王小妮

[摘 要] 天然氣調(diào)峰儲氣設(shè)施項目是影響民生的重大問題。PPP模式是建立政府與市場合理分工的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。利用SWOT分析法對PPP模式下調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)進行分析，優(yōu)勢方面，有利于分散風險，引入技術(shù)和管理，提升服務(wù)；劣勢方面，需投資雙方提前明確風險責任；機遇方面，國家大力支持PPP模式的推廣；威脅方面，調(diào)峰儲氣能力不足，尚未建立市場準入機。建議國家應(yīng)從建立項目專業(yè)管理團隊、建立風險承擔機制及逐步放開市場準入機制提高項目的運行效率，以實現(xiàn)公共部門與私營部門之間優(yōu)勢互補、互惠雙贏。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；調(diào)峰儲氣設(shè)施；SWOT分析

[中圖分類號] F830 [文獻標識碼] B

天然氣調(diào)峰儲氣設(shè)施項目供給不足不僅是經(jīng)濟增長“轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)”的瓶頸，更是影響民生的重大問題。2014年4月5日《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進儲氣設(shè)施建設(shè)的指導意見》要求：“鼓勵各種所有制經(jīng)濟參與儲氣設(shè)施投資建設(shè)和運營，加大對儲氣設(shè)施投資企業(yè)融資支持力度?！盵1]天然氣調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套項目，具有運營周期長、投資運營成本高等特征，而政府傳統(tǒng)主導的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式財政缺口大，行政負擔重，明顯制約了項目建設(shè)效率，迫切需要一種新的模式來加強完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，本文將PPP模式應(yīng)用于調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)中，并通過SWOT分析提出了調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)運營的對策建議，可以很好解決政府在調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)中面臨的困境。

一、PPP模式的相關(guān)概念

（一）PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP模式是建立政府與市場合理分工的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等形式，吸引社會資金參與投資、建設(shè)和運營有合理回報或有一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，其主要目標是利用社會力量更好的為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[2]。

（二）PPP模式的基本原則

1.堅持頂層設(shè)計與底層設(shè)計相銜接

在天然氣調(diào)峰儲氣設(shè)施領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式是一個新生事物，既需要中央層面“頂層設(shè)計”來科學指導，也需要地方社會“底層設(shè)計”去貫徹執(zhí)行，否則就會出現(xiàn)缺乏指導、推動無力等現(xiàn)象，難以實現(xiàn)預期的目標效果。

2.堅持責任分擔與績效評估相配合

在開展PPP模式合作時，要嚴格劃清政府與社會資本責任分擔。政府要在做好政策法規(guī)頂層設(shè)計、完善跟進項目績效評估干預機制等方面多下功夫，用政府“有形的手”去引導社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，激發(fā)出市場在資源配置中的活力。

（三）PPP模式的種類—基于合同形式

1.社會化融資模式

社會化融資要求政府擴寬融資渠道，引進社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施配套項目，不僅減輕了財政壓力，分擔了投資風險而且拓展了社會資本的投資渠道，促進了社會資本的快速發(fā)展。

2.政企分開運行模式

政府和民營企業(yè)通過簽訂相關(guān)協(xié)議成立合作伙伴關(guān)系，政府承擔的是扶助和監(jiān)督職能，民營企業(yè)承擔的是建設(shè)和運營職能，要求公共事業(yè)項目的建設(shè)和運營過程中政企分開。

3.“雙贏性”共存

PPP模式提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運行效率，使得項目服務(wù)性得到了更好的發(fā)揮；同時挖掘了公共項目的盈利空間，使公共項目在發(fā)揮公共服務(wù)性的同時實現(xiàn)了盈利目標[3]。

二、PPP模式下調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)的SWOT分析

調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)屬于準公共物品，具有一定的自然壟斷性，提供準公共品。產(chǎn)品需求彈性低，其“資產(chǎn)專用性”決定了資產(chǎn)交易的難度較大，行業(yè)受政府有力管控，進入“門檻”較高。在調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式，具有其明顯的特殊性，因此，很有必要對PPP模式下調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)進行SWOT分析。

（一）優(yōu)勢（Strengths）分析

1.有利于分散政府與民營投資者雙方共同風險

PPP融資模式對政府而言，可借助市場融資后移分散“還本付息壓力”，緩解建設(shè)期一次性巨額投入的財政壓力；對民營投資者而言，調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)投資回報周期雖長，但由于政府的介入與政策上的優(yōu)惠傾斜，往往具有穩(wěn)定的市場和收入來源。當政府給予一定傾斜政策時，可以投減緩資者諸如融資、利率和通貨膨脹等市場風險。

