◎王徐美慧

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治吏比治民更重要

◎王徐美慧

推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是十八屆三中全會確定的總目標，而治吏與治民是國家治理體系的兩條主要路線，區(qū)別在于措施針對的對象不同，治吏針對國家公職人員系統(tǒng)，具體措施包括改革行政體制、打擊貪腐、統(tǒng)一權責。而治民的對象是普通民眾，包括引導民眾守法用法，推動民眾參政議政等。當今中國處在轉型期，社會矛盾急需緩和，各種弊端正待解決，無論治吏還是治民，共同目的都是走出困境，深化改革。筆者分析當前問題產生的根源，認為作用于吏才是解決問題的關鍵，因此治吏比治民更重要。

治吏與治民解讀

治吏與治民是國家治理體系的兩條主要路線，區(qū)別在于措施針對的對象不同，治吏針對國家公職人員系統(tǒng)，具體措施包括改革行政體制、打擊貪腐、統(tǒng)一權責。而治民的對象是普通民眾，包括引導民眾守法用法，推動民眾參政議政等。治吏與治民最終結果都能給民眾帶來利益，所以二者的區(qū)別是手段的區(qū)別，具體措施針對官員及其體制，就叫治吏，而措施直接作用于民眾，就叫治民。官員和民眾是國家治理的對象，所以民眾自發(fā)參政議政不能體現(xiàn)“治”字，提供渠道，引導民眾進行參政議政才是治民。

我們必須明晰一點：每個國家的發(fā)展都離不開民眾，發(fā)展也是為了民眾，用最終的影響群體來進行論證是根本行不通的。舉個簡單的例子就可以說明問題：針對反腐這一個問題，要求官員進行財產公示申報叫做治吏，拓寬民眾監(jiān)督的渠道叫做治民，措施作用的對象不同就是兩者的區(qū)別。

權利的本質就是利益，趨利避害是每個人的本能，涉及與自身利益密切相關的事情，民眾真的還會視若無睹嗎？二胎、限號、買房買車，知道切身相關才會心心念念。官員的職責就是深入淺出，把政策給老百姓講清楚，做好服務者。依然秉持傳統(tǒng)的“父母官”、“青天大老爺”的自我定位，做事沒有設身處地為民眾考慮，一切教育與引導最終都會流于形式，最終只服務于一個目的，好管。政治上，官官相護，監(jiān)督不暢，貪污腐敗，新聞不自由，辦事無路可走，是民眾的問題，還是官員的問題？經濟上，產權不清晰，市場不自由，權責不明確，管理不到位，是民眾的問題，還是官員的問題？民生上，看病難，入學難，就業(yè)難，是民眾的問題，還是官員的問題？公平不能實現(xiàn)，是特權在官員手中，現(xiàn)有利益的享有者固化自己的利益，才使得渠道板結。效率無法提高，是老舊的事事都要管的思維拖累了市場的自由流轉，是強制的行政命令搶走了國企的資金，民企的機會。權貴階級擋在了自由民主法治的大門前，到底要治吏還是治民？我們每個人心中都有答案。

全局分析

治吏比治民更有效。緩和社會矛盾，促進公平，治吏更具有效性。當前各種社會矛盾加劇，根源在于社會整體資源過度集中，發(fā)展成果不能共享。官員手中的公權力已成為財富過度集中的兩大原因之一。近年來國民收入分配呈現(xiàn)國進民退的趨勢，民眾利益空間被壓縮，財富向政府和壟斷行業(yè)集中。與此同時，權貴階級憑借公權的庇護固化既得利益，壟斷資源。再加上腐敗、權力尋租使大量黑色收入在總收入中占據(jù)較大比重，此時整頓官員、將權力關進制度之籠，才是促進共享、改變資源過分集中的突破口，而治民是在現(xiàn)有格局下進行有限救濟，無法撼動根本。

治吏比治民更根本。解決現(xiàn)有弊端，打通渠道，治吏更具根本性。近三年的中國政治參與藍皮書顯示，公民的權利意識和參與意識處于中等水平，反倒是上層建筑內部缺乏規(guī)制，亂象叢生。面對民眾的利益訴求，政府雖然通過民主投票、聽證會、行政訴訟等方式為民眾開辟了渠道，但由于法治不完善，官員很容易凌駕于法律之上，不作為或是亂作為，使得民眾維權和參與渠道難以暢通，起訴難、執(zhí)行難，信訪難，無一不是法治推行和民權保護的最大障礙，以法律制衡權力，以制度約束官員，才是打通渠道的根本。

