盤永楠

(中央民族大學，北京 100081)

試用期是我國公務員考錄的最后一道關卡，也是新錄用公務員正式接觸公務員工作的開端。根據(jù)2011 年人社部發(fā)[2011]62 號《新錄用公務員試用期管理辦法》(以下簡稱辦法)，新錄用公務員試用期(以下簡稱為試用期)是以自新錄用公務員報到之日起之后的一年為期。實行試用期管理的主要目的是為了在一段較長的時間里更全面、更系統(tǒng)、更客觀的了解新錄用公務員的政治、思想、業(yè)務以及工作能力等情況，其考察結果直接決定了新錄用公務員是否能正式成為一名合格的公務員。同時，試用期也是為了使得新錄用公務員更好更快的適應公務員工作。試用期的特殊之處還在于，它不僅是公務員系統(tǒng)的“入口”，也是公務員系統(tǒng)的“出口”，這一環(huán)節(jié)承擔著培訓、考察的雙重任務，也是公務員系統(tǒng)“能進能出”機制的重要組成部分。筆者在進行文獻搜集時發(fā)現(xiàn)，關于研究我國公務員試用期管理的文獻數(shù)量偏少，有關文獻多為法規(guī)類或者相應的司法解釋。

一、我國新錄用公務員試用期管理的歷史沿革及演變

我國公務員試用期的概念最早于1982 年由人事勞動部在《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》中提出的，這一時期的公務員試用期主要指的是針對新吸收的干部進行試用。1993 年在國務院頒布的《公務員暫行條例》中首次在試用期中明確提出業(yè)務培訓的要求，同時明確試用期考核分為合格、不合格兩個檔次，合格者予以錄用轉正，不合格者予以取消錄用。在1994 年的《國家公務員錄用暫行規(guī)定》中進一步細化了試用期考察的內(nèi)容。2006 年的《中華人民共和國公務員法》對于試用期的考察內(nèi)容做了更為詳細的規(guī)定，提出要全面考察德、能、勤、績、廉，并重點考察工作實績。直到2011 年，我國才頒布了第一部專門針對新錄用公務員試用期的管理辦法。在辦法中首次明確了試用期考核包括初任培訓的情況，并且新增了新錄用公務員述職、給予考核結果建議、紀律約束等內(nèi)容。(詳見表1)

表1 新錄用公務員相關法規(guī)演變

這一系列關于新錄用公務員試用期管理的歷史沿革的主要特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)從以“人”為導向轉為以“事”為導向

我國自1993 年開始正式規(guī)定公務員實行職位分類法，相較于1982 年的試用期考察內(nèi)容來看，新錄用公務員試用期考察內(nèi)容越來越傾向于從以“人”為導向轉為以“事”為導向（如表一所示）。在之后的幾次有關試用期考察內(nèi)容的表述中，工作實績和業(yè)務水平越來越受到重視，特別是工作實績逐漸成為考核的重點所在，對新錄用公務員的考察不再局限于過去的思想政治領域、業(yè)務水平等，而是擴大到了整個試用期的各個方面，德、能、勤、績、廉都是考察的范圍和要求。這說明我國對新錄用公務員的試用期考察正在逐步的以注重實際績效為主，這樣使得考察過程更為客觀、科學。

(二)更加注重初任培訓

從1993 年開始，試用期的重要性已經(jīng)為國家所重視，業(yè)務培訓這一要求從那時被提出并沿用了十幾年，但是直到2011 年的《辦法》中，才首次單獨的、專門的提出了初任培訓的要求。

新錄用公務員一般都來自大學畢業(yè)生或者社會青年，需要盡快的完成角色的轉變，僅僅有業(yè)務培訓是不夠的，雖然許多的崗位對業(yè)務要求很強，但是公務員工作也有對很多“通才”上的要求，盡快的對新錄用公務員進行必要的初任培訓，以助于“通才”和“專才”能夠互相助益，初任培訓的一般有公文寫作、日常文件處理、辦公電子系統(tǒng)應用、公務員相關法規(guī)和紀律條例等內(nèi)容。了解這些內(nèi)容可以更好的幫助新錄用公務員進入角色，提高工作效率。

