摘要：2013年11月1日，深圳市龍崗區(qū)衛(wèi)生局接到群眾舉報反映：轄區(qū)內(nèi)某診所存在“非法托管”行為。接報后執(zhí)法人員立即對舉報內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)核實(shí)：該診所存在以營利為目的出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》給非衛(wèi)生技術(shù)人員的違法行為，最后依法對該診所作出：沒收非法所得人民幣伍萬肆仟元整、罰款人民幣伍仟元整并吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行政處罰。并且在調(diào)查中對發(fā)現(xiàn)的問題采取了有效的監(jiān)管措施，嚴(yán)厲打擊違法行為。從而引發(fā)對社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題的思考和探討。

關(guān)鍵詞：社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)；行政處罰；吊銷；規(guī)范

1 案情簡介

2013年11月1日～2014年1月15日深圳市龍崗區(qū)坪地衛(wèi)生監(jiān)督分所根據(jù)舉報人提供的線索，對轄區(qū)內(nèi)某診所涉嫌出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查核實(shí)：該診所主要負(fù)責(zé)人黃某于2011年4月1日將診所《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》出借給非衛(wèi)生技術(shù)人員林某并收取每月28000元的管理費(fèi)，雙方簽訂了《醫(yī)療診所托管協(xié)議書》。2012年7月10日，林某因為沒有時間經(jīng)營診所便將該診所內(nèi)的藥品器械和診所的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給非衛(wèi)生技術(shù)人員游某，并于游某簽訂了《診所經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，之后由游某負(fù)責(zé)每月支付診所主要負(fù)責(zé)人黃某28000元租借費(fèi)用用于經(jīng)營該診所。后因游某經(jīng)營不善拖欠黃某的租借費(fèi)用，黃某于2013年9月26日向深圳市龍崗區(qū)衛(wèi)生局申請停業(yè)，雙方對于繼續(xù)經(jīng)營的事情協(xié)商未果后游某遂對黃某的違法行為進(jìn)行舉報。通過舉報人提供的材料和多方收集的資料，包括對涉案人員、醫(yī)務(wù)人員、房東等進(jìn)行詢問，綜合分析認(rèn)定，該診所確實(shí)存在以營利為目的出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》給非衛(wèi)生技術(shù)人員的違法行為。2014年3月10日，作出處罰決定：該診所出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行為違反了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》[1]第二十三條的規(guī)定，依據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》第四十六條、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例實(shí)施細(xì)則》[2]第七十九條第（二）、（四）項的規(guī)定，依法對該診所作出：沒收非法所得人民幣伍萬肆仟元整、罰款人民幣伍仟元整并吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行政處罰。

2 法律適用和處罰裁量

經(jīng)認(rèn)真調(diào)查，排除異議，認(rèn)定當(dāng)事人出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》給非衛(wèi)生技術(shù)人員林某、游某，共計非法所得人民幣54000元。

2.1本案案發(fā)時的承租人游某是從上一任承租人林某處轉(zhuǎn)租并經(jīng)營診所，當(dāng)時游某僅與林某簽訂了《診所經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，并未與診所的主要負(fù)責(zé)人黃某簽訂相關(guān)的協(xié)議，而黃某辯稱其與林某是合作經(jīng)營關(guān)系，并非出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，且其對于林某將診所轉(zhuǎn)租給游某經(jīng)營并不知情。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》第二十三條明確規(guī)定“《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》不得偽造、涂改、出賣、轉(zhuǎn)讓、出借”，故辦案監(jiān)督員在本案案發(fā)初期對于事實(shí)的認(rèn)定存在一定的異議。

2.2因本案案發(fā)時承租人林某不能提供相關(guān)的交易憑證且舉報人游某提供的銀行交易憑證中僅有3張共計金額人民幣54000元經(jīng)過銀行的確認(rèn)?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》第四十六條和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例實(shí)施細(xì)則》第七十九條均明確規(guī)定出賣、轉(zhuǎn)讓、出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門沒收非法所得，并可以處以5000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。故辦案監(jiān)督員在本案案發(fā)初期對于非法所得數(shù)額的認(rèn)定同樣存在一定的異議。

