從非制度化到制度化：基本養(yǎng)老保險制度財政責任改革的思考

楊斌1,謝勇才2

(1. 長安大學 政治與行政學院， 陜西 西安710064；2. 中國人民大學 勞動與人事學院， 北京100872)

摘要：在人口老齡化和養(yǎng)老保險制度不斷完善的背景下，促使基本養(yǎng)老保險制度財政責任制度化是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的重要制度保障。文章以養(yǎng)老保險財政補貼數(shù)據(jù)為依據(jù)對基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任進行研究，發(fā)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政責任存在財政供款責任隱性化、財政調(diào)整不穩(wěn)定、財政分擔責任不合理和財政責任地區(qū)差異較大等問題。而基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化是這些問題的深層次原因?；攫B(yǎng)老保險制度財政責任改革應(yīng)從非制度化向制度化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)財政預算責任制度化、財政供款責任制度化、財政分擔責任制度化、財政調(diào)整責任制度化和財政監(jiān)管責任制度化。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險制度；財政責任；非制度化；制度化

中圖分類號：F840.612文獻標識碼：A

收稿日期：2015-01-25

基金項目：陜西省婦女聯(lián)合會、陜西省社會科學界聯(lián)合會婦女/性別研究課題[2010-009]

作者簡介：梁煒(1984-)，女，陜西彬縣人，西北大學經(jīng)濟管理學院博士研究生，西北大學繼續(xù)教育學院培訓部副主任，助理研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟和社會性別認知；鄭安云(1963-)，女，山東青島人，西北大學公共管理學院教授，研究方向為社會性別認知和社會心理學。

一、引言

在人口老齡化快速發(fā)展，全覆蓋“?；?、多層次、可持續(xù)”成為中國養(yǎng)老保險制度重要發(fā)展方向的背景下，中國政府逐年擴大基本養(yǎng)老保險制度(指城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度)財政補貼規(guī)模。特別是2001年以來，中國基本養(yǎng)老保險財政補貼逐年增加。如2003—2009年，中央財政累計補助養(yǎng)老保險基金支出5 748.31億元；各級財政對養(yǎng)老保險基金補助總額由2003年的493.90億元增加到2009年的1 326.29億元，年均增長22%此處數(shù)據(jù)來源于賈康《加大公共財政對社會保障的投入》一文，詳見http://www.csia.cn。，這說明基本養(yǎng)老保險制度中政府財政責任在不斷增強。同時，養(yǎng)老保險制度中的政府財政責任研究也受到理論界的廣泛關(guān)注。王平歸納了中國政府履行養(yǎng)老保險政府財政責任的原因，包括制度轉(zhuǎn)軌過程中的歷史欠賬帶來的問題、制度運行過程中的收支情況增加了財務(wù)平衡壓力、基本養(yǎng)老保險制度水平的發(fā)展增加了總需求、基本養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次的發(fā)展方向孕育財政風險和當前的財政補助方式可能擴大補助需求[1]。李連友將政府財政責任劃分為轉(zhuǎn)軌前和轉(zhuǎn)軌后兩個階段，認為轉(zhuǎn)軌前后政府在養(yǎng)老保險的價值取向、責任空間、作用空間上存在差異[2]。楊方方認為政府在養(yǎng)老保險責任上從“無所不包”到“有所為、有所不為”[3]。劉渝琳指出中國名義社會保障財政支出增長較快，實際社會保障財政支出的增長率在 2000 年之后不斷下降，為抵擋通貨膨脹、人口老齡化趨勢和收入差距不斷拉大的現(xiàn)實沖擊，財政社會保障支出增長率應(yīng)為32.48%[4]。徐倩、李放等人指出，養(yǎng)老保險財政責任的差異表現(xiàn)為財政支出的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異[5-6]?？禄鼙赋鲳B(yǎng)老保險政府財政支出問題主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險政府財政責任長效機制沒有建立[7]。楊方方指出社會保障預算執(zhí)行的隨意性較大[8]。肖金萍(2010)、王鵬(2012)等人指出，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度地方各級政府財政責任不明確[9-10]。