(三)更重視試用期公務員的權益保障

在我國新錄用公務員試用期管理的政策中，有一些內(nèi)容出現(xiàn)了新的變化，例如2006 年的《中華人民共和國公務員法》在考察內(nèi)容的表述上新增了“按照管理權限”的前提條件，這說明我國新錄用公務員管理工作正在朝著法治化的方向邁進。這一前提條件可以有效的避免在試用期過程中出現(xiàn)監(jiān)督主體暗箱操作、違規(guī)越權的現(xiàn)象出現(xiàn)。而在2011年的《辦法》中，又新增了公務員述職與告知其考察結果并給出建議的規(guī)定，這體現(xiàn)了在試用期的過程中信息透明度得到了提升，試用期不再是單一的新錄用公務員向用人單位提供信息，而是一種雙向的信息供給，使得用人單位與新錄用公務員之間的信息互動性大大增加。

2011 年的《辦法》的另一個變化就是考核年限，自1993 年以來，試用期的考核期限都是固定為一年，并且不允許有延期，但2011 年的《辦法》卻允許新錄用女性公務員因懷孕等合法合規(guī)原因對試用期進行延期，這不僅體現(xiàn)了人道主義關懷，更是對公務員權益保障的一種進步。

二、我國新錄用公務員試用期管理的不足之處

我國新錄用公務員試用期管理經(jīng)過了幾十年的發(fā)展雖然取得了長足的進步，但是仍存在一些不足之處。

(一)觀念意識落后

目前我國新錄用公務員試用期管理存在的最為重要的問題就是重視程度不足。不僅很多用人單位對于新錄用公務員試用期疏于管理，很多新錄用公務員自己也不重視，認為試用期只是時間問題而已，試用期只不過是公務員考錄的最后一個可有可無的象征性環(huán)節(jié)，多數(shù)部門的試用期淪為“走過場”。根據(jù)筆者對Y 市人事局相關負責人的電話訪談以及采取滾雪球方式網(wǎng)絡通訊對其他公務員的訪談結果來看，試用期間因考核不合格而導致被取消錄用的事例極為罕見。很多新錄用公務員在報到后就直接上崗工作，甚至都根本沒有經(jīng)過初任培訓這一環(huán)節(jié)，由于沒有接受及時的初任培訓導致工作進度緩慢、工作心理浮躁焦慮的現(xiàn)象時有發(fā)生。

筆者曾經(jīng)也在H 市經(jīng)歷過新錄用公務員試用期，大部分新錄用公務員，尤其是基層單位的新錄用公務員對于工作的認識基本只能靠自己摸索，很多單位都需要用到的黨政信息系統(tǒng)或者文件處理系統(tǒng)都沒有專門的人來進行指導或者統(tǒng)一教學。這樣導致一些新錄用公務員對單位和崗位產(chǎn)生一種“被拋棄”的感覺，因而不利于新錄用公務員快速適應崗位要求和扎根在崗位踏實工作。

從人力資源的角度來看，試用期的意義在于新職工通過自身的努力適應工作環(huán)境、融入組織團隊、學習業(yè)務知識、掌握工作技能、達到用人單位的崗位基本要求。單位通過培訓輔導使新職工能熟悉工作內(nèi)容、適應新的工作環(huán)境。因此不能簡單的把試用期僅僅看做一個考察環(huán)節(jié)，它應該更是一個快速有效的引導機制，是新錄用公務員職業(yè)生涯中的重要開端。