2.可以引入民營投資者先進的技術(shù)和管理

應(yīng)用PPP模式可提升調(diào)峰儲氣設(shè)施的管理效率和專業(yè)化程度。第一，PPP模式必須明確項目的各自產(chǎn)權(quán)，可以避免后續(xù)互相推脫問題等情況發(fā)生；第二，可引入專業(yè)化的管理團隊，借鑒國內(nèi)外燃氣行業(yè)先進經(jīng)驗針對項目的具體特征提出最佳方案，保證管理運營質(zhì)量；最后，特許權(quán)合約的簽訂實質(zhì)上是政府與投資者間的一次博弈，在相互碰撞、相互妥協(xié)中可使調(diào)峰儲氣設(shè)施在運行上更具有效率。

3.減輕政府財政和投資者資金壓力、提升服務(wù)水平

在PPP模式下，社會資本參與項目融資，可降低資產(chǎn)負債率，減輕政府投資壓力。在調(diào)峰儲氣設(shè)施運營期內(nèi)，促使民營投資者定期對調(diào)峰儲氣設(shè)施進行保養(yǎng)和維修，延長調(diào)峰儲氣設(shè)施的使用壽命及保障周邊環(huán)境安全。另外，民營投資者利用PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合，提升政府的法律意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

（二）劣勢（Weaknesses）分析

在PPP模式下，調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)的風險貫穿于項目的甄選、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、回收等各個環(huán)節(jié)，稍有不慎就會造成巨大損失。PPP項目的風險分為系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險。其中系統(tǒng)性風險主要有政治風險、法律風險、社會環(huán)境風險等；而非系統(tǒng)性風險主要包括項目選擇風險、融資風險、管理運營風險、合同風險、技術(shù)風險、市場風險等[4]。這些風險在調(diào)峰儲氣設(shè)計建設(shè)中都同樣存在，投資雙方都需提前明確風險責任，如果該問題不能得到有效解決，在遇到突發(fā)事故時會因責任分配不明確而引起糾紛，進而影響整個調(diào)峰儲氣設(shè)施項目的進程。endprint

（三）機遇（Opportunities）分析

目前，國家大力支持在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域中推廣PPP模式。同時，也要求各地加快推進儲氣設(shè)施建設(shè)，并出臺一系列政策鼓勵各種所有制經(jīng)濟參與儲氣設(shè)施投資建設(shè)和運營，這對PPP模式在調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)中的推廣應(yīng)用來說，是前所未有的機遇。如：

2014年4月5日國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于加快推進儲氣設(shè)施建設(shè)的指導意見》，鼓勵各種所有制經(jīng)濟參與儲氣設(shè)施投資建設(shè)和運營；同時各地政府層面必須高度重視儲氣設(shè)施建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大資金投入，集中力量加快推進相關(guān)工作。

2014年11月26日國務(wù)院公布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，明確指出以強化國家政策引導為基礎(chǔ)，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護以及環(huán)境資源等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，對于引入合適的社會資本與項目合作伙伴進行規(guī)范化操作，以此強化社會公共產(chǎn)品的供給能力[5]。

2014年12月4日發(fā)改委公布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，對PPP項目政府的職責定位、投資回報機制、風險分擔機制、雙方的合法權(quán)益做出了指導，以此鼓勵與引導社會資本投入，強化社會公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給能力。

（四）威脅（Threats）分析

1.調(diào)峰儲氣調(diào)施能力不足，供氣局面緊張

與國外發(fā)達國家的天然氣行業(yè)發(fā)展相比，我國在城市燃氣環(huán)節(jié)，雖然各燃氣企業(yè)均有一定的儲備能力，但儲備量較小，僅夠解決城市居民基本生活用氣的調(diào)峰和應(yīng)急，無法解決突發(fā)事件或持續(xù)性事件的影響；同時有的城市缺乏調(diào)峰儲氣設(shè)施，只能依靠主干管網(wǎng)容量作為調(diào)峰手段。一旦天然氣需求在短期內(nèi)激增，調(diào)峰儲氣能力落后于市場發(fā)展速度的矛盾立即凸顯，供氣緊張局面必然再次顯現(xiàn)。

