)于繼續(xù)推進全省國家綜合檔案館年度評估工作的通知》、《關(guān)于在我省開展創(chuàng)建示范檔案館的意見》、《省檔案局、省民政廳、省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈社會主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范縣實施辦法〉的通知》、《廣東省省直單位檔案工作年度評估辦法》、《廣東省省直檔案工作示范單位創(chuàng)建辦法》、《廣東省企業(yè)檔案工作規(guī)范測評辦法》、《廣東省高等學(xué)校檔案工作水平評定辦法》、《關(guān)于全省建設(shè)項目檔案工作巡查情況的報告》、《廣東省機關(guān)檔案綜合管理達標(biāo)升級辦法》、《廣東省市、縣級國家檔案館建筑設(shè)計方案審核辦法》、廣東省檔案局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈重大建設(shè)項目檔案驗收辦法〉的通知》。

1.5? 湖南省。湖南省省級部門保留的3700項權(quán)力全部被公布在湖南省人民政府網(wǎng)上（http：//wsbs.hunan.gov.cn/webappsd/sdgl/sdgl/administrativepower/powerlist.jsp？areaCode=439900000000）。其中省檔案局涉及行政許可1項、行政確認1項、行政獎勵1項、行政處罰2項、行政監(jiān)督1項、其他行政權(quán)力2項，共6種8項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及4部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《湖南省檔案條例》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》。

1.6? 河北省。河北省省級部門保留的3995項權(quán)力全部公布在河北省機構(gòu)編制網(wǎng)上（http：//www.hebjgbz.gov.cn/hebbianban/qd/qlqd/）。其中省檔案局涉及行政許可4項、非行政許可審批2項、行政處罰2項、行政強制1項、行政確認1項、行政獎勵1項、行政監(jiān)督1項、其他類10項。共8種22項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及12部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《河北省檔案工作條例》、《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》、《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》、河北省“兩辦”《關(guān)于加強檔案工作的意見》、河北省“兩辦”《關(guān)于全省評比達標(biāo)表彰項目的通報》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》、《河北省檔案收集管理辦法》、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》、《行政復(fù)議法》。

1.7? 江蘇省。江蘇省省級部門保留的5647項權(quán)力全部被公布在江蘇省人民政府網(wǎng)上（http：//www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action）。其中省檔案局涉及行政許可4項、行政處罰5項、行政獎勵1項、其他2項，共4種12項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及3部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《江蘇省檔案條例》。

1.8? 福建省。福建省省級部門保留的項權(quán)力全部被公布在福建省人民政府網(wǎng)上（http：//www.fujian.gov.cn/ztzl/zfxxgkzdgz/xzql/xzqlqd/）。其中省檔案局涉及行政處罰1項（包括4個子項）、行政監(jiān)督檢查2項、其他2項，共3種5項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，共涉及5部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《福建省檔案條例》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》。

1.9? 貴州省。貴州省省級部門保留的3700項權(quán)力全部被公布在貴州省人民政府網(wǎng)上（http：//www.gzgov.gov.cn/xxgk/xzqlgk/201507/t20150703_296044.html）。省檔案局（省地方志辦、省檔案館）涉及行政許可2項、非行政許可1項、行政處罰5項、行政服務(wù)24項，共4種32項。

按法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來說，涉及檔案方面的共22部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《貴州省檔案條例》、省政府《關(guān)于省直機關(guān)繼續(xù)實施的行政許可事項的決定》、省政府辦公廳《關(guān)于調(diào)整省直機關(guān)繼續(xù)實施的非行政許可審批項目目錄的通知》、《貴州省檔案局（貴州省地方志編纂委員會辦公室、省檔案館）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案》、《貴州省檔案專業(yè)中、高級職務(wù)任職資格申報評審條件（試行）》、《國家重點檔案搶救和保護補助費管理辦法》、《貴州省國家重點檔案搶救和保護補助費管理辦法》、《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》、《貴州省重點建設(shè)項目檔案管理登記實施意見》、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》、《貴州省〈重大建設(shè)項目檔案驗收辦法〉實施細則》、《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理暫行規(guī)定》、《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》、《貴州省企事業(yè)單位檔案管理評估辦法》、《電子文件管理暫行辦法》、《貴州省各級國家綜合檔案館檔案收集辦法》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》、《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》、《檔案館工作通則》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》。

涉及地方志方面的共2部：《地方志工作條例》、《貴州省地方志工作規(guī)定》。

2? ?9個省份省級檔案行政權(quán)力清單的特征及成因分析

2.1? 9個省份省級檔案行政權(quán)力清單的特征

2.1.1? 同級權(quán)數(shù)不同。上述已經(jīng)公布權(quán)力清單的9個省份省級檔案行政管理機構(gòu)，雖然層級相同，但列出的權(quán)力數(shù)卻十分懸殊。廣東省最多，共有86項;福建省最少，只有5項。數(shù)量相差17倍多。9個省份省級檔案行政權(quán)力數(shù)量統(tǒng)計，見表1。

