【摘要】隨著我國(guó)電子商務(wù)及網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，而對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管剛剛建立，監(jiān)管法規(guī)、制度和模式都處于摸索階段。因此，為增強(qiáng)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效力，防范非銀行支付業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管模式，研究建立符合我國(guó)國(guó)情的非銀行支付業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，是盡快完善我國(guó)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】非銀行支付 監(jiān)管 模式

我國(guó)非銀行支付業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，而對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管卻剛剛建立，監(jiān)管法規(guī)、制度仍在不斷完善，監(jiān)管模式也處于摸索階段。通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管模式，結(jié)合我國(guó)非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展情況和趨勢(shì)，研究建立符合我國(guó)國(guó)情的非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架，以增強(qiáng)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效力，防范非銀行支付風(fēng)險(xiǎn)。

一、非銀行支付的內(nèi)涵及監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）非銀行支付的內(nèi)涵

非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)是指一些通過(guò)與商業(yè)銀行合作，以銀行的支付結(jié)算功能為基礎(chǔ)，向用戶提供中立的、公正的個(gè)性化支付結(jié)算與增值服務(wù)，具備一定實(shí)力和信譽(yù)保障的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)提供的交易支持平臺(tái)，是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和電子商務(wù)、金融創(chuàng)新與信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物。非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)具有一定金融屬性，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了信用中介、支付中介、金融服務(wù)等職能，正在向信用創(chuàng)造這一職能轉(zhuǎn)型。

（二）非銀行支付機(jī)構(gòu)發(fā)展情況

截至2015年6月，我國(guó)獲準(zhǔn)從事支付服務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)數(shù)為368家，另有兩家預(yù)付卡支付機(jī)構(gòu)因業(yè)務(wù)違規(guī)被吊銷了支付業(yè)務(wù)許可證。非銀行支付機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管，有效的促進(jìn)了國(guó)內(nèi)非銀行支付業(yè)務(wù)的發(fā)展。依托于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成熟以及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，非銀行支付平臺(tái)簡(jiǎn)單、快捷、安全的支付特點(diǎn)使其越來(lái)越受到用戶的歡迎。

2015年第三季度，非銀行支付業(yè)務(wù)交易規(guī)模已達(dá)9萬(wàn)億，從2015年第三季度支付交易結(jié)構(gòu)來(lái)看，線下銀行卡收單業(yè)務(wù)占比最高，為47.1%，但其呈下降趨勢(shì)，線下收單的傳統(tǒng)支付方式正逐步被網(wǎng)絡(luò)支付所替代；互聯(lián)網(wǎng)支付的占比進(jìn)一步擴(kuò)大至33.6%，增幅較??；移動(dòng)支付則增長(zhǎng)迅猛，占比已接近20%，移動(dòng)支付越來(lái)越受到用戶的廣泛接受。

（三）非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)范

現(xiàn)階段，我國(guó)已頒布的涉及到非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的法律規(guī)范主要有：《電子簽名法》、《電子支付指引（第一號(hào)）》、《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》、《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》、《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)檢測(cè)認(rèn)證管理規(guī)定》；還有《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》和《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》。這些法律規(guī)范初步構(gòu)成了我國(guó)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度框架。

二、非銀行支付監(jiān)管模式的國(guó)際比較

（一）歐盟監(jiān)管模式

歐盟對(duì)新興的非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)持開放的態(tài)度，對(duì)其監(jiān)管，主要是通過(guò)對(duì)電子貨幣統(tǒng)一立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。歐盟對(duì)非銀行支付的法律規(guī)范主要包括《電子簽名共同框架指引》等三個(gè)指引，這三個(gè)指引為電子貨幣發(fā)行及應(yīng)用建立了一個(gè)全面、有效的監(jiān)管制度框架。

