盤(pán)永楠

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

試用期是我國(guó)公務(wù)員考錄的最后一道關(guān)卡，也是新錄用公務(wù)員正式接觸公務(wù)員工作的開(kāi)端。根據(jù)2011 年人社部發(fā)[2011]62 號(hào)《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱辦法)，新錄用公務(wù)員試用期(以下簡(jiǎn)稱為試用期)是以自新錄用公務(wù)員報(bào)到之日起之后的一年為期。實(shí)行試用期管理的主要目的是為了在一段較長(zhǎng)的時(shí)間里更全面、更系統(tǒng)、更客觀的了解新錄用公務(wù)員的政治、思想、業(yè)務(wù)以及工作能力等情況，其考察結(jié)果直接決定了新錄用公務(wù)員是否能正式成為一名合格的公務(wù)員。同時(shí)，試用期也是為了使得新錄用公務(wù)員更好更快的適應(yīng)公務(wù)員工作。試用期的特殊之處還在于，它不僅是公務(wù)員系統(tǒng)的“入口”，也是公務(wù)員系統(tǒng)的“出口”，這一環(huán)節(jié)承擔(dān)著培訓(xùn)、考察的雙重任務(wù)，也是公務(wù)員系統(tǒng)“能進(jìn)能出”機(jī)制的重要組成部分。筆者在進(jìn)行文獻(xiàn)搜集時(shí)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于研究我國(guó)公務(wù)員試用期管理的文獻(xiàn)數(shù)量偏少，有關(guān)文獻(xiàn)多為法規(guī)類或者相應(yīng)的司法解釋。

一、我國(guó)新錄用公務(wù)員試用期管理的歷史沿革及演變

我國(guó)公務(wù)員試用期的概念最早于1982 年由人事勞動(dòng)部在《吸收錄用干部問(wèn)題的若干規(guī)定》中提出的，這一時(shí)期的公務(wù)員試用期主要指的是針對(duì)新吸收的干部進(jìn)行試用。1993 年在國(guó)務(wù)院頒布的《公務(wù)員暫行條例》中首次在試用期中明確提出業(yè)務(wù)培訓(xùn)的要求，同時(shí)明確試用期考核分為合格、不合格兩個(gè)檔次，合格者予以錄用轉(zhuǎn)正，不合格者予以取消錄用。在1994 年的《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》中進(jìn)一步細(xì)化了試用期考察的內(nèi)容。2006 年的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)于試用期的考察內(nèi)容做了更為詳細(xì)的規(guī)定，提出要全面考察德、能、勤、績(jī)、廉，并重點(diǎn)考察工作實(shí)績(jī)。直到2011 年，我國(guó)才頒布了第一部專門(mén)針對(duì)新錄用公務(wù)員試用期的管理辦法。在辦法中首次明確了試用期考核包括初任培訓(xùn)的情況，并且新增了新錄用公務(wù)員述職、給予考核結(jié)果建議、紀(jì)律約束等內(nèi)容。(詳見(jiàn)表1)

表1 新錄用公務(wù)員相關(guān)法規(guī)演變

這一系列關(guān)于新錄用公務(wù)員試用期管理的歷史沿革的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)從以“人”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以“事”為導(dǎo)向

我國(guó)自1993 年開(kāi)始正式規(guī)定公務(wù)員實(shí)行職位分類法，相較于1982 年的試用期考察內(nèi)容來(lái)看，新錄用公務(wù)員試用期考察內(nèi)容越來(lái)越傾向于從以“人”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以“事”為導(dǎo)向（如表一所示）。在之后的幾次有關(guān)試用期考察內(nèi)容的表述中，工作實(shí)績(jī)和業(yè)務(wù)水平越來(lái)越受到重視，特別是工作實(shí)績(jī)逐漸成為考核的重點(diǎn)所在，對(duì)新錄用公務(wù)員的考察不再局限于過(guò)去的思想政治領(lǐng)域、業(yè)務(wù)水平等，而是擴(kuò)大到了整個(gè)試用期的各個(gè)方面，德、能、勤、績(jī)、廉都是考察的范圍和要求。這說(shuō)明我國(guó)對(duì)新錄用公務(wù)員的試用期考察正在逐步的以注重實(shí)際績(jī)效為主，這樣使得考察過(guò)程更為客觀、科學(xué)。

