◎黃興濤

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我國個人所得稅制改革的幾點建議

◎黃興濤

個人所得稅已經(jīng)成為我國調(diào)節(jié)社會各階層收入的一大杠桿，但我國個人所得稅制起步晚，并且存在稅制不完善等問題。本文在理清了我國個人所得稅的歷史演進和政策背景，分析了個人所得稅制存在的主要問題，提出了我國個人所得稅制改革的意見建議。

我國個人所得稅制的起征與西方國家相比起步晚了很多，個人所得稅作為一大杠桿，對于調(diào)節(jié)社會各階層收入，最終實現(xiàn)社會財富二次分配更為公平來說，有著十分重要的作用。我國個人所得稅自20世紀80年代起征以來，經(jīng)過多次改革，發(fā)揮著巨大的收入調(diào)節(jié)功能，但是仍存在稅制不完善等問題，為不斷改革完善個人所得稅制，必須清醒認識我國當前稅制的特點，立足國計民生實際，實現(xiàn)由分類所得課稅模式向分類綜合所得模式轉(zhuǎn)變，以個人為單位征收轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝徽魇盏雀母?，進一步完善發(fā)揮居民收入二次分配“公平為先”的杠桿作用。

我國個人所得稅制的歷史演進

個人所得稅制的提出。我國于1950年發(fā)布了《全國稅制實施要則》，這一新中國稅制綱領(lǐng)性文件，提出了對個人所得征稅主要是薪給報酬所得稅和利息所得稅兩種，但實際并未開征。

個人所得稅制的建立。20世紀80年代，我國相繼開征了國內(nèi)居民的城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得、個人收入調(diào)節(jié)稅和針對外籍人員的個人所得稅。但是，內(nèi)外有別的個人所得稅征制已經(jīng)偏離公平稅負的治稅原則越來越遠，難以符合社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立與完善產(chǎn)生的對個人所得稅制新的更高的要求。

個人所得稅制的改革。一是將收入來源于我國的本國與外國公民均納入征稅范圍。1993年10月31日，第八屆全國人民代表大會通過了《關(guān)于修改中華人民共和國個人所得稅法的決定》的修正案，該改革方案規(guī)定，只要收入來源于我國，不論本國國民還是外國國民，均要依法繳納個人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅。二是擴大了征稅范圍、調(diào)整了稅率結(jié)構(gòu)。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和國民收入水平的提高，我國先后幾次調(diào)整了工資薪金的免征額，2006年提高到1600元，2008年又調(diào)整到2000元，2011年通過了個稅法修正案，將個稅免征額由2000元提高到3500元，適用超額累進稅率為3% 至45%，2011年9月1日起正式實施。

個人所得稅制現(xiàn)存的問題

自我國實行新的個人所得稅制以來，運行情況基本良好，很好的起到了增加稅收、優(yōu)化社會資源分配的作用，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中具有積極意義。然而近年來社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，人民生活水平和收入節(jié)節(jié)攀高，既有的個人所得稅制已無法有效縮小收入差距，無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

分類所得模式的弊端。我國現(xiàn)行稅制是分類所得課稅模式，該稅制將收入分為十一類，再按照不同的稅率向納稅人征稅。其優(yōu)點是征稅比較簡便，按照稅源不同進行扣繳。然而，這一課稅模式與個人所得稅征收的目標是有沖突的。一是沒有全面、完整的體現(xiàn)納稅人真實納稅的能力?！八脕碓炊唷⒕C合收入高的納稅人反而不用納稅或少納稅，所得來源少、收入相對集中的人卻要多納稅。”[1]二是容易產(chǎn)生避稅問題。納稅人通過分解收入多次扣除費用來逃避收入。三是免征額標準難于合理設(shè)計。即制度性漏洞比較多。

收入隱性化問題。所謂收入隱性化，就是個人實際擁有的收入大于甚至遠遠超過其名義上或公開的收入。目前收入隱性化已經(jīng)成為我國個人分配差距拉大的主要原因，而個人收入分配不公就是指個人收入差距拉大。個人所得稅是根據(jù)個人所得稅率計征的，但是，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，人們獲得收入渠道的多元化，“諸如來自下屬單位或是外單位的收入、從事第二職業(yè)的收入、個人財產(chǎn)的出租轉(zhuǎn)讓收入等”[2]，而這些對于除工資薪金外絕大多數(shù)的隱形收入，稅務(wù)部門難以掌握。

稅收征管缺乏力度。我國對個人所得稅的征收采取兩種方法，即代扣代繳和自行申報。但整體來看，這種征管還缺乏力度。表現(xiàn)如下：一是代扣代繳不能嚴格執(zhí)行。代扣代繳在實際操作中，義務(wù)人責任不明確，很容易會出現(xiàn)納稅申報不真實，導致了稅源流失；二是公民納稅意識淡薄導致自行申報納稅難以實現(xiàn)。種種原因?qū)е鹿袷杖氤斯べY可以控制外，其它的收入基本上處于失控狀態(tài)，例如國家尚無可操作的個人收入申報法規(guī)及個人財產(chǎn)登記制度等。三是金融機構(gòu)和稅務(wù)代理機構(gòu)在配合上嚴重滯后。制度建設(shè)上，稅務(wù)部無法對每個人的主要收支情況實行監(jiān)控。懲罰手段上，沒有對偷稅漏稅的納稅人采取嚴厲手段，很難通過嚴厲懲罰達到應(yīng)有的警示效果。