2.1.2? 權(quán)力類型不同。除了權(quán)力數(shù)量有差異外，權(quán)力類型也不相同。上述已經(jīng)公布權(quán)力清單的9個省份省級檔案行政管理機構(gòu)，雖然同樣擔(dān)負管理檔案事務(wù)的職能，但列出的權(quán)力類型和類型數(shù)量并不一樣。

從類型上看：9個省份省級檔案行政管理機構(gòu)共涉及行政許可、非行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督、行政確認、行政獎勵、行政強制、行政檢查、行政指導(dǎo)、行政服務(wù)、行政征收、行政規(guī)劃、其他行政權(quán)力13種。具體分省情況如下：

廣東：行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政檢查、行政指導(dǎo)、其他

貴州：行政許可、非行政許可、行政處罰、行政服務(wù)

浙江：行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政獎勵、其他行政權(quán)力

河北：行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政確認、行政獎勵、行政監(jiān)督、其他

山東：行政征收、行政處罰、行政監(jiān)督、行政確認、其他行政權(quán)力

江蘇：行政許可、行政處罰、行政獎勵、其他

安徽：行政規(guī)劃、其他行政權(quán)力

湖南：行政許可、行政確認、行政獎勵、行政處罰、行政監(jiān)督、其他行政權(quán)力

福建：行政處罰、行政監(jiān)督檢查、其他

從數(shù)量上看，最多的是河北省，有8種;最少的是安徽省，只有2種，平均5種，最大種類差為6種。9個省份省級檔案行政權(quán)力類型數(shù)量統(tǒng)計，見表2。

2.1.3? 權(quán)力依據(jù)不同。在權(quán)力依據(jù)上，從依據(jù)的層級上看，有些只列出了法律、法規(guī)、部門規(guī)章與地方法規(guī)（如福建、江蘇、湖南、山東、浙江）;有些則將法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)與規(guī)范性文件一并列出（如貴州、河北、廣東）;有些則沒有列出（如安徽）。

從權(quán)力依據(jù)的數(shù)量上看，9個省份省級檔案行政權(quán)力依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章少則幾部，多則幾十部，差距非常之大。具體情況見表3。

2.1.4? 詳略程度不同。在權(quán)力清單的詳略程度上也存在不同。有些詳細列出了權(quán)力類型、項目名稱、權(quán)力名稱、實施主體、實施依據(jù)、權(quán)力層次、承辦機構(gòu)（如河北、山東）;有些詳細列出了權(quán)力類型、項目名稱、權(quán)力名稱、實施主體、實施依據(jù)、權(quán)力層次（如福建、貴州、湖南、浙江）;有的只列出了行使層級、權(quán)力類別、項目名稱、實施依據(jù)（如江蘇）;有的僅列出了項目名稱和權(quán)力類型（如安徽）;還有的根據(jù)權(quán)力類型的不同，列出詳略不同的內(nèi)容（如廣東）。有的附有詳細的流程圖，有些則沒有。

2.1.5? 行使層級不同。在權(quán)力的行使層級上，有些將權(quán)力分為省級保留，市、縣（市、區(qū)）屬地管理，共性權(quán)力，審核轉(zhuǎn)報等四級（如山東、浙江、湖南）;有的劃分成省級行使，屬地行使二級（如江蘇、福建、貴州）;有的則沒有劃分層級（如安徽、廣東、河北）。

2.1.6? 承辦機構(gòu)不同。在權(quán)力的具體承辦機構(gòu)上，有的（如河北）幾乎涉及檔案局的所有內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有的（如山東）只涉及一兩個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

此外，還有主體隸屬不同、主體職權(quán)不同、公布渠道不同等特點。限于篇幅，這里不詳述。

2.2? 9個省份省級檔案行政權(quán)力清單特征的成因分析

2.2.1? 標(biāo)準不一所致?！皺?quán)力清單的規(guī)范不夠具體是指權(quán)力清單的分類標(biāo)準、格式規(guī)范、運行流程等由各地行政機關(guān)自主設(shè)計和確定，還未形成全國統(tǒng)一的標(biāo)準。”^[3]各省的權(quán)力劃分標(biāo)準不一，有些分為十種，有些分為九種，還有些分為七種，并且在權(quán)力名稱上也不盡相同。這就導(dǎo)致9個省檔案行政權(quán)力分類上出現(xiàn)差異。

2.2.2? 依據(jù)差異所致?！皺?quán)力依據(jù)，有的包括法律法規(guī)規(guī)章;有的則擴充到法律法規(guī)規(guī)章及省政府三定方案文件?！?sup>[4]正是這種權(quán)力依據(jù)的差異，導(dǎo)致依據(jù)層級與依據(jù)數(shù)量上的差異，進而影響到權(quán)力數(shù)量上的多寡懸殊。

2.2.3? 對行政權(quán)力與行政行為的關(guān)系缺乏認識所致?！靶姓?quán)力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權(quán)力的載體，‘無形的行政權(quán)力只有通過‘有形的行政行為來體現(xiàn)?！?sup>[5]然而，我們一些人由于對行政權(quán)力與行政行為的關(guān)系少有了解，對檔案行政管理過程中的許多行政行為熟視無睹、不以為意，完全沒有意識到這些行為就是權(quán)力。