可以發(fā)現(xiàn)，已有研究從不同角度對中國養(yǎng)老保險制度財政責任進行了分析，但多將研究焦點聚集在養(yǎng)老保險制度政府財政責任的發(fā)展、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度財政責任機制上，盡管已經(jīng)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險非制度化問題，但對基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任制度化的深入研究不夠，且對基本養(yǎng)老保險制度支付財政責任的問題和原因分析不夠深刻，對完善基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任的思路探索不多?；诖?，本文首先歸納了基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任的現(xiàn)實問題，然后分析了基本養(yǎng)老保險制度財政責任問題的深層次原因，最后嘗試提出一些完善對策。本文所使用的數(shù)據(jù)主要為基本養(yǎng)老保險制度財政補貼數(shù)據(jù)，原因在于基本養(yǎng)老保險制度財政補貼是養(yǎng)老保險政府財政責任的重要體現(xiàn)，是判斷政府養(yǎng)老保險制度財政支持力度大小的重要依據(jù)。

二、問題：基本養(yǎng)老保險制度財政責任的困境

(一)基本養(yǎng)老保險制度政府財政供款責任隱性化

依據(jù)1995年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的繳費來源于企業(yè)和個人，政府不承擔繳費環(huán)節(jié)的財政補貼責任。但從制度運行來看，政府承擔基本養(yǎng)老保險制度的兜底責任，因而政府在基本養(yǎng)老保險制度運行中承擔的是一種典型的隱形財政責任[11]。在制度的運行中，政府對基本養(yǎng)老保險制度提供了大量的財政補貼。如表1所示，1998年以來，中國基本養(yǎng)老保險制度政府財政補貼規(guī)模逐年擴大。1998—2011年，中國基本養(yǎng)老保險財政補貼規(guī)模由24億元增加到2 272億元。尤其在科學發(fā)展觀、和諧社會執(zhí)政理念成為中國社會保障制度的重要理念以來[12]，養(yǎng)老保險制度政府財政責任規(guī)模不斷擴大。與此相適應(yīng)，2006年以來，基本養(yǎng)老保險制度財政補貼規(guī)模顯著增加*2003年，中國政府提出科學發(fā)展觀；2006年，中國政府提出和諧社會發(fā)展理念。。

(二)基本養(yǎng)老保險制度政府財政調(diào)整不穩(wěn)定

基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任調(diào)整是不同年份基本養(yǎng)老保險財政補貼額的變動情況，是判斷基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任的重要指標，是反映

政府基本養(yǎng)老保險制度財政責任擴張或收縮的關(guān)鍵。基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任應(yīng)該與社會經(jīng)濟條件的變化相一致，當社會經(jīng)濟條件發(fā)生變化時，政府應(yīng)該適時、適度調(diào)整養(yǎng)老保險制度財政責任。政府調(diào)整基本養(yǎng)老保險制度財政責任的方向與幅度也要受到社會經(jīng)濟發(fā)展條件的制約。

表1　1998—2011年中國基本養(yǎng)老保險財政補貼　(單位：億元)

在基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任調(diào)整的判斷上，將基本養(yǎng)老保險財政補貼、財政收入、養(yǎng)老金水平進行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國基本養(yǎng)老保險政府財政補貼增長速度變動幅度較大，增長速度的極差為89.05%，財政收入增長速度的極差為20.69%，退休金增長速度的極差為14.81%，這說明基本養(yǎng)老保險財政補貼不穩(wěn)定，變動幅度較大。同時，基本養(yǎng)老保險財政補貼增長速度與財政收入增長速度、退休金增長速度出現(xiàn)背離。在一些年份，如2006—2007年，財政收入增長速度由22.46%增加到32.4%，基本養(yǎng)老保險財政補貼增長速度卻由77.93%降到了19.15%；2004—2005年，退休金增長速度由4.21%增加到7.34%，基本養(yǎng)老保險財政補貼增長速度卻由15.84%降到了-11.12%，如表2和表3所示。

另外，不同地區(qū)不同年份基本養(yǎng)老保險財政補貼數(shù)額的變化也說明基本養(yǎng)老保險財政補貼調(diào)整不穩(wěn)定。以四川省為例，2008年，四川省基本養(yǎng)老保險各級財政補貼額為0.4億元，2009年該數(shù)據(jù)為90億元，2010年該數(shù)據(jù)為108.7億元，2011年該數(shù)據(jù)為135.7億元?？梢园l(fā)現(xiàn)四川省基本養(yǎng)老保險財政補貼額波動較大。

表2　2001—2010年中國基本養(yǎng)老保險財政補貼、財政收入和退休金數(shù)據(jù)

表3　2002—2010年中國基本養(yǎng)老保險財政補貼、財政收入和退休金增長速度　(單位：%)

