變革與互補：瑞典法律援助和法律費用保險考查*

文華良

(四川外國語大學 社會科學部，重慶400031)

[摘要]瑞典法律援助惠及人群普遍，覆蓋領域廣泛,公民享有較好的平等司法權。但是，政府負擔太重，管理組織復雜和費用昂貴?；诖耍谌鸬湔畬Ψ煞照哌M行了改革，縮小了法律援助的范圍，申請援助前強制要求法律咨詢，引進“合作式對話”解決大部分的家庭糾紛。這次改革轉(zhuǎn)換了法律援助與法律費用保險之間的關系，影響了它們對平等司法的作用。我國法律費用救助制度處在發(fā)展和完善中，因此有必要借鑒瑞典法律服務政策的改革經(jīng)驗，以促進我國公民享有平等司法權。

[關鍵詞]瑞典；法律援助改革；法律費用保險；互補

DOI[]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.08.017

[中圖分類號]D93[文獻標識碼]A

[收稿日期]2015-03-27

[作者簡介]龔榮(1979-)，女，湖北武漢人，武漢大學物理學院黨政辦副主任，碩士。研究方向：人事管理。

瑞典近期進行了廣泛的法律援助和家庭法律改革。他們改變了公民應對法律問題的方式，尤其是法律援助的改變特別巨大。以前大多數(shù)瑞典家庭的和其他方面的法律問題能依靠公共資金投資的法律援助來獲得服務，現(xiàn)在已經(jīng)不再是這種情況了。曾經(jīng)非常慷慨的法律援助方案,現(xiàn)在變得僅僅是針對那些“值得幫助的窮人”；對大多數(shù)家庭法律案件的援助也已經(jīng)被排除，同時增加了對受援助對象的費用收取政策，曾經(jīng)創(chuàng)立的公共法律辦事處(Public Law Offices)也被撤銷。然而，一系列的相關改革并不意味著現(xiàn)在的法律援助方案是一個災難。首先，現(xiàn)在大多數(shù)瑞典人遭遇法律問題時，他們將利用他們的法律費用保險，而不是法律援助的權利。其次，大多數(shù)家庭法律爭議將通過地方社會福利辦公室的“合作式對話”處理，而不是法庭。因此，瑞典公民將依賴規(guī)模較小的法律援助方案以及法律費用保險和地方政府對法律問題的協(xié)助等方式，聯(lián)合解決法律服務問題。

一、瑞典法律援助和法律費用保險

(一)瑞典法律援助

瑞典為窮人提供法律援助大概可追溯到18世紀。1919年政府為法律援助處提供資金，這些法律援助機構是由地方政府自主決定而建立的。在20世紀60年代末主要有16個法律援助處存在，另外還存在著執(zhí)行縣級管理部門職責的一些援助處，這些機構實施與瑞典律師協(xié)會簽訂的協(xié)議，他們提供某些形式的法律援助。它們一直持續(xù)到20世紀70年代末。瑞典的第一個綜合性法律援助法律是1972年的《法律援助法》，這個法律的頒布是基于這樣的一個根本原則：一個人獲得法律服務和協(xié)助的權利不應受到經(jīng)濟能力的影響。

在20世紀80年代，法律援助的批準權擴展到法院和其他機構。在1991年，一系列的法律援助機構也建立起來。整體管理是由松茲瓦爾(Sundsvall)的法律援助局執(zhí)行，該局同時負責管理法律援助上訴委員會的工作。根據(jù)1972年《法律援助法》，有五個法律援助的類型，有關民事法律問題的援助有三種，它們分別被稱為“法律咨詢”“一般法律援助”和“公共律師服務”。法律援助可以由私人執(zhí)業(yè)律師提供，也可以由政府公共法律辦公室付薪水的工作人員提供。當時有26個公共法律辦公室，共雇用102名律師和75名其他工作人員。

(二)瑞典法律費用保險

與瑞典國家支持的法律援助制度相比，法律費用保險是私人投資來解決各種私人法律問題的保險。1971年，佛克薩姆保險公司(the Folksam Insurance Company)成為了在瑞典第一家引進法律保護保險的保險公司，這種保險是作為汽車和私房屋主保險的一部分內(nèi)容而存在。