(二)更加注重初任培訓(xùn)

從1993 年開(kāi)始，試用期的重要性已經(jīng)為國(guó)家所重視，業(yè)務(wù)培訓(xùn)這一要求從那時(shí)被提出并沿用了十幾年，但是直到2011 年的《辦法》中，才首次單獨(dú)的、專門(mén)的提出了初任培訓(xùn)的要求。

新錄用公務(wù)員一般都來(lái)自大學(xué)畢業(yè)生或者社會(huì)青年，需要盡快的完成角色的轉(zhuǎn)變，僅僅有業(yè)務(wù)培訓(xùn)是不夠的，雖然許多的崗位對(duì)業(yè)務(wù)要求很強(qiáng)，但是公務(wù)員工作也有對(duì)很多“通才”上的要求，盡快的對(duì)新錄用公務(wù)員進(jìn)行必要的初任培訓(xùn)，以助于“通才”和“專才”能夠互相助益，初任培訓(xùn)的一般有公文寫(xiě)作、日常文件處理、辦公電子系統(tǒng)應(yīng)用、公務(wù)員相關(guān)法規(guī)和紀(jì)律條例等內(nèi)容。了解這些內(nèi)容可以更好的幫助新錄用公務(wù)員進(jìn)入角色，提高工作效率。

(三)更重視試用期公務(wù)員的權(quán)益保障

在我國(guó)新錄用公務(wù)員試用期管理的政策中，有一些內(nèi)容出現(xiàn)了新的變化，例如2006 年的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》在考察內(nèi)容的表述上新增了“按照管理權(quán)限”的前提條件，這說(shuō)明我國(guó)新錄用公務(wù)員管理工作正在朝著法治化的方向邁進(jìn)。這一前提條件可以有效的避免在試用期過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)督主體暗箱操作、違規(guī)越權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。而在2011年的《辦法》中，又新增了公務(wù)員述職與告知其考察結(jié)果并給出建議的規(guī)定，這體現(xiàn)了在試用期的過(guò)程中信息透明度得到了提升，試用期不再是單一的新錄用公務(wù)員向用人單位提供信息，而是一種雙向的信息供給，使得用人單位與新錄用公務(wù)員之間的信息互動(dòng)性大大增加。

2011 年的《辦法》的另一個(gè)變化就是考核年限，自1993 年以來(lái)，試用期的考核期限都是固定為一年，并且不允許有延期，但2011 年的《辦法》卻允許新錄用女性公務(wù)員因懷孕等合法合規(guī)原因?qū)υ囉闷谶M(jìn)行延期，這不僅體現(xiàn)了人道主義關(guān)懷，更是對(duì)公務(wù)員權(quán)益保障的一種進(jìn)步。

二、我國(guó)新錄用公務(wù)員試用期管理的不足之處

我國(guó)新錄用公務(wù)員試用期管理經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展雖然取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是仍存在一些不足之處。

(一)觀念意識(shí)落后

目前我國(guó)新錄用公務(wù)員試用期管理存在的最為重要的問(wèn)題就是重視程度不足。不僅很多用人單位對(duì)于新錄用公務(wù)員試用期疏于管理，很多新錄用公務(wù)員自己也不重視，認(rèn)為試用期只是時(shí)間問(wèn)題而已，試用期只不過(guò)是公務(wù)員考錄的最后一個(gè)可有可無(wú)的象征性環(huán)節(jié)，多數(shù)部門(mén)的試用期淪為“走過(guò)場(chǎng)”。根據(jù)筆者對(duì)Y 市人事局相關(guān)負(fù)責(zé)人的電話訪談以及采取滾雪球方式網(wǎng)絡(luò)通訊對(duì)其他公務(wù)員的訪談結(jié)果來(lái)看，試用期間因考核不合格而導(dǎo)致被取消錄用的事例極為罕見(jiàn)。很多新錄用公務(wù)員在報(bào)到后就直接上崗工作，甚至都根本沒(méi)有經(jīng)過(guò)初任培訓(xùn)這一環(huán)節(jié)，由于沒(méi)有接受及時(shí)的初任培訓(xùn)導(dǎo)致工作進(jìn)度緩慢、工作心理浮躁焦慮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