(三)基本養(yǎng)老保險制度政府財政分擔不合理

中國基本養(yǎng)老保險政府財政補貼結(jié)構(gòu)不合理。盡管中國已形成由中央財政和地方財政共同負擔基本養(yǎng)老保險財政補貼的局面，但基本養(yǎng)老保險財政補貼結(jié)構(gòu)極不合理。具體包括以下方面：第一，中央財政對不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險財政補貼承擔責任不同。2008年，江蘇省和上海市基本養(yǎng)老保險財政補貼分別投入20.38億元和91.5億元。然而，江蘇和上海的投入均是地方財政的投入，中央財政并未支持。相反，對于陜西和江西，中央財政對基本養(yǎng)老保險進行了大量支持，如表4所示。第二，中央財政基本養(yǎng)老保險補貼比例較高。如表5所示，1998—2011年，中央財政在基本養(yǎng)老保險財政補貼中占有較高比例。同時，2008年，陜西和江西的基本養(yǎng)老保險財政補貼主要是中央政府財政補貼。第三，不同地區(qū)地方政府對基本養(yǎng)老保險財政補貼存在較大差異。2008年，上海市對基本養(yǎng)老保險財政補貼高達91.5億元，而陜西省對基本養(yǎng)老保險財政補貼僅有0.319 2億元。

表4　2008年中國部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險財政補貼狀況　(單位：億元)

表5　1998—2011年中國基本養(yǎng)老保險財政補貼中中央財政和地方財政比重

(四)基本養(yǎng)老保險制度財政責任地區(qū)差異較大

基本養(yǎng)老保險財政補貼差異是指基本養(yǎng)老保險財政補貼的異化程度，表明政府在不同地區(qū)、不同時間段內(nèi)基本養(yǎng)老保險投入上的差異，同時也是衡量基本養(yǎng)老保險財政補貼效果的重要指標?；攫B(yǎng)老保險財政補貼差異主要表現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險財政補貼的地區(qū)差異上?；攫B(yǎng)老保險財政補貼的地區(qū)差異可以通過分地區(qū)基本養(yǎng)老保險財政補貼額、分地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險補貼額進行分析。然而，考慮到中國各個地區(qū)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)存在較大差異，以基本養(yǎng)老保險財政補貼額衡量養(yǎng)老補貼差異可能存在忽視參保人數(shù)的問題，因此衡量基本養(yǎng)老保險財政補貼的地區(qū)差異主要通過分地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險補貼額進行分析。

在人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額的計算上，可以通過不同地區(qū)財政補貼額除以不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)進行計算。通過代入2010年河北、遼寧、江西、四川、新疆以及全國基本養(yǎng)老保險財政補貼額和基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)數(shù)據(jù)，可得出2010年這幾個地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額。中國不同地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險財政補貼存在較大差異。如表6所示，2010年，遼寧、江西、河北人均養(yǎng)老保險財政補貼高于全國平均水平，新疆、四川人均養(yǎng)老保險財政補貼低于全國平均水平，而且新疆的人均養(yǎng)老保險財政補貼遠遠低于全國平均水平。同時，可以發(fā)現(xiàn)人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額最高省份為遼寧，最低省份為新疆，兩個地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額的差距為1 287.9元，其差距遠遠高于新疆人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額81.11元。

表6　2010年中國不同地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險財政補貼

三、原因：基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化

《辭?！分赋隽酥贫然膬?nèi)涵和功能。制度化是群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式，向被普遍認可的固定化模式轉(zhuǎn)化的過程。制度化的功能有秩序功能和控制功能。那么從《辭?！穼χ贫然尼屃x和基本養(yǎng)老保險財政責任的特點出發(fā)，基本養(yǎng)老保險財政責任制度化就是政府以規(guī)范化、固定化的方式向基本養(yǎng)老保險制度提供財政支持。相反，基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化就是政府以特殊化、非固定化方式為基本養(yǎng)老保險制度財政提供支持。

基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化是產(chǎn)生上述問題的深層次原因。

(一)財政責任非制度化導致基本養(yǎng)老保險制度財政供款責任隱性化

由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度缺乏政府財政責任的制度規(guī)定，但因為養(yǎng)老保險屬于公共物品的特點，又使得政府不得不為基本養(yǎng)老保險制度承擔供款責任，由此導致在基本養(yǎng)老保險制度運行中，政府名義上不承擔財政責任，但實際上卻為制度運行提供財政支持，于是出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任的隱形化。