最初，佛克薩姆保險公司提供的法律費用保險，被包含在一個被稱為“消費者財產(chǎn)保險標準組合”的保險中，被作為其中一部分內(nèi)容存在。法律費用保險包括被保險人敗訴時支付對方當事人的法律費用。自那時起，法律費用保險在瑞典就變得非常流行，大多數(shù)的瑞典人都受益于這種保險。

在瑞典，大約85%的家庭有法律保護保險，而這種保險附加于他們的房屋或汽車保險上。在1983年，有大約七百三十萬份生效保險中包含了法律費用保險。對于消費者來說，這種保險或是作為一個保險組合的一部分，或是附屬于某些其他類型的保險。

標準的法律費用保險對每個案件提供了約1萬歐元左右的保險賠付限額，包含60歐元的免賠額以及要求在免賠額與保險限額之間費用的10%作為共同支付部分。一般來說，律師可由投保人選擇。在某些案件中，被保險人沒有自己的律師，保險公司會提供一份與公司合作的律師名單供被保險人選擇。由佛克薩姆支付的律師費是基于每小時計費的慣常標準，一般是每個小時約50歐元到120歐元。

二、瑞典1997年法律援助制度改革

(一)法律援助制度改革的背景

1973年以前的瑞典法律援助制度受到了較多的批評，認為這個制度不是很公平。其中的一個主要方面是認為那些收入較高的人根本沒有資格獲得法律援助。1973年的法律援助改革改變了這種情況，但只排出了富有的人不能享受法律援助，對大多數(shù)瑞典人來說，他們都享有法律援助的權利。當時的美國和澳大利亞，法律援助只針對應得到幫助的窮人。在20世紀90年代早期，90%的瑞典人都有資格獲得某些政府的法律援助，只有富人和中等收入者低費用的案件被排除在外。而且，1973年的法律援助改革使法院和裁判所管轄的大多數(shù)類型的法律案件都被包含在援助范圍之內(nèi)。當時政府強調(diào)法律援助的公共屬性，政府保障平等司法的實現(xiàn)。政府雇用律師實施法律援助，或者建立公共法律辦公室(Public Law Offices, PLO)，由該機構中拿薪水的律師實施所有類型的法律援助工作。

政府也要求公共法律辦公室仿效私營律師事務所并與其在業(yè)務上展開競爭。一方面希望公共法律辦公室能對私營律師事務所的收費起到有效的制約；另一方面，希望公共法律辦公室從法律援助(受援助者分攤部分費用)和私營律師業(yè)務中獲得充足的收入，不僅能解決他們的費用問題，還能產(chǎn)生利潤。公共法律辦公室實際上成為了政府所有的私營性的法律事務所。這種情況最終導致公共法律辦公室在1998年被關閉，主要是因為它與私人性質(zhì)的律師事務所沒有區(qū)別，它也就沒有存在的意義了。另外，改革前的法律援助管理機構是復雜、僵化而又費用昂貴。

對于沒有法律援助的瑞典人，如果他們遭遇法律案件時，大多數(shù)人并不需要去法律服務市場購買法律服務，而是由法律費用保險提供法律服務或費用補償。自20世紀60年代以來，法律費用保險被自動包含在家庭財產(chǎn)保險中，而不需單獨購買。瑞典政府也明確規(guī)定，人們應該利用這兩個制度，如果有資格，人們應該首先使用法律援助，如果再有必要才利用他們的法律費用保險。

20世紀90年代早期，瑞典較為一致的意見認為，對法律援助方案有必要進行修改。因此，1993年，政府任命了一個法律援助委員會(后文簡稱“委員會”)對這個方案進行討論和修訂。

委員會認為，最重要的是減少法律援助的支出，減少政府的財政支出。在1993年和1994年法律援助的開支是8.7億瑞典克朗(約1.02億歐元)。委員會建議的改革目的是每年節(jié)省2億瑞典克朗(約2.34千萬歐元)，并且主要涉及限制家庭法律事務的援助。委員會認定原法律援助方案過于復雜，法律援助的管理也要進行大的修訂。