治吏比治民更全面。深化各項改革，提高效率，治吏更具全面性。當前改革已到關鍵時期，政府作為各項改革的統(tǒng)籌者和實施者，從內部改進和完善官員系統(tǒng)是有效推行改革的首要要求，而權責不明、行政效率低下、推諉責任等問題已經隨著具體措施的推行蔓延到了各個改革領域。因此，針對經濟上過分監(jiān)管市場、行政審批復雜的問題，國務院推動官員簡政放權，提高效率。針對片面追求政績、忽視環(huán)境民生的問題，對官員開展三嚴三實教育，強調民本位思想，同時改進官員考核體系，多管齊下，與推動民眾進行事后監(jiān)督相比，更具全面性。

多角度分析

政治角度。政治上，公權力越界，民眾監(jiān)督不暢，治吏比治民更重要。長期以來的強政府輕社會結構加劇官民矛盾，官員手握權力，卻廣泛不作為、亂作為。民眾缺乏表達渠道，新聞內容不自由，辦事無路可走。面對民眾不斷提高的權利意識和加強監(jiān)督的政治要求，政府內部卻缺乏規(guī)制，亂象叢生。唯有以法律和制度規(guī)制官員行使公權力，簡政放權，將官員手中的大量權力還給社會和民眾，才能實現(xiàn)官員與民眾的相對平等，滿足民眾需求。單向的治民措施，難以撼動公權力越界的根本，賦予權利卻無處行使，無法解決問題，如何更重要？

經濟角度。經濟上，市場被管制，官員權責不明，治吏比治民更重要。經濟發(fā)展要求發(fā)揮市場的決定性作用，政府宏觀調控的同時卻過度管控，限制了市場經濟的發(fā)展。官員享有把握市場準入、投資等諸多權力而承擔責任輕。產權不清晰，發(fā)展不自由，管理不到位，現(xiàn)存的權利義務配置不完善，亟待革新。治吏從根本上改變現(xiàn)有格局，限制官員權力，保障市場自由發(fā)展的空間，給予企業(yè)自由競爭的機會。放開企業(yè)限制固然重要，事事要管的思想與強制的行政命令卻無法改變，治民難以發(fā)揮作用。

民生角度。民生上，看病就業(yè)難，社會公平失衡，治吏比治民更重要。大到貧富差距大、兩極分化嚴重，小到入學看病難等社會問題，其根源在于社會資源分配不公。政府承擔著為民眾服務的職能卻未能盡責，官員特權阻礙了公平的實現(xiàn)。現(xiàn)有利益的享有者利用權力鞏固自己的利益，固化社會結構，阻塞階層流通。從嚴治吏，革除權利分配與利益均衡的弊端，方能使民眾在社會中享有話語權，從而保障權利，解決問題。民生與民眾息息相關，但治民無法打破特權的壟斷，實現(xiàn)資源共享，發(fā)展民生的原動力不足。

十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治吏與治民是當前國家治理體系中的兩條主線。治吏針對國家公職人員內部系統(tǒng)，治民則針對普通民眾，判斷兩者需看政策或措施的直接作用對象，二者差異即在于側重點的不同。但治吏與治民兩大手段的共同目標都在于促進國家發(fā)展，造福民眾。中國正處于轉型期，社會矛盾突出，究其根本是效率與公平的不統(tǒng)一。各階層掌握的資源不均衡，導致社會生活的各個領域都缺乏平等的權利，帶來沖突與對立。

筆者認為，在與自身利益切實相關的問題上，權利意識是一種本能，如果生育政策可以投票決定，民眾會沒有意愿嗎？困境在于利益相關的事情民眾表達渠道受阻。公民想維權，基層官員不作為的問題越來越嚴重，民眾想去告官，可官員干預司法，行政案件撤訴率高達37%，勝訴率不足10%。正常司法渠道被堵塞，只好上訪，可每年上訪案件解決率不足千分之二，疏通渠道到底靠治官還是治民也就不言而喻了。官員的官本位思想使教育目標南轅北轍，不少基層干部親口表示普法教育是為了讓民眾守法聽話，更好管，不率先對官員開展三嚴三實教育和進行制度約束，民眾的權利意識如何在教育中提高？

（作者單位：華中師范大學法學院）