(二)財政責任非制度化導致基本養(yǎng)老保險制度財政調(diào)整不穩(wěn)定

財政調(diào)整責任制度化是以制度的形式規(guī)定了政府財政責任的調(diào)整方向、調(diào)整基數(shù)、調(diào)整幅度及與其他關(guān)鍵因素變化的相關(guān)性等。但在制度實際運行中，財政調(diào)整責任非制度化使得政府在財政調(diào)整等關(guān)鍵因素上缺乏制度安排，表現(xiàn)為財政調(diào)整方向不明確、調(diào)整基數(shù)缺乏、調(diào)整幅度不穩(wěn)定、財政調(diào)整與其他關(guān)鍵因素的變化不協(xié)調(diào)，形成政府財政調(diào)整幅度忽高忽低，財政調(diào)整與財政收入變化、退休金變化不協(xié)調(diào)的問題。

(三)財政責任非制度化導致基本養(yǎng)老保險制度財政分擔不合理、財政責任地區(qū)差異較大

基本養(yǎng)老保險制度中并未規(guī)定中央財政和地方財政在基本養(yǎng)老保險制度事權(quán)上的財政支出比例，導致中央財政和地方財政的相互推諉，導致地方政府在基本養(yǎng)老保險制度財政上向中央政府“尋租”，于是出現(xiàn)不同層次政府財政責任的畸輕畸重以及中央財政對不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度財政補貼的差異性問題，最終出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任地區(qū)差異較大的問題。

四、影響：基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化的深入思考

(一)基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化不利于養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)一體化

財政責任的差異影響到養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化的推進。城鄉(xiāng)一體化要求城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在制度內(nèi)容上盡可能保持一致。財政責任是養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容，因而財政責任機制的統(tǒng)一是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。

然而，基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化不利于養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度財政責任表現(xiàn)出典型的顯性責任特點，即政府財政責任是按人群的“入口”財政補貼和按地區(qū)的“出口”財政補貼相結(jié)合的責任模式，如表7和表8所示。相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度財政責任模式則表現(xiàn)出典型的隱形責任特點，政府財政并不為基本養(yǎng)老保險制度承擔繳費責任，但卻以補貼的方式提供隱形財政支持。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度政府財政責任模式的差異是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵問題。

表7　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度“入口”環(huán)節(jié)的分人群補貼國家財政責任

表8　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度“出口”環(huán)節(jié)的分地區(qū)補貼國家財政責任

(二)基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化不利于基本養(yǎng)老保險政府財政責任的識別和判斷

財政責任非制度化不利于基本養(yǎng)老保險財政責任的識別和判斷。顯性的財政責任模式可使國民較好地識別政府財政責任在養(yǎng)老保險制度中的重要作用，并且能夠判斷政府財政責任在養(yǎng)老保險制度中的支持水平。相反，隱形財政責任模式不利于國民對政府財政責任的識別和判斷。在基本養(yǎng)老保險制度繳費環(huán)節(jié)，政府并未承擔繳費責任。在基本養(yǎng)老保險制度給付環(huán)節(jié)，基本養(yǎng)老金則主要來自于個人繳費形成的個人賬戶養(yǎng)老金和企業(yè)繳費形成的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而政府在基本養(yǎng)老保險制度中的財政補貼不能較好地表現(xiàn)出來，從而在養(yǎng)老金繳費和給付上導致出現(xiàn)“政府財政責任缺位論”的錯誤認識。在養(yǎng)老保險制度的比較上，基本養(yǎng)老保險制度非制度化的財政責任機制使國民很難將其同城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度政府財政責任進行比較分析。在養(yǎng)老保險制度財政責任判斷上，難以對基本養(yǎng)老保險制度的歷史責任和現(xiàn)實責任進行分析。

(三)基本養(yǎng)老保險制度財政責任非制度化導致基本養(yǎng)老保險制度財政責任的相互轉(zhuǎn)嫁

財政責任非制度化導致基本養(yǎng)老保險制度財政支持上相互轉(zhuǎn)嫁。由于缺乏較為明晰的財政責任制度安排，政府、企業(yè)和個人相互轉(zhuǎn)嫁基本養(yǎng)老保險制度財政責任，中央政府和地方政府相互轉(zhuǎn)嫁基本養(yǎng)老保險制度財政責任，導致政府財政責任的混亂。政府財政責任的混亂表現(xiàn)為：在化解歷史責任時存在政府向企業(yè)和個人轉(zhuǎn)嫁責任的問題；在承擔現(xiàn)實責任時存在著企業(yè)和個人向政府轉(zhuǎn)嫁責任的問題；在責任分擔時存在中央政府與地方政府之間相互轉(zhuǎn)嫁責任的問題。