因此，這個改革的基本目標是確保法律援助繼續(xù)存在，同時又將其限制在只對那些無法通過任何其他方式獲得法律協(xié)助的公民進行援助。這個改革與以前的援助方案和大多數(shù)其他社會福利保險形成鮮明對比，未來的法律援助只幫助那些“值得幫助的窮人”。依據(jù)委員會的要求，這個目的是希望實現(xiàn)“節(jié)約費用、簡化環(huán)節(jié)和提升效率”。主要的改革措施體現(xiàn)在《法律援助法》中，這個法律于1997年12月1日生效。下面就概括一下這個法律發(fā)生的主要變革。

(二)法律援助和法律費用保險的關系轉(zhuǎn)換

法律援助和法律費用保險之間新的關系是這次改革的主要特點，即最重要的是法律費用保險應該首先被使用。對大多數(shù)瑞典人和大多數(shù)法律問題，這個新法有效地轉(zhuǎn)變了法律援助和法律費用保險之間的關系，之前卻正好相反。大多數(shù)人現(xiàn)在首先必須申請法律費用保險并且僅僅當他們的權利用盡以后，他們才能夠申請法律援助。因此，以前法律援助僅僅只排除富有的人，而現(xiàn)在它只針對那些“值得幫助的窮人”。大多數(shù)瑞典人現(xiàn)在已被排除在外，除非他們是貧窮的，并且因此而買不起包含法律費用保險的家庭保險。對那些了解瑞典傳統(tǒng)慷慨福利政策的人們來說，這個重要的變化確實是一件令人驚訝的事。

法律援助與法律費用保險之間關系的轉(zhuǎn)換產(chǎn)生了一系列的結果，并且這些結果并不都是積極的。一方面，法律費用保險要取代許多瑞典人在法律援助改革中失去的福利；另一方面，這個改革也導致了許多令人不安的結果。特別是，這種保險并不像法律援助那樣廣泛。例如，典型的法律費用保險排除了無爭議的離婚訴訟和許多其他普通的案件。這個改革也有著區(qū)別于以前法律援助方案的經(jīng)濟方面的后果。法律費用保險通常包含對每個案件費用20%的免賠額，并且常常對在12月期間內(nèi)支付給被保險人的數(shù)額有一個最高的限額。法律費用保險和法律援助之間關系的轉(zhuǎn)換節(jié)約了政府的資金，同時法律費用保險對費用的限額和經(jīng)濟上的后果也可能阻礙瑞典公民對律師和法庭的利用。這些結果很快就會被顯示出來。

(三)法律援助前強制要求接受法律咨詢

這次改革的主要內(nèi)容之一，是申請法律援助的人必須被強制要求先申請法律咨詢，除非他們有一個非常合理的理由不這么做。初看起來這是合理的，甚至是明智的，在尋求法庭幫助之前要求人們咨詢律師。是否為訴訟支出費用、推遲訴訟或者在法庭中冒險訴訟，在做出這些決定前，律師經(jīng)常能夠幫助我們分析和確定一個案件的價值。這個改革似乎很合理，實際上，咨詢費用的數(shù)額卻成為了尋求咨詢的一個經(jīng)濟障礙。沒有法律咨詢方面的建議，當事人往往只得尋求法院判決，相應地減少了讓案件在法庭外解決的可能性，對促進 “平等司法”不利。法律咨詢費用有兩個特征。第一，咨詢費用昂貴，達到每小時1024瑞典克朗(約120歐元)。第二，想獲得免費的咨詢現(xiàn)在是非常困難。1997年12月之前，低收入人在某些情況下可以獲得免費的或者至少是低費用的法律咨詢。但是，那樣的日子已一去不復返了。現(xiàn)在低收入人在一般情況下要至少支付一半的費用或者全部費用。