歐盟對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管：（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入的要求。規(guī)定支付機(jī)構(gòu)必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司執(zhí)照才能開展業(yè)務(wù)，歐洲中央銀行是其監(jiān)管的主體；（2）最低資本金要求。明確要求電子貨幣機(jī)構(gòu)必須具備不低于35萬(wàn)歐元的初始資本金，而且必須持續(xù)擁有自有資金，并規(guī)定了最低限額；（3）投資活動(dòng)限制。規(guī)定支付機(jī)構(gòu)提供服務(wù)過(guò)程中沉淀的資金屬于其負(fù)債，其投資活動(dòng)受到嚴(yán)格的限制，包括投資項(xiàng)目及投資額度方面的限制；（4）滯留資金的監(jiān)管。滯留資金要開立專門賬戶管理，與自身資金嚴(yán)格區(qū)分，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，支付機(jī)構(gòu)需在中央銀行開設(shè)專門賬戶并留存大量資金，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)；（5）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。規(guī)定要向當(dāng)事人披露有關(guān)信息，包括電子貨幣是否有保障制度，爭(zhēng)端解決機(jī)制等；（6）記錄和報(bào)告制度。支付機(jī)構(gòu)應(yīng)定期提交財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等。

（二）美國(guó)的監(jiān)管模式

美國(guó)將非銀行支付機(jī)構(gòu)界定為貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)支付服務(wù)的監(jiān)管與約束來(lái)自聯(lián)邦與州兩個(gè)層面，監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易的過(guò)程。監(jiān)管的法律規(guī)范主要是從現(xiàn)有法規(guī)中尋找監(jiān)管依據(jù)，沒(méi)有制訂專門的法律法規(guī)，主要有《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》、《銀行安全法案》、《電子資金轉(zhuǎn)移法》、E條例和各州頒布的《真實(shí)信貸法》及Z條例等。

美國(guó)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管：（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入的要求。實(shí)行有針對(duì)性的業(yè)務(wù)許可，從事貨幣服務(wù)的非銀行機(jī)構(gòu)需要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放牌照進(jìn)行管理和規(guī)范，所有從事貨幣匯兌業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)都必須登記注冊(cè)；（2）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。針對(duì)貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)提出了擔(dān)保和凈資產(chǎn)的要求，以保護(hù)公眾的安全和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；（3）滯留資金的監(jiān)管?？蛻糍Y金賬戶和公司賬戶分別開立，非銀行支付平臺(tái)無(wú)權(quán)使用客戶資金。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司通過(guò)提供存款延伸保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)滯留資金的監(jiān)管，保險(xiǎn)費(fèi)由滯留資金產(chǎn)生的利息來(lái)交納，解決了利息分配問(wèn)題；（4）反洗錢的監(jiān)管。要求非銀行支付平臺(tái)需要在財(cái)政部金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)注冊(cè)，接受聯(lián)邦和州兩級(jí)反洗錢監(jiān)管，及時(shí)匯報(bào)可疑交易，保存所有交易記錄；（5）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的終止、撤銷和退出管理。規(guī)定在特定條件下，可以終止、撤銷業(yè)務(wù)許可或要求從事貨幣匯兌等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)退出該業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

美國(guó)和歐盟對(duì)非銀行支付的監(jiān)管模式有相似之處：一是立法理念上，都注意鼓勵(lì)創(chuàng)新與放松管制，給非銀行支付提供相對(duì)寬松、廣闊的發(fā)展空間；二是都將沉淀資金安全的作為法律規(guī)范重點(diǎn)，不同的是，美國(guó)主要采用專門賬戶管理的辦法，歐盟采用交納風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的辦法；三是都特別重視對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，二者都通過(guò)一系列的法律措施減少消費(fèi)者的損失，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。不同之處主要體現(xiàn)在監(jiān)管體制上，美國(guó)采用兩級(jí)多頭監(jiān)管體制，而歐盟采用集中監(jiān)管的體制。