五、出路：基本養(yǎng)老保險制度財政責任制度化

(一)構(gòu)建基本養(yǎng)老保險制度財政責任制度化框架

圖1　基本養(yǎng)老保險制度財政責任制度化框架

由圖1可知，基本養(yǎng)老保險制度財政責任制度化應(yīng)該以制度的形式，合理確定政府在財政預算、財政供款、財政分擔、財政調(diào)整和財政監(jiān)管方面的責任，即對政府在基本養(yǎng)老保險制度財政預算責任、基本養(yǎng)老保險制度財政供款責任、基本養(yǎng)老保險制度財政分擔責任、基本養(yǎng)老保險制度財政調(diào)整責任和基本養(yǎng)老保險制度財政監(jiān)管責任等進行明確、清晰的規(guī)定。財政責任制度化可以確保政府在基本養(yǎng)老保險制度財政預算中的科學和合理、確保政府在基本養(yǎng)老保險制度財政供款中的顯性化、確保政府在基本養(yǎng)老保險制度財政分擔中的公平、確保政府在基本養(yǎng)老保險制度財政調(diào)整中的適時和適度、確保政府在基本養(yǎng)老保險制度財政監(jiān)管中盡職盡責。因此，政府財政責任制度化是改變基本養(yǎng)老保險制度政府財政責任混亂的重要手段，是實現(xiàn)合理的基本養(yǎng)老保險制度責權(quán)關(guān)系的重要保障，是中國基本養(yǎng)老保險制度財政責任的發(fā)展方向。

(二)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政預算責任制度化

基本養(yǎng)老保險制度財政預算是根據(jù)基期基本養(yǎng)老保險制度財政支出的規(guī)模和方向合理確定報告期的財政支出規(guī)模和方向。實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政預算責任制度化要求對財政預算的界定要清晰化、規(guī)范化，避免出現(xiàn)模糊化、隨意化的預算支出。現(xiàn)階段由于社會保障事權(quán)不明確、社會保障預算管理的財權(quán)也模糊[13]?；攫B(yǎng)老保險制度財政預算管理也不例外，基本養(yǎng)老保險制度不同層級政府責任不清晰，歷史和現(xiàn)實責任不清晰，國家、企業(yè)和個人責任不清晰，養(yǎng)老保險預算管理的財權(quán)也不清晰。要對基本養(yǎng)老保險制度預算收入實施科學管理，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險由稅務(wù)部分征收，嚴格對基本養(yǎng)老保險制度收入項目進行征收。要對基本養(yǎng)老保險預算支出進行科學管理，要制定合理的基本養(yǎng)老保險制度財政支出預算計劃，嚴格按照預算支出的項目運用基本養(yǎng)老保險基金，杜絕基本養(yǎng)老保險基金的挪用和套取。

(三)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政供款責任制度化

基本養(yǎng)老保險制度財政供款責任制度化是將政府在基本養(yǎng)老保險制度財政支持責任以制度的形式予以明確規(guī)定?；攫B(yǎng)老保險制度財政責任制度化有兩種方式：一種是政府在繳費環(huán)節(jié)或給付環(huán)節(jié)承擔供款責任并以制度的形式規(guī)定政府應(yīng)該承擔的繳費基數(shù)和繳費比例；另一種是在制度運行中提供財政補貼并以制度的形式規(guī)定政府財政補貼責任。這兩種方式都實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度政府財政供款責任的制度化?，F(xiàn)階段中國主要采取第二種方式對基本養(yǎng)老保險制度進行補貼，但財政補貼卻缺乏制度安排，即沒有實現(xiàn)政府財政責任的常態(tài)化、固定化、穩(wěn)定化。從養(yǎng)老保險制度一體化的目標出發(fā)，基本養(yǎng)老保險制度供款責任的改革應(yīng)該由隱形化向顯性化轉(zhuǎn)變，并且應(yīng)該將政府顯性化的財政供款責任制度化。顯性化的政府財政責任可以避免出現(xiàn)“政府財政責任缺位論”的錯誤認識，可以較好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度政府財政責任實施一體化。