2.3通過對承租人林某和游某、診所主要負(fù)責(zé)人黃某、房東陳某等人的調(diào)查詢問以及押金收據(jù)、每月的轉(zhuǎn)賬交易憑證、診所醫(yī)療廣告的合同書和醫(yī)生護(hù)士工資單等證據(jù)采集，最終排除異議，從多方面證明該診所存在以營利為目的出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》給非衛(wèi)生技術(shù)人員林某、游某的違法行為，可核實(shí)的非法所得共計54000元。依據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》第四十六條和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例實(shí)施細(xì)則》第七十九條第（二）、（四）項的規(guī)定，根據(jù)《深圳市龍崗區(qū)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第六十項處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)第3點(diǎn)的規(guī)定，依法對該診所作出：沒收非法所得人民幣伍萬肆仟元、罰款人民幣伍仟元整并吊銷該診所《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行政處罰，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條第一款的規(guī)定，于2014年1月16日向該診所送達(dá)了《行政處罰聽證告知書》并根據(jù)聽證情況依法作出行政處罰。

3 案例評析

3.1利用衛(wèi)生監(jiān)督綜合信息系統(tǒng)，認(rèn)真分析舉報內(nèi)容，開展先期調(diào)查摸底。接到投訴舉報后，執(zhí)法人員利用深圳市衛(wèi)生監(jiān)督綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)對該診所的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》主要負(fù)責(zé)人等情況進(jìn)行核查，并調(diào)閱了該診所歷年的監(jiān)管記錄，結(jié)合近年來該診所的檢查情況，通過對該診所的經(jīng)營情況和主要負(fù)責(zé)人黃某是否存在出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行為進(jìn)行認(rèn)真分析，辨析舉報內(nèi)容的可能性。因當(dāng)時涉案的診所已經(jīng)停業(yè)，通過分析，對案件下一步的調(diào)查取證方向予以了明確，對于調(diào)查可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行了細(xì)致的分析，提高了調(diào)查的效率并減少了衛(wèi)生行政執(zhí)法過失的發(fā)生率。

3.2調(diào)查實(shí)施分工合作，及時收集多項證據(jù)，確保了證據(jù)鏈的完整。因本案案情比較復(fù)雜，涉及的人員較多，而投訴人游某不能提供與診所的主要負(fù)責(zé)人黃某簽訂相關(guān)的協(xié)議或其他直接證據(jù)，故采取多頭并進(jìn)，通過不同方向和層面收集該診所的違法證據(jù)，包括對承租人林某和游某、房東陳某、二房東林某和黃某、醫(yī)生李某和護(hù)士陳某等人分別通過現(xiàn)場詢問和電話詢問的方式進(jìn)行調(diào)查，同時收集《醫(yī)療診所托管協(xié)議書》、托管押金收據(jù)、《診所經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、銀行轉(zhuǎn)賬交易憑證、診所醫(yī)療廣告的合同書、廣告發(fā)布啟用監(jiān)測報告、收款收據(jù)和催款通知書、診所主要負(fù)責(zé)人黃某委托游某某的授權(quán)委托書、醫(yī)生李某和護(hù)士陳某工資單以及房租水電收款收據(jù)等物證，通過電話錄音、現(xiàn)場錄像等方式，使違法事實(shí)證據(jù)確鑿，處罰決定不存異議。

3.3查處案件準(zhǔn)確，證據(jù)收集齊全，行政處罰穩(wěn)妥

3.3.1對于社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行行政處罰，其目的既是為了實(shí)施有效的行政管理，維護(hù)社會秩序和公共利益，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，同時也是對違法者予以懲戒和教育。執(zhí)法人員在查處違法違規(guī)案件時一定要準(zhǔn)確，要充分保證行政主體與相對人的權(quán)利，減少傷害與不滿，避免過錯責(zé)任追究；調(diào)查取證收集違法證據(jù)一定要全面；嚴(yán)格按照行政處罰程序開展對案件的調(diào)查和處理，依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)的行為給予法律的制裁。