2.2.4? 多時不用所致。與上述“對行政權(quán)力與行政行為的關(guān)系缺乏認識所致”不同的還有另一種情況，就是有些權(quán)力“長期不用”（比如檔案鑒定、接收檔案、提前或延期開放檔案，等等），使我們一些人忘記了，甚至根本就沒有意識到，還有這樣一些權(quán)力，一些當(dāng)作之為。

2.2.5? 思維慣性所致。行政權(quán)力清單開始于行政審批制度的改革，但行政權(quán)力不僅僅局限于行政審批權(quán)。但我們一些人受思維慣性影響，只將行政審批和行政執(zhí)法權(quán)視為行政權(quán)力，完全忽略了行政權(quán)力所包括的其他權(quán)力。

2.2.6? “清水衙門”觀念所致。在檔案界，我們一直認為檔案部門是“清水衙門”，無職無權(quán)，從而導(dǎo)致在建立權(quán)力清單時，仍然認為我們沒有多少權(quán)力。有媒體報道稱，武漢市在制作“權(quán)力清單”時，某局為了避免監(jiān)督，自稱“清水衙門”，一項權(quán)力也沒有。紀委分管領(lǐng)導(dǎo)得知后，直接找到該局局長，當(dāng)面質(zhì)問：如屬實，是否可依法撤銷這一部門？局長這才認真對待。后來，這個“清水衙門”清理出了十幾項權(quán)力。^[6]這一案例對我們頗有啟發(fā)，值得思考。

2.2.7? 機構(gòu)混編所致。地方檔案行政管理機構(gòu)“局館合一”、“局館分立”、“檔案局（史志辦、檔案館）混編”（如貴州），造成職能上有所不同，自然也會影響到行政權(quán)力多少。

2.2.8? 研究與實踐脫節(jié)所致。權(quán)力清單制度已經(jīng)出現(xiàn)多年，成為近幾年理論與實踐“雙熱”的內(nèi)容，但檔案界對此的研究非常冷清。截至2015年8月29日，只有《中國檔案報》2015年發(fā)表了2篇相關(guān)報道（《廣東9項檔案行政審批事項列入“縱向權(quán)力清單”》、《煙臺：公布30項檔案行政權(quán)力清單》），相關(guān)理論研究和實踐總結(jié)文章極其稀少，理論和業(yè)務(wù)研究與實踐脫節(jié)嚴重。

3? 建立檔案行政權(quán)力清單的路徑與方向

3.1? 確立統(tǒng)一劃分檔案行政權(quán)力的分類標(biāo)準。對檔案行政權(quán)力應(yīng)該進行類型化的科學(xué)管理，使用統(tǒng)一的分類標(biāo)準劃分檔案行政權(quán)力的類型，避免不同地方的檔案行政管理機構(gòu)中同一性質(zhì)的權(quán)力類型出現(xiàn)不一致的混淆狀態(tài)。要根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準將性質(zhì)相同的檔案行政權(quán)力歸為一類，并以法律法規(guī)的形式固定為類型化的檔案行政權(quán)力，在法律法規(guī)上設(shè)置各種類型檔案行政權(quán)力運行的要件，要求檔案行政權(quán)力運行時必須符合這些法律法規(guī)要件，以此保障檔案依法行政的實現(xiàn)。

3.2? 構(gòu)筑檔案行政權(quán)力清單制度的程序保障體系。在檔案行政權(quán)力清單中權(quán)力行使的具體程序上，應(yīng)通過檔案行政權(quán)力清單信息的公開和分類索引，將檔案行政權(quán)力行使的程序、所需的手續(xù)及時限等預(yù)先詳細公布，明確檔案行政權(quán)力清單信息查詢的具體程序，任何部門不得再任意設(shè)立程序、任何額外的手續(xù)和索取額外費用，更不得逾越時限行使檔案行政權(quán)力，以程序法定化的方式從實質(zhì)上保障檔案行政相對人的權(quán)利。

3.3? 建立檔案行政權(quán)力清單制度的責(zé)任約束機制。檔案行政權(quán)力清單中的權(quán)力運行的剛性約束在于責(zé)任制度的建立。我們在公開檔案行政權(quán)力清單的同時，要有針對性地通過立法確立責(zé)任清單，規(guī)定檔案行政職權(quán)的不履行、不適當(dāng)履行、不全面履行的責(zé)任情形、承擔(dān)責(zé)任的主體以及追究責(zé)任的程序等。通過建立檔案行政問責(zé)機制和責(zé)任倒查機制，實現(xiàn)對檔案行政權(quán)力的責(zé)任約束。

3.4? 確保檔案行政權(quán)力清單制度監(jiān)督機制的有效落實。要對檔案行政權(quán)力清單制度進行有效監(jiān)督，就要建立檔案行政權(quán)力清單中權(quán)力運行的動態(tài)監(jiān)督機制，除了內(nèi)部監(jiān)督之外還應(yīng)注重外部監(jiān)督的作用，在外部監(jiān)督中除了黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督外，還應(yīng)注重公民監(jiān)督的作用。

* 本文為2013年度國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案局? 來稿日期：2015-08-16）