筆者曾經(jīng)也在H 市經(jīng)歷過(guò)新錄用公務(wù)員試用期，大部分新錄用公務(wù)員，尤其是基層單位的新錄用公務(wù)員對(duì)于工作的認(rèn)識(shí)基本只能靠自己摸索，很多單位都需要用到的黨政信息系統(tǒng)或者文件處理系統(tǒng)都沒(méi)有專門(mén)的人來(lái)進(jìn)行指導(dǎo)或者統(tǒng)一教學(xué)。這樣導(dǎo)致一些新錄用公務(wù)員對(duì)單位和崗位產(chǎn)生一種“被拋棄”的感覺(jué)，因而不利于新錄用公務(wù)員快速適應(yīng)崗位要求和扎根在崗位踏實(shí)工作。

從人力資源的角度來(lái)看，試用期的意義在于新職工通過(guò)自身的努力適應(yīng)工作環(huán)境、融入組織團(tuán)隊(duì)、學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)、掌握工作技能、達(dá)到用人單位的崗位基本要求。單位通過(guò)培訓(xùn)輔導(dǎo)使新職工能熟悉工作內(nèi)容、適應(yīng)新的工作環(huán)境。因此不能簡(jiǎn)單的把試用期僅僅看做一個(gè)考察環(huán)節(jié)，它應(yīng)該更是一個(gè)快速有效的引導(dǎo)機(jī)制，是新錄用公務(wù)員職業(yè)生涯中的重要開(kāi)端。

(二)初任培訓(xùn)機(jī)制不健全

多數(shù)地方的公務(wù)員初任培訓(xùn)流于形式，沒(méi)有和職位分類制度有機(jī)結(jié)合，培訓(xùn)內(nèi)容空泛，培訓(xùn)收效偏低，并且存在著行政層級(jí)上的不均衡。

地市級(jí)的新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)經(jīng)常以簡(jiǎn)單的思政政治教育代替必要的全面的初任培訓(xùn)。不少地方的初任培訓(xùn)都是不分系統(tǒng)、不分職位類別集中一起上一兩次政治教育課就算是初任培訓(xùn)完成了。相比之下，中央部門(mén)的新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)做的更為全面，中央機(jī)關(guān)初任培訓(xùn)的主要內(nèi)容包括：中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、法治政府建設(shè)與依法行政、公務(wù)員制度與公務(wù)員職業(yè)道德、機(jī)構(gòu)編制與運(yùn)作程序等，目的是使新錄用公務(wù)員盡快熟悉和掌握履行崗位職責(zé)所需的知識(shí)與技能，了解和把握機(jī)關(guān)工作的特點(diǎn)、程序和要求，增強(qiáng)大局意識(shí)、公仆意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，盡快完成角色轉(zhuǎn)變，提高工作能力和素質(zhì)。

地方行政機(jī)關(guān)的新錄用公務(wù)員的初任培訓(xùn)任務(wù)一般由各級(jí)人力資源與社會(huì)保障局承擔(dān)，培訓(xùn)的講師一般由來(lái)自各級(jí)人力資源與社會(huì)保障局、公務(wù)員局的領(lǐng)導(dǎo)或者各級(jí)黨校和行政學(xué)院的老師擔(dān)任。講課內(nèi)容不夠全面，應(yīng)用性不強(qiáng)，多以法規(guī)、思政教育為主，在職業(yè)發(fā)展、機(jī)構(gòu)編制與運(yùn)作程序等方面的培訓(xùn)有所欠缺。同時(shí)，筆者從對(duì)兩名中央部門(mén)公務(wù)員、十余名地市級(jí)公務(wù)員的訪談中得知，大多數(shù)的初任培訓(xùn)都是以聽(tīng)課為主，也有和基層實(shí)踐相結(jié)合的形式。筆者還比較了上海市公務(wù)員的初任培訓(xùn)和江西九江市的初任培訓(xùn)，上海市的初任培訓(xùn)比九江市的初任培訓(xùn)做的更為細(xì)致、全面、科學(xué)。相比之下，上海的公務(wù)員初任培訓(xùn)在師資力量、考核時(shí)間、考核方式以及考核費(fèi)用等方面都落實(shí)得更好。可見(jiàn)新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)的機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行在我國(guó)不僅存在著行政層級(jí)上的不均衡，也和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有一定關(guān)聯(lián)，這一點(diǎn)在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)時(shí)間以及培訓(xùn)師資上體現(xiàn)的尤為明顯(詳見(jiàn)表2)。