(四)停止對大多數(shù)家庭法律案件的法律援助

政府廢止了對大多數(shù)家庭法律案件的援助，這個廢止是與委員會的建議相一致。因此，政府最近也引進了一些相應的家庭法律改革措施以填補由此造成的空白。家庭法律改革重點是與其他許多法律援助改革有著顯著不同。例如，家庭法律方面的改革不是打算減少政府的開支。相比于法律咨詢的改革，家庭法律方面的改革是為了阻止訴訟，確保大多數(shù)關于孩子的家庭糾紛轉(zhuǎn)移到法庭之外并且通過“合作式對話”方式解決。

瑞典家庭法律改革最重要的特征是建立了一個新的糾紛解決機制。瑞典法律確立了一個被稱之為“合作式對話”的機制來協(xié)助當事人解決他們的家庭法律糾紛，特別是關于監(jiān)護和探視子女的問題。在孩子的父母分居之時或者之后，他們對孩子的監(jiān)護和探視問題發(fā)生爭議時，利用這種機制解決糾紛。這種“合作式對話”是由父母雙方有組織的協(xié)商構成，其目的是幫助當事人雙方達成協(xié)議并且通常需要征詢孩子(們)的意見*1998年10月1日，瑞典法典公布了法規(guī)SFS1998:319，對此變革內(nèi)容作出了規(guī)定。。

如果雙方當事人達成了一個協(xié)議，社會福利機構依據(jù)相關的家庭法律規(guī)定對這個協(xié)議進行評估。然后，法庭也可以登記這個協(xié)議。如果對話不成功，雙方?jīng)]有達成協(xié)議，那么他們也可以向法庭提起訴訟。引進這個對話機制的原因是認為法庭并不一定是處理家庭法律沖突的最好方法。換言之，這個機制的引進是為了促進替代式糾紛解決方式的發(fā)展。但是這個改革的目標是為家庭法律案件引進更簡單、便宜和合理的糾紛解決機制，“合作式對話”是不收費的。

三、法律援助制度改革的影響

1997年系列復合性改革，影響了法律服務政策的眾多相關領域。首先，新的法律援助法強化了法律援助資格管理規(guī)則，大多數(shù)瑞典人不再有資格因民事和家庭訴訟案件享有援助。另外，法律援助一般被限制在僅為“值得幫助的窮人”服務的范圍，而以前的援助方案能包括大多數(shù)人。法律咨詢服務也經(jīng)過了修訂。此外，法律咨詢服務被征收更高的費用，也不再有減少或豁免費用的法律服務*在改革之后不久，瑞典政府受到了瑞典律師協(xié)會的批評和譴責。隨后幾年，《法律援助法》進行了相應的修訂。比如，對孩子的監(jiān)護問題或其他訴訟提供免費的法律援助；在某些訴訟中，低收入人群可以獲得收費減半的法律咨詢服務；對低收入人群來說，當事人承受訴訟代理費用的范圍也減少了。。

實際上，為大多數(shù)人的家庭法律糾紛的法律援助也被廢止了，取而代之的是“合作式對話”，作為解決這種糾紛的替代性糾紛解決程序。與法律援助相比，“合作式對話”向所有瑞典人免費提供，不需要財產(chǎn)的審核。此外，法律援助也不再受理最簡單和沒有爭議的離婚申請。

(一)影響法律援助和法律費用保險的費用以及案件數(shù)量

由于相關政策的變化，大多數(shù)瑞典人，對大部分民事和家庭法律糾紛被要求使用他們的法律費用保險而不是法律援助。如上所述，大多瑞典人擁有作為他們家庭保險一部分的法律費用保險。

重新整合的法律服務政策造成了什么影響呢？瑞典政府任命了評估委員會在2001年發(fā)布了最終報告，這個報告對1997年改革的評價普遍是積極的。比如，政府實現(xiàn)了削減公共法律援助開支的目標，如表1所示，開支減少了差不多50%——從1994/1995年的3970萬歐元減少到2000年的2070萬歐元——這正是由于法律援助案件數(shù)量的大幅減少所致。