3.3.2通過先期的調(diào)查摸排，了解該診所自2009年成立以來，多次被就診患者投訴且多次被行政處罰，衛(wèi)生行政部門也多次就該診所的違法違規(guī)問題對該診所主要負(fù)責(zé)人黃某進(jìn)行了約談，其本人亦于2次向衛(wèi)生行政部門寫下保證書，保證規(guī)范經(jīng)營，但是該診所不思悔改，重營利輕質(zhì)量，存在重大的醫(yī)療安全隱患。在本案中針對該診所出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》給非衛(wèi)生技術(shù)人員進(jìn)行營利的違法行為，經(jīng)過合議認(rèn)定違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、違法情節(jié)嚴(yán)重，給予沒收違法所得、罰款和吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行政處罰。“吊銷”《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》是衛(wèi)生行政處罰種類中一種嚴(yán)厲的行政處罰。

4 案件思考

4.1本案中診所主要負(fù)責(zé)人的非法所得要超過核實(shí)的數(shù)目，調(diào)查時因為部分銀行轉(zhuǎn)賬憑證沒有經(jīng)過銀行進(jìn)行確認(rèn)無法辨別真?zhèn)?。在辦案過程中執(zhí)法人員試圖通過人民法院和銀行調(diào)取涉案人員的賬戶信息以核實(shí)相關(guān)款項，但是都未能成功。故本案在認(rèn)定非法所得時，只能認(rèn)定經(jīng)過確認(rèn)的相關(guān)款項為本案的非法所得，在查處類似需要沒收非法所得的案件時，應(yīng)該加強(qiáng)與人民法院、公安部門的溝通和協(xié)作，爭取人民法院和公安部門的支持，盡可能將涉案人員的所有非法所得進(jìn)行核實(shí)并予以沒收。

4.2 此前，深圳市的部分社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營比較困難，衛(wèi)生行政許可受到場地和距離的限制，導(dǎo)致部分社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)所有人違法出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》進(jìn)行營利。此類現(xiàn)象部分存在，并且出借人和承租人之間對于此類行為常常以托管、合作等名義來規(guī)避衛(wèi)生監(jiān)督檢查，屬于以合法形式掩蓋非法目的，名為托管，實(shí)為租賃、承包和出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，是一種違法行為，目的在于規(guī)避法律謀取利益。

4.3如今，如何更好、更全面地開展對社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范其醫(yī)療執(zhí)業(yè)行為，目前是衛(wèi)生監(jiān)督工作中面臨的重要工作之一，也是監(jiān)督工作的難點(diǎn)之一。

首先，作為對公立醫(yī)療資源的有效補(bǔ)充，滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療服務(wù)需求，深圳市為了更好地貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委衛(wèi)生部等部門關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見的通知》[3]（國辦發(fā)[2010]58號）的精神，全面放開深圳的醫(yī)療市場，取消了開辦社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)的距離限制，鼓勵社會資本辦醫(yī)；同時對社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)范執(zhí)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，嚴(yán)禁社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)超范圍服務(wù)，嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)活動和醫(yī)療欺詐行為，促進(jìn)社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展。

其次，對部分社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)在設(shè)置過程中過于盲目，布局不合理容易造成惡意競爭；在經(jīng)營過程中由于市場定位和醫(yī)療行業(yè)的特殊性，導(dǎo)致急功近利，衛(wèi)生行政部門應(yīng)該在日常監(jiān)管中，嚴(yán)格落實(shí)各項規(guī)章制度，對社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行常態(tài)化監(jiān)督管理，督促社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我管理，對不當(dāng)謀利、損害患者合法權(quán)益的，衛(wèi)生行政部門要依法懲處并追究法律責(zé)任。

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[3]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委衛(wèi)生部等部門關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見的通知[EB/OL].

編輯/成森