表2 上海市與九江市公務(wù)員初任培訓(xùn)機(jī)制對(duì)比

資料來(lái)源：《關(guān)于舉辦2013 年度新錄用公務(wù)員》初任培訓(xùn)班的通知九人社字〔2013〕47 號(hào)，《關(guān)于開(kāi)展本市2008 年度公務(wù)員初任培訓(xùn)的通知》滬人〔2008〕107 號(hào)。

(三)試用期考核機(jī)制亟需完善

首先，試用期考核標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)致和明確。2011年的《辦法》中關(guān)于考核定為不合格標(biāo)準(zhǔn)的有四條，其中大多都是和思想政治、道德修養(yǎng)和個(gè)人作風(fēng)相關(guān)的，并且標(biāo)準(zhǔn)表述比較模糊，沒(méi)有細(xì)化。試用期考核標(biāo)準(zhǔn)的缺陷很大程度是因?yàn)榭己素?zé)任的缺失。很多用人單位認(rèn)為試用期只是組織規(guī)定的程序，形式大于內(nèi)容。對(duì)試用期的輕視，導(dǎo)致了用人單位和新錄用公務(wù)員都處在一個(gè)幾乎無(wú)壓力的環(huán)境下。同時(shí)，試用期對(duì)新錄用公務(wù)員的負(fù)激勵(lì)過(guò)于單一，僅僅只有一條不合格者不予錄用，導(dǎo)致新錄用公務(wù)員抱有“無(wú)錯(cuò)便是功”的心態(tài)，因而考核質(zhì)量也就無(wú)法達(dá)到一個(gè)較優(yōu)的水平。而這種對(duì)于用人單位而言考核責(zé)任的缺失又會(huì)使得用人單位對(duì)新錄用公務(wù)員的考核存在隨意性，新錄用公務(wù)員是否能夠快速高效的勝任工作對(duì)考核者影響不大，而且還可能出現(xiàn)“權(quán)錢(qián)”交易、暗箱操作等現(xiàn)象，直接影響考評(píng)結(jié)果的公信度。

其次，試用期考核標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向性不強(qiáng)，不利于發(fā)揮崗位角色引導(dǎo)作用。在可以確定為合格的四條考核標(biāo)準(zhǔn)里，都只是對(duì)新錄用公務(wù)員做了最基本的要求，如政治思想正確、作風(fēng)、品行較好，能正常的履行基本職責(zé)，在工作績(jī)效和積極工作態(tài)度上并沒(méi)有做出明確的考核要求。這樣的試用期考核要求不利于激發(fā)新錄用公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)新性。

三、新錄用公務(wù)員試用期管理優(yōu)化方向

(一)構(gòu)建科學(xué)的管理理念

新錄用公務(wù)員試用期管理是為行政部門(mén)擇棟選才的重要環(huán)節(jié)，做好這一環(huán)節(jié)的工作則可以真正為組織充實(shí)人才隊(duì)伍、提高部門(mén)活力、樹(shù)立良好政府形象。如果忽視這一環(huán)節(jié)則可能造成公務(wù)員“入口”上的漏洞，不僅浪費(fèi)人力資源管理成本，還會(huì)帶來(lái)腐敗、違規(guī)操作等問(wèn)題從而影響到政府公信力。

因此要向企業(yè)學(xué)習(xí)，用人力資源戰(zhàn)略的眼光來(lái)看待新錄用公務(wù)員管理，樹(shù)立科學(xué)的人力資源管理意識(shí)、切實(shí)做到“以人為本”的目標(biāo)管理。真正做到把新錄用公務(wù)員試用期落到實(shí)處，使之最大化的發(fā)揮擇優(yōu)作用，杜絕不合格人員進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。