我國個人所得稅制改革建議

對個人所得稅來講，它的作用目前在我國主要是調(diào)節(jié)收入分配，實現(xiàn)收入再分配更加注重公平，所以應(yīng)公平優(yōu)先，兼顧效率。與世界上許多國家的個人所得稅法相比，我國現(xiàn)行個人所得稅法顯得過于簡化，這就帶來了許多臨時性和補充性的規(guī)定，增加了征納雙方的難度，同時也給納稅人鉆法律漏洞避稅甚至偷稅漏稅提供了機會。對此本文提出如下建議：

關(guān)于個人所得稅模式的選擇。目前我國采用分類所得稅制模式，但這種模式并不是一種最理想的稅制模式，難以體現(xiàn)公平與效率的要求，主要體現(xiàn)在以下方面：

①它不能體現(xiàn)“多得多征，公平稅負”的原則?，F(xiàn)行的分類稅制僅依據(jù)明

面上的個人收入來調(diào)整稅收標準，這種分類稅制，不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，難以有效調(diào)節(jié)收入差距的鴻溝。這是由于使得所得來源多，綜合收入高的人少繳稅；而另一些所得來源少，收入相對集中的卻多繳稅。

②容易導致納稅人鉆稅法空子。納稅人將收入化整為零，通過分散取得收入的來源或次數(shù)，達到少繳稅或不交稅的目的。

③進一步改革完善我國個人所得稅，必須對稅制模式加以轉(zhuǎn)換，重要原因之一是由于分類所得稅制與源泉扣繳制相聯(lián)系，不利于申報納稅和公民納稅意識的加強。

長遠看來，我國個人所得稅制應(yīng)改為綜合稅制模式，但目前條件尚未成熟，短期內(nèi)看，我國目前不易采用綜合稅制，而應(yīng)采用分類綜合所得稅制作為過渡模式。這是由于實行綜合稅制模式需具備以下條件：一是個人收入的完全貨幣化；二是有效的個人收入?yún)R總工具；三是便利的個人收入核查手段。

非法人的企業(yè)如何納稅的問題。非法人的企業(yè)如何納稅的問題實際上是個人所得稅和企業(yè)所得稅征稅范圍劃分問題。有些人建議將非法人的企業(yè)納入個人所得稅范圍征稅，其根據(jù)是世界上大多數(shù)國家都將個人與企業(yè)征稅劃分為“個人與法人”兩個標準。但據(jù)筆者所見，這一問題還需要深入分析，不能單單只從與國際接軌考慮。一是世界上多數(shù)國家采用“個人與法人”標準都經(jīng)歷了一個逐步的發(fā)展過程，都經(jīng)歷了“個人與企業(yè)”劃分標準這個歷史階段。二是即便在已經(jīng)采用“個人與法人”標準的國家中，也根據(jù)國情不同，沒有將法人的資格絕對化，它們企業(yè)所得稅或法人所得稅也包括一些非法人納稅人。三是西方國家普遍采用“個人和法人”標準，與其個人所得稅制度發(fā)展成熟有關(guān)。

征收儲蓄存款利息的問題。當前，許多學者從增加財政收入考慮，主張對儲蓄存款利息征收個人個人所得稅，但筆者認為這一建議還需深入考慮。首先存款仍是我國居民投資的首選途徑。這是由于我國證券市場雖然發(fā)展快，但仍然不夠成熟、風險很大決定的，對儲蓄存款征收利息牽涉到千家萬戶，因此需要慎重考慮。其次,加強稅收征管工作的軟硬件設(shè)施還不夠發(fā)達。第三、對儲蓄存款利息收入征稅,在稅制上還需要有配套措施。

關(guān)鍵是要抓好征收與配套工作。個稅所得稅的征收，還需要稅務(wù)部門做好培訓宣傳工作，建議國家稅務(wù)部門統(tǒng)一編寫個人所得稅納稅指南方面的宣傳圖冊，講解說明稅收政策、申請表填報等方面的內(nèi)容，以提高納稅人自主納稅意識，掌握納稅方面的至少。此外，還需要盡快建立個人所得稅自行申報制度，將自行申報與源泉預(yù)繳二者結(jié)合，推行交叉稽核體系，對個人所得稅的征收進行監(jiān)管,防止所得稅的流失。最后，在法制層面上要懲治個人所得稅偷稅漏稅等現(xiàn)象，這方面加強立法，加大處罰力度,嚴加懲處，杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生。

總之,在客觀經(jīng)濟條件不斷變化和我國稅收征管水平不斷提高的情況下,個人所得稅制應(yīng)做進一步的改革和完善,以便充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)國民收入的“杠桿”功能作用,促進我國社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，維護社會穩(wěn)定,保持經(jīng)濟增長,增加財政收入。

（作者單位：河南信則會計師事務(wù)所有限公司）