(二)初任培訓機制不健全

多數(shù)地方的公務員初任培訓流于形式，沒有和職位分類制度有機結合，培訓內(nèi)容空泛，培訓收效偏低，并且存在著行政層級上的不均衡。

地市級的新錄用公務員初任培訓經(jīng)常以簡單的思政政治教育代替必要的全面的初任培訓。不少地方的初任培訓都是不分系統(tǒng)、不分職位類別集中一起上一兩次政治教育課就算是初任培訓完成了。相比之下，中央部門的新錄用公務員初任培訓做的更為全面，中央機關初任培訓的主要內(nèi)容包括：中國特色社會主義理論體系、法治政府建設與依法行政、公務員制度與公務員職業(yè)道德、機構編制與運作程序等，目的是使新錄用公務員盡快熟悉和掌握履行崗位職責所需的知識與技能，了解和把握機關工作的特點、程序和要求，增強大局意識、公仆意識和責任意識，盡快完成角色轉變，提高工作能力和素質。

地方行政機關的新錄用公務員的初任培訓任務一般由各級人力資源與社會保障局承擔，培訓的講師一般由來自各級人力資源與社會保障局、公務員局的領導或者各級黨校和行政學院的老師擔任。講課內(nèi)容不夠全面，應用性不強，多以法規(guī)、思政教育為主，在職業(yè)發(fā)展、機構編制與運作程序等方面的培訓有所欠缺。同時，筆者從對兩名中央部門公務員、十余名地市級公務員的訪談中得知，大多數(shù)的初任培訓都是以聽課為主，也有和基層實踐相結合的形式。筆者還比較了上海市公務員的初任培訓和江西九江市的初任培訓，上海市的初任培訓比九江市的初任培訓做的更為細致、全面、科學。相比之下，上海的公務員初任培訓在師資力量、考核時間、考核方式以及考核費用等方面都落實得更好?？梢娦落浻霉珓諉T初任培訓的機制的實際運行在我國不僅存在著行政層級上的不均衡，也和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度有一定關聯(lián)，這一點在培訓經(jīng)費、培訓時間以及培訓師資上體現(xiàn)的尤為明顯(詳見表2)。

表2 上海市與九江市公務員初任培訓機制對比

資料來源：《關于舉辦2013 年度新錄用公務員》初任培訓班的通知九人社字〔2013〕47 號，《關于開展本市2008 年度公務員初任培訓的通知》滬人〔2008〕107 號。

(三)試用期考核機制亟需完善

首先，試用期考核標準不夠細致和明確。2011年的《辦法》中關于考核定為不合格標準的有四條，其中大多都是和思想政治、道德修養(yǎng)和個人作風相關的，并且標準表述比較模糊，沒有細化。試用期考核標準的缺陷很大程度是因為考核責任的缺失。很多用人單位認為試用期只是組織規(guī)定的程序，形式大于內(nèi)容。對試用期的輕視，導致了用人單位和新錄用公務員都處在一個幾乎無壓力的環(huán)境下。同時，試用期對新錄用公務員的負激勵過于單一，僅僅只有一條不合格者不予錄用，導致新錄用公務員抱有“無錯便是功”的心態(tài)，因而考核質量也就無法達到一個較優(yōu)的水平。而這種對于用人單位而言考核責任的缺失又會使得用人單位對新錄用公務員的考核存在隨意性，新錄用公務員是否能夠快速高效的勝任工作對考核者影響不大，而且還可能出現(xiàn)“權錢”交易、暗箱操作等現(xiàn)象，直接影響考評結果的公信度。

其次，試用期考核標準導向性不強，不利于發(fā)揮崗位角色引導作用。在可以確定為合格的四條考核標準里，都只是對新錄用公務員做了最基本的要求，如政治思想正確、作風、品行較好，能正常的履行基本職責，在工作績效和積極工作態(tài)度上并沒有做出明確的考核要求。這樣的試用期考核要求不利于激發(fā)新錄用公務員工作的積極性、創(chuàng)新性。