（三）亞洲對(duì)非銀行支付的監(jiān)管

亞洲各國(guó)由于非銀行支付機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較晚，目前仍處于發(fā)展初期，都沒(méi)有制訂對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管法規(guī)，相應(yīng)的監(jiān)管政策仍處在探索階段。新加坡率先對(duì)非銀行支付平臺(tái)實(shí)施監(jiān)管，并在1998年頒布了《電子簽名法》。韓國(guó)于1999年頒布了《電子簽名法》，并成立了金融監(jiān)管委員會(huì)。中國(guó)香港于2000年頒布了《電子交易法令》，并增補(bǔ)了有關(guān)電子貨幣發(fā)行的法律，采取了行業(yè)自律的監(jiān)管方式。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）加強(qiáng)監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新并重，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境

作為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的一種創(chuàng)新模式，非銀行支付機(jī)構(gòu)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的新生事物。我國(guó)非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)得以快速發(fā)展，依賴于寬松的成長(zhǎng)環(huán)境。在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理。在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)保持開放的態(tài)度，鼓勵(lì)創(chuàng)新。美國(guó)和歐盟的法律都鼓勵(lì)非銀行支付企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，在監(jiān)管上堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，體制比較靈活，承認(rèn)非銀行支付企業(yè)開展新興業(yè)務(wù)的資格，這點(diǎn)值得我們借鑒。因此，在規(guī)范支付服務(wù)市場(chǎng)，推進(jìn)支付服務(wù)市場(chǎng)相關(guān)制度建設(shè)，防范各類金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，要堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新和市場(chǎng)主導(dǎo)的原則，給支付行業(yè)營(yíng)造相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境。

（二）健全對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)機(jī)制，完善消費(fèi)者保護(hù)制度

非銀行支付機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展建立消費(fèi)者信任的基礎(chǔ)上。在非銀行支付交易中，相對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)而言，消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，權(quán)益容易受到侵害。美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都非常重視對(duì)消費(fèi)者的合法權(quán)益的保護(hù)，二者都對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行了責(zé)任限制，將其損失限定在一定范圍內(nèi)。我國(guó)在對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的過(guò)程中應(yīng)重視對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，一是建立更加透明的信息披露制度，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)；二是建立消費(fèi)者信息保護(hù)機(jī)制，把消費(fèi)者利益放在首位，保護(hù)消費(fèi)者資金和信息的安全；三是建立非銀行支付機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)后的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

（三）完善對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)范

《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的頒布，通過(guò)支付業(yè)務(wù)許可證的形式，確認(rèn)支付機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位，為市場(chǎng)建立了一個(gè)良好的制度環(huán)境，有利于促進(jìn)非銀行支付機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展。但是仍需進(jìn)一步完善對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系。一是明確非銀行支付機(jī)構(gòu)的法律地位，讓非銀行支付機(jī)構(gòu)具有良好的法制環(huán)境去創(chuàng)新和發(fā)展。無(wú)論是美國(guó)模式還是歐盟模式，都對(duì)非銀行支付主體給予明確的法律定位；二是完善市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出，制定強(qiáng)制的清算程序和清算辦法；三是建立責(zé)任追究的管理辦法，明確支付服務(wù)市場(chǎng)各個(gè)參與主體的責(zé)任。

（四）充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用，提升支付行業(yè)自我約束能力

加強(qiáng)政府對(duì)支付行業(yè)監(jiān)管，保障支付行業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，要充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。我國(guó)已成立了中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)作為非銀行支付行業(yè)協(xié)會(huì)，可由其組織牽頭，制定行業(yè)自律公約，由各個(gè)會(huì)員公司遵照?qǐng)?zhí)行。由于行業(yè)自律組織的專業(yè)化特性以及在信息收集方面擁有監(jiān)管部門不具備的優(yōu)勢(shì)，因此它們能夠更加及時(shí)和準(zhǔn)確地把握支付行業(yè)動(dòng)向，更便于對(duì)日常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督控制和及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。香港對(duì)非銀行支付行業(yè)的監(jiān)管模式就是以政府借助行業(yè)自律組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，效果良好，值得借鑒。

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作者簡(jiǎn)介：閆治國(guó)（1979-），男，山西省人，任職于中國(guó)人民銀行天津分行，碩士研究生，中級(jí)會(huì)計(jì)師，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。