2.尚未建立調(diào)峰儲氣設(shè)施市場準入機制和服務(wù)定價機制

在調(diào)峰儲氣設(shè)施的投資和建設(shè)上，無論是中石油、中石化等上游公司還是城市燃氣公司和地方政府，都對誰該投資建設(shè)調(diào)峰儲氣設(shè)施等季節(jié)調(diào)峰體系持不同意見。城市燃氣公司一般都建有小型的調(diào)峰體系，可以在一天之內(nèi)的某個時段進行調(diào)峰，但是投資季節(jié)性的調(diào)峰體系則很困難。

三、PPP模式下投資建設(shè)調(diào)峰儲氣設(shè)施對策建議

通過SWOT分析可知，PPP模式在調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)中面臨著系統(tǒng)性與非系統(tǒng)性風險，市場準入機制和服務(wù)定價機制投資主體不明晰等問題，對此本文章建議從建立項目專業(yè)管理團隊、建立風險承擔機制及逐步放開市場準入機制提高項目的運行效率。

（一）建立PPP項目專業(yè)管理團隊

按照“PPP關(guān)鍵是抓案例、抓實施”的要求成立PPP項目專業(yè)管理團隊，深入調(diào)研、腳踏實地，總結(jié)經(jīng)驗教訓。一方面可以減輕政府由于多頭管理造成工作重復、決策效果不佳等狀況；另一方面由于PPP融資模式在調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的實例并不多，民營投資者對其缺乏深入了解，需要引入項目專業(yè)管理團隊。項目專業(yè)管理團隊在機構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費使用、與國內(nèi)外成功管理團隊交流等方面有極大自主權(quán)，行使對項目參與者及建設(shè)運營過程的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和指導權(quán)。

（二）建立風險承擔機制

為協(xié)調(diào)各方面利益，調(diào)峰儲氣設(shè)施項目要建立完善的風險承擔機制。一是建立風險清單以便于風險的識別，并約定各類風險中各方承擔的顯性風險和隱性風險，將風險分擔給有能力控制的一方，使風險承擔更具科學性、可行性和可操作性；二是調(diào)峰儲氣設(shè)施項目作為公共項目，要完善預算管理，在預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)強化預算約束，均衡有效推進預算執(zhí)行，用預算監(jiān)管好調(diào)峰儲氣設(shè)施項目；三是要保證項目操作時保證權(quán)責利的平衡統(tǒng)一，處理好各方的利益關(guān)系；最后做好意外事故保險工作，將項目移交保險公司擔保，當遇到項目公司無法承擔的風險時可以分擔風險損失。

（三）逐步放寬市場準入機制

充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，逐步放寬調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)市場準入機制?？赏ㄟ^公開招標等方式，引進民營資金和外資參與建設(shè)，控制造價，降低運營成本。另外，為鼓勵民間資本投資建設(shè)調(diào)峰儲氣設(shè)施，政府應(yīng)對儲備氣源引入市場化機制，在用氣高峰期參照市場化價格銷售儲備氣源。一方面，可鼓勵各類資本進入，保證其合理的回報；另一方面，可以通過市場手段對價格進行調(diào)價，鼓勵用戶在用氣高峰期選取替代能源或節(jié)約用氣，進而有效抑制下游市場高峰期的需求量。

四、結(jié)論

在燃氣領(lǐng)域，將調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)與市場機制相結(jié)合，具有典型意義。通過不斷改革創(chuàng)新，不僅可實現(xiàn)政府和社會資本合作，達到多方共贏局面；同時也可充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，切實加快調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)，有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

[參 考 文 獻]

[1]呂淼.天然氣儲氣調(diào)峰建設(shè)與服務(wù)定價研究[J].城市燃氣，2010（425）：29-34

[2]曲明，陸曉春，岳凱.天津采用PPP模式合建公共基礎(chǔ)設(shè)施[J].中國財政，2014（7）：24-2

[3]張永鳳，郭丹潔.西安地鐵的PPP模式應(yīng)用分析[J].赤峰學院學報，2014（9）：103-104

[4]劉凱.淺議PPP項目中的風險管理問題[J].公共管理，2015（10）：56

[5]施穎.劉佳.基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營期決策研究[J].當代經(jīng)濟管理，2015（6）：18-19

[責任編輯：劉玉梅]endprint