三、新錄用公務員試用期管理優(yōu)化方向

(一)構建科學的管理理念

新錄用公務員試用期管理是為行政部門擇棟選才的重要環(huán)節(jié)，做好這一環(huán)節(jié)的工作則可以真正為組織充實人才隊伍、提高部門活力、樹立良好政府形象。如果忽視這一環(huán)節(jié)則可能造成公務員“入口”上的漏洞，不僅浪費人力資源管理成本，還會帶來腐敗、違規(guī)操作等問題從而影響到政府公信力。

因此要向企業(yè)學習，用人力資源戰(zhàn)略的眼光來看待新錄用公務員管理，樹立科學的人力資源管理意識、切實做到“以人為本”的目標管理。真正做到把新錄用公務員試用期落到實處，使之最大化的發(fā)揮擇優(yōu)作用，杜絕不合格人員進入公務員隊伍。

(二)健全新錄用公務員初任培訓機制

新錄用公務員初任培訓可以采取和職位分類相結合的辦法對其進行分批次的培訓，以使初任培訓更具有針對性和實用性。同時可以適當?shù)囊M企業(yè)人力資源培訓師、高校教師和相關專家進一步增強師資力量、開闊培訓視野。在培訓內(nèi)容上應當注重一些在公務中經(jīng)常應用到的內(nèi)容，如公務禮儀、文檔管理、電子政務等，應盡快組織一批專家、學者編寫專門統(tǒng)一的公務員初任培訓教程或手冊。在培訓時長和方式上，應當制定研究合理的培訓課時，嚴格要求按照課時進行培訓，并且針對不同層級的新錄用公務員安排相適應的實踐課程等。在培訓資金投入上，可以適當增加對地市級以及基層公務員培訓的投入，特別是一些經(jīng)濟不發(fā)達地方，應當給予專門的培訓資金予以扶持。這些是提高我國公務員隊伍素質、增強政府信息化能力必不可少的內(nèi)容。

(三)完善考評標準

要進一步完善考評標準，量化考評細則?？梢肫髽I(yè)管理模式，將試用期干部工作職責及內(nèi)容具體化，建立目標責任制，增強考核操作性，真實反映出考評結果。最后要建立用人失察責任機制。明確專人負責對試用期干部的考察，并配對登記備案，由雙方本人簽名認定，以備今后查實；實行考察人、考核結果雙公開制度，公布監(jiān)督舉報電話、組織召開民主測評會，征求群眾意見，將內(nèi)部考核與外部監(jiān)督有機結合起來，對出現(xiàn)“問題”的新錄用公務員和考核人員，要嚴格按照相關規(guī)定進行處理。如此才能形成試用期的良好壓力環(huán)境，發(fā)揮試用期考核的結果導向作用，使得試用期真正成為公務員人才隊伍建設中“承前啟后”的關鍵環(huán)節(jié)。

四、小結

自1980 年8 月，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》的講話中提出要進一步建設公務員考錄制度以來，我國公務員考錄制度已經(jīng)經(jīng)過了三十五年的發(fā)展，然而專門針對新錄用公務員試用期的專業(yè)法規(guī)才推出僅僅四年。為了適應更高的要求、也為了促進我國公務員隊伍的建設和建成服務型政府的目標，作為進入公務員系統(tǒng)的最后一道關卡，更作為引導新錄用公務員打下良好基礎、樹立堅定信心、盡快掌握基本知識、技能的起點，新錄用公務員試用期管理存在的問題已經(jīng)不容忽視。時代的進步、社會以及經(jīng)濟的發(fā)展帶來的將是對我國各機關的行政水平更為嚴峻的考驗。伴隨著新公共管理理論在我國的興起，結合我國具體國情和新錄用公務員試用期管理的具體實情，我國新錄用公務員試用期管理有望在未來的實踐與發(fā)展中獲得更多更好的優(yōu)化路徑。

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