表1　1997年改革對案件費用與案件數(shù)量的影響

當公共部門支出的費用降低時，私營保險產(chǎn)業(yè)支出的費用相應增加了。然而，保險產(chǎn)業(yè)費用支出的增長量遠少于公共資金支出的減少量。從1994/1995年到2000年，保險公司的法律費用申請的支出增長了將近70%。然而，這都意味著保險公司支出費用中的私人部分的增加數(shù)量并不是與公共資金支出的減少數(shù)量相同或相近。如下所述，這表明了一些案件現(xiàn)在要么是被其他替代訴訟投資方式進行了投資，要么是瑞典公民在向法院起訴前就放棄了許多案件中的權利主張。

法律服務費用從公共部門轉(zhuǎn)向私人領域重新分配，自然地反應在受法律援助的訴訟案件大量減少。減少的案件從1994/1995年的大約6萬件到2000年的1.42萬件。減少最多的是家庭法律案件，因為1997年的改革廢除了對大多數(shù)家庭案件的援助。正如上面提及的，在某種程度上，法律援助被其他一些機制所代替，比如合作對話機制和對沒有爭議的離婚采取“協(xié)商式”離婚申請。法律援助案件數(shù)量的下降，導致法律費用保險補償案件數(shù)量的增加。由法律費用保險提供資金支持的案件，從1997年的10,775件增長到2000年的14,000件。

(二)影響公民尋求法律服務的途徑

改革前由公共法律援助提供的幫助與1997年之后實施的法律費用保險提供的幫助相比較表明，改革減少了許多重要的法律服務方式。具體的法律協(xié)助情況如表2所示[10]。

表2　瑞典在1997年改革之前和之后法律援助和法律訴訟費用保險

正如表2所示，1997年的一整套改革重點是要減少公共開支，但也要確保瑞典人對特有類型的訴訟案件可獲得法律服務費用的援助。依據(jù)法律援助計劃而享有援助資格的人被顯著地減少，但是繼續(xù)為那些在訴訟上有復雜法律爭議的人提供協(xié)助。法律費用保險也繼續(xù)服務于同樣的目的。法律援助中的法律咨詢服務收費較高，法律訴訟費用保險也不提供咨詢服務。這就意味著，除非人們要主動起訴，否則當他們遭遇一般發(fā)生的非訴訟法律問題，就不得不依賴他們自己的聰明才智。家庭法是政府通過建立合作對話機制，確保對非訴訟問題提供協(xié)助途徑的唯一領域。

法律援助中的法律咨詢費用頗高，法律費用保險也不提供咨詢服務，這使人們尋求法律咨詢的積極性受到打擊。這種改革似乎是阻礙或者是讓人們遠離律師從而減少法律制度的使用。表2顯示得很清楚，改革后的援助不如改革前的法律援助計劃全面。針對家庭法律爭議的合作對話機制，也強化了人們不去使用律師和法庭的念頭。法律援助和法律費用保險改革卻不同程度地阻礙了人們?nèi)で舐蓭熀头ㄍサ膸椭鶾11]。

四、瑞典法律服務政策改革的啟示

在我國,法律服務專業(yè)化、職業(yè)化程度的迅速提升,民事審判的程序保障和私權保護諸功能得到重視,訴訟過程中所需各項耗費也越來越大,以至長期困擾西方法治發(fā)達國家的訴訟費用過于昂貴的問題也正日益成為阻礙我國相關主體對民事訴訟機制加以充分、有效利用的一個難題。為了妥善解決這一問題,保障經(jīng)濟上確實有困難的沖突主體，能夠充分享有并在實踐層面上平等、有效地利用訴訟機制的基本權利,我國的司法行政部門以及人民法院已分別開展了法律援助與司法救助工作[12]。由于中國的法律援助需求與政府的實際供給之間存在巨大的缺口,政府迫切需要鼓勵與引導各種社會組織和市場主體從事為弱勢群體提供法律援助的活動。目前在我國,政府僅僅停留在鼓勵民間組織從事法律援助的工作，可是還缺乏實質(zhì)上的支持措施。因此，從理論上探討和借鑒外國的法律服務機制，為我國未來建構一個完善的法律費用救助制度有著非常重要的意義。

第一，瑞典在政府和社會之間實施了一些更廣泛的法律服務政策，以滿足公民對法律服務的需要。法律服務政策可以包含一種法律援助和法律費用保險的政策聯(lián)合。法律援助以公共資金為基礎，并在一定程度上與法律費用保險相依存。