(四)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政分擔責任制度化

基本養(yǎng)老保險制度財政分擔責任制度化是將中央政府和地方政府在基本養(yǎng)老保險制度財政支持上的供款比例以制度的形式確定下來，即確定不同層級政府在基本養(yǎng)老保險制度財政支持上的水平?，F(xiàn)階段中國基本養(yǎng)老保險制度財政分擔責任的畸輕畸重主要在于中央財政和地方財政不同層級地方政府財權(quán)和事權(quán)的不對稱以及財政分擔缺乏制度化規(guī)定。中央政府應(yīng)該綜合考慮全國各個地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度運行狀況、老齡化、經(jīng)濟增長、個人賬戶空賬規(guī)模等因素，建立分等級分地區(qū)基本養(yǎng)老保險財政轉(zhuǎn)移支付制度，對發(fā)展水平良好地區(qū)予以較低支持，對發(fā)展水平較差地區(qū)予以高度支持。地方政府要積極增加財政對基本養(yǎng)老保險制度的支持。同時，中央政府和地方政府財政支持比例要明晰。

(五)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政調(diào)整責任制度化

基本養(yǎng)老保險制度財政調(diào)整責任制度化是對基本養(yǎng)老保險制度財政支持的變動幅度以制度的形式予以確定。現(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險制度財政責任監(jiān)督制度還不完善，支持的增幅呈現(xiàn)較大波動，其與養(yǎng)老金水平、工資水平的變動存在較大差異。應(yīng)構(gòu)建基本養(yǎng)老保險制度財政責任調(diào)整機制，根據(jù)財政、工資、養(yǎng)老金、消費支出、通脹率等因素的變動調(diào)整基本養(yǎng)老保險制度財政支持規(guī)模。要確?；攫B(yǎng)老保險制度財政支持規(guī)模的調(diào)整時間要適時，即既定時間其他因素一旦發(fā)生變化，基本養(yǎng)老保險制度財政支持要即時調(diào)整。要確?；攫B(yǎng)老保險制度財政支持規(guī)模的調(diào)整規(guī)模要適度，即基本養(yǎng)老保險制度財政支持規(guī)模的調(diào)整幅度不能太低，也不能太高，關(guān)鍵在于與其他因素變化的協(xié)調(diào)。

(六)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度財政監(jiān)管責任制度化

基本養(yǎng)老保險制度財政監(jiān)管責任制度化是對基本養(yǎng)老保險制度監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、評估反饋等以制度的形式予以確定?，F(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險制度財政責任上監(jiān)管制度還不完善。要確定基本養(yǎng)老保險制度的監(jiān)管主體，實現(xiàn)監(jiān)管部門權(quán)力和責任的統(tǒng)一。要對基本養(yǎng)老保險制度財政預算、財政供款、財政分擔、財政調(diào)整進行監(jiān)管，確?；攫B(yǎng)老保險制度財政預算的科學化和合理化，確保財政供款能夠及時到位，確保中央政府和地方政府財政分擔明晰，確保財政調(diào)整的適時和適度。要建立科學的基本養(yǎng)老保險制度財政責任評估體系，對出現(xiàn)的問題要及時反饋，予以改正。

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From Non-Institutionalized to Institutionalization:the Reform of Fiscal Responsibility on Basic Endowment Insurance System

YANGBin1，XIEYong-cai2

(1.School of Politics and Administration, Chang’an University, Xi’an 710064,China;2.School of Labor and Human Resources,Renmin University of China ，Beijing 100872，China )

Abstract:Prompting the institutionalization of the basic endowment insurance system is key to full coverage, basic protection, multi-level system, sustainable system of the pension insurance in the background of aging population and perfecting pension system.The paper discusses the fiscal responsibility on basic endowment insurance system based on the pension subsidies data.The practical problems of fiscal responsibility on basic endowment insurance system include that the financial contribution is recessive, the fiscal adjustment is unstable, the financial contribution is unreasonable, and the fiscal responsibility of different region is different.The deep reason of these problems is the non-institutionalized of fiscal responsibility on basic endowment insurance system.The non-institutionalized of fiscal responsibility on basic endowment insurance system is not conducive to the unity of pension system.The solutions of improving the fiscal responsibility on basic endowment insurance system include the institutionalization of the budget responsibility, the institutionalization of the financial contribution, the institutionalization of the financial contribution, the institutionalization of the fiscal adjustment, the institutionalization of the regulatory responsibility.

Keywords:basic endowment insurance system; fiscal responsibility; non-institutionalized; institutionalization

(責任編輯：馬紅鴿)