(二)健全新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)機(jī)制

新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)可以采取和職位分類相結(jié)合的辦法對(duì)其進(jìn)行分批次的培訓(xùn)，以使初任培訓(xùn)更具有針對(duì)性和實(shí)用性。同時(shí)可以適當(dāng)?shù)囊M(jìn)企業(yè)人力資源培訓(xùn)師、高校教師和相關(guān)專家進(jìn)一步增強(qiáng)師資力量、開(kāi)闊培訓(xùn)視野。在培訓(xùn)內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)注重一些在公務(wù)中經(jīng)常應(yīng)用到的內(nèi)容，如公務(wù)禮儀、文檔管理、電子政務(wù)等，應(yīng)盡快組織一批專家、學(xué)者編寫(xiě)專門(mén)統(tǒng)一的公務(wù)員初任培訓(xùn)教程或手冊(cè)。在培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)和方式上，應(yīng)當(dāng)制定研究合理的培訓(xùn)課時(shí)，嚴(yán)格要求按照課時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，并且針對(duì)不同層級(jí)的新錄用公務(wù)員安排相適應(yīng)的實(shí)踐課程等。在培訓(xùn)資金投入上，可以適當(dāng)增加對(duì)地市級(jí)以及基層公務(wù)員培訓(xùn)的投入，特別是一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方，應(yīng)當(dāng)給予專門(mén)的培訓(xùn)資金予以扶持。這些是提高我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)、增強(qiáng)政府信息化能力必不可少的內(nèi)容。

(三)完善考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

要進(jìn)一步完善考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，量化考評(píng)細(xì)則?？梢肫髽I(yè)管理模式，將試用期干部工作職責(zé)及內(nèi)容具體化，建立目標(biāo)責(zé)任制，增強(qiáng)考核操作性，真實(shí)反映出考評(píng)結(jié)果。最后要建立用人失察責(zé)任機(jī)制。明確專人負(fù)責(zé)對(duì)試用期干部的考察，并配對(duì)登記備案，由雙方本人簽名認(rèn)定，以備今后查實(shí)；實(shí)行考察人、考核結(jié)果雙公開(kāi)制度，公布監(jiān)督舉報(bào)電話、組織召開(kāi)民主測(cè)評(píng)會(huì)，征求群眾意見(jiàn)，將內(nèi)部考核與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)出現(xiàn)“問(wèn)題”的新錄用公務(wù)員和考核人員，要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。如此才能形成試用期的良好壓力環(huán)境，發(fā)揮試用期考核的結(jié)果導(dǎo)向作用，使得試用期真正成為公務(wù)員人才隊(duì)伍建設(shè)中“承前啟后”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、小結(jié)

自1980 年8 月，鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中提出要進(jìn)一步建設(shè)公務(wù)員考錄制度以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員考錄制度已經(jīng)經(jīng)過(guò)了三十五年的發(fā)展，然而專門(mén)針對(duì)新錄用公務(wù)員試用期的專業(yè)法規(guī)才推出僅僅四年。為了適應(yīng)更高的要求、也為了促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)和建成服務(wù)型政府的目標(biāo)，作為進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)的最后一道關(guān)卡，更作為引導(dǎo)新錄用公務(wù)員打下良好基礎(chǔ)、樹(shù)立堅(jiān)定信心、盡快掌握基本知識(shí)、技能的起點(diǎn)，新錄用公務(wù)員試用期管理存在的問(wèn)題已經(jīng)不容忽視。時(shí)代的進(jìn)步、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)的將是對(duì)我國(guó)各機(jī)關(guān)的行政水平更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。伴隨著新公共管理理論在我國(guó)的興起，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和新錄用公務(wù)員試用期管理的具體實(shí)情，我國(guó)新錄用公務(wù)員試用期管理有望在未來(lái)的實(shí)踐與發(fā)展中獲得更多更好的優(yōu)化路徑。

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[9]俞嘉駿.不要再讓“試用期”走過(guò)場(chǎng)[J].人才資源開(kāi)發(fā)，2011，(9).

[10]新華網(wǎng).1200 余名中央機(jī)關(guān)新錄用公務(wù)員接受初任培訓(xùn)[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-08/21/c_117035253.htm.

[11]中共上海市委組織部，上海人事局.關(guān)于開(kāi)展本市2008 年度公務(wù)員初任培訓(xùn)的通知[EB/OL].http：//www.21cnhr.gov.cn/xinxi/file.jsp?f_ID=5722.

[12]中共九江市委組織部，九江市人力資源和社會(huì)保障局.關(guān)于舉辦2013 年度新錄公務(wù)員初任培訓(xùn)班的通知[EB/OL].http：//www.jjrs.gov.cn/Rea_400.asp?ID=3302.