這兩項政策的結合意味著，不以低收入為條件，所有人都享有法律服務途徑的理想比單獨依靠政府或者私營市場更有效率，政府行政化或市場私有化的唯一方式對平等司法保障的效果都非常有限。單獨依賴政府資金支持進行法律援助，將給政府財政帶來巨大壓力，也很難實現(xiàn)平等司法權的理想。但是，以本文前面討論的兩種社會類型來看，法律費用保險因為許多原因，僅僅靠它自己，也并不能接近實現(xiàn)這種理想。換言之，在某些方面，法律費用保險和法律援助是同一硬幣的兩面。在實際運用中，兩者完全不同并且對促進實現(xiàn)平等司法也有不同的結果。其原因有兩個：一是法律費用保險根據(jù)其定義它被限定在它提供的保護范圍內(nèi)。二是最需要法律費用保險的是低收入居民，但同時他們也是最不可能購買這種保險的人群。這一結論還需要在許多有此種保險的國家及其司法行政管理機構進行實踐并進一步分析。

第二，雖然公共資金為基礎的法律援助和私人投資的法律費用保險結合能很好地應對市場調(diào)節(jié)的失敗，但它絕不是永久的萬能之策，不能完全解決此種方案在促進平等享有法律服務實現(xiàn)中可能出現(xiàn)的問題?；蛟S是必然的，許多政府接受包括法律費用保險的一系列法律服務政策。但這不能解決問題，相反它可能出現(xiàn)關于法律費用保險和法律援助之間相互關系如何定位的新問題。正如瑞典經(jīng)驗所證實，倘若在特定的經(jīng)濟政治條件下，政府決定將公共資金的法律援助的責任轉(zhuǎn)移給法律費用保險，政府并沒有因此感到疑慮或不安，但對普通民眾卻有較大的影響。

第三，瑞典法律費用保險最明顯的弱點之一，就是缺乏法律咨詢服務和對未成年人的援助。研究表明，許多人很少上法庭。因此，他們對法律咨詢的需求常常不是為了要解決復雜的訴訟案件。相反，大多數(shù)人常常最需要的幫助，都是關于日常生活中一般發(fā)生的非訴訟性法律問題。法律費用保險和法律援助在將來的發(fā)展中，不僅要考慮幫助人們訴訟的重要性，也要考慮幫助他們的非訴訟法律問題的解決。不考慮這兩點，不論是法律費用保險還是法律援助問題，都不能很好地促進公民法律服務的平等享有。

第四，對于我們國家來說，還沒有將法律費用保險作為法律服務政策的一部分，瑞典的法律服務政策改革為我們提供了一個重要的經(jīng)驗。如果以公共資金為基礎的法律援助與私營的法律費用保險在一定程度上相互依存，那么法律援助的管理者就應該足夠明智并且起核心作用地去規(guī)劃和決定這兩種制度的關系。他們也應該足夠明智地去維系這兩個制度與政府的緊密聯(lián)系，并且政府應該監(jiān)管這兩種制度相互關系以及它們的發(fā)展。在適當削減公共資金支持的情況下，確保法律服務的平等享有。

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Change and Complementation:on Swedish Legal Aid

and Legal Expenses Insurance

Wen Hualiang

(DepartmentofSocialSciences,SichuanInternationalStudiesUniversity,Chongqing400031,China)

Abstract[]Most Swedes benefit from legal aid which covers a wide range of areas. Legal aid ensures something close to equal justice for all. Sweden recently introduced wide-ranging legal service policy reforms which narrowed the scope of legal aid and required Mandatory legal advice before legal aid is granted. The legislation established what are referred to as "co-operation talks" to assist parties to resolve family law disputes. The reforms reversed the relationship between legal aid and legal expenses insurance and led to a variety of consequences for equal justice. Our legal aid system is in the process of development and improvement, so it is necessary to learn from the Swedish experience of legal service reforms in order to enable our citizens enjoy equal justice.

[Key words]Sweden;legal aid reform;legal expenses insurance;complementation