制度內(nèi)外的困境——南京國民政府時(shí)期行政訴訟制度實(shí)效不彰的原因*

宋玲

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

摘 要:民國南京國民政府時(shí)期建立了系統(tǒng)的行政訴訟制度,設(shè)立了專門的行政法院。通過對(duì)行政法院受理案件的整理和統(tǒng)計(jì),我們發(fā)現(xiàn),南京國民政府時(shí)期的行政訴訟實(shí)效未得到很好的彰顯。這既有制度內(nèi)部的原因,如訴訟程序設(shè)計(jì)、審判人員選拔和保障等方面的弊端,也有制度以外的原因,如政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的制約。

關(guān)鍵詞:南京國民政府;行政訴訟;實(shí)效

中圖分類號(hào):D929 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

收稿日期：*2015-05-20

作者簡介：宋玲(1979-)，女，安徽黃山人，中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。主要從事中國近代法律史、民族法律史研究。

基金項(xiàng)目：國家社科

國民政府奠都南京之后，隨即就開始了一系列設(shè)范立制的活動(dòng)，行政訴訟制度即為其一。自1933年8月行政法院受理行政訴訟案件開始，至國民政府退守臺(tái)灣前夕，有統(tǒng)計(jì)顯示，在近16年的時(shí)間內(nèi)，行政法院一共受理案件3418件，其中結(jié)案1696件，未結(jié)1722件。[1]而在所結(jié)的案件中，大多是以駁回行政相對(duì)方的訴訟請(qǐng)求結(jié)案的，且很多案件久拖不決。此外，是否得以切實(shí)執(zhí)行，也大有疑問。民國政府雖然建立了行政訴訟制度，也設(shè)專門的行政法院負(fù)責(zé)處理，鼓勵(lì)“民告官”，但其實(shí)效是未得到彰顯的。是什么緣故導(dǎo)致了這個(gè)結(jié)果？本文擬從分析此期行政訴訟制度實(shí)行的情形入手，揭示其實(shí)效不彰之因，最終總結(jié)相關(guān)啟示。

一、南京國民政府時(shí)期的行政訴訟制度及其實(shí)效

民國時(shí)期的行政訴訟制度繼承了北洋政府時(shí)期的行政訴訟制度而又有所發(fā)展。1932年的《行政訴訟法》第一條開宗明義地規(guī)定:“人民因中央或地方官署之違法處分致?lián)p害其權(quán)利，但經(jīng)訴愿法依法提起再訴愿而不服其決定或提起訴愿三十日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟”。[2]188這就意味著，只要是損害人民利益的一切行政違法處分，理論上都在訴訟范圍之列，當(dāng)然其條件是要經(jīng)過復(fù)議前置的程序。而該法第八條和第二十三條規(guī)定了起訴期限。第八條是初審之訴的期限，第二十三條是再審之訴的期限。因?yàn)樾袨槿嗽趦煞N情形下可以提出行政訴訟，即不服再訴愿之決定以及雖提起再訴愿但再訴愿機(jī)關(guān)不為決定這兩種情況。所以相應(yīng)也有兩種起訴期限，一是自再訴愿決定書達(dá)到之次日起六十日內(nèi)向行政法院提起訴訟；二是再訴愿不為決定滿三十天的次日起，六十日內(nèi)向行政法院提起訴訟。第二十三條則規(guī)定再審之訴應(yīng)于六十日內(nèi)提出，這個(gè)期間自初審判決送達(dá)時(shí)起算，其事由發(fā)生在后或知悉在后者，自發(fā)生或知悉時(shí)起算。

此外，該法還規(guī)定了書狀起訴、書狀中所需要寫明的事項(xiàng)、評(píng)事的回避、訴狀的受理等事項(xiàng)。案件審理以書面審為原則，以言詞審為補(bǔ)充。經(jīng)集體評(píng)議后，給出裁判書。結(jié)果有三種：一是維持原行政處分。如果行政官署的處分并沒有違反法律，則行政法院應(yīng)該作出維持原行政處分的裁決。二是取消原行政處分。如果原行政處分部分或全部違法，應(yīng)當(dāng)做出部分或全部取消原行政處分的裁決。包括部分取消和全部取消兩種情況。三是變更原行政處分。如果行政處分確屬違法，為了避免原行政官署再次做出違法處分的決定，行政法院得依法直接改變?cè)幏值膬?nèi)容，代替行政官署做出行政處分。至于行政訴訟附帶民事訴訟的情形，如果行政法院認(rèn)為其起訴為有理由者，那么應(yīng)當(dāng)判決被告對(duì)原告進(jìn)行損害賠償；如果認(rèn)為無理由者，則駁回原告的損害賠償訴訟請(qǐng)求。判決生效后，則 “行政訴訟判決之執(zhí)行由行政法院呈由司法院轉(zhuǎn)呈國民政府訓(xùn)令行之”。[3]188

這一立法基本上給行政訴訟活動(dòng)確立了方向，理論上受行政違法處分的相對(duì)人據(jù)此得以維護(hù)自身權(quán)益。那么其行使效果究竟如何呢？很遺憾，我們無法找到當(dāng)事人(尤其是行政相對(duì)方)的有關(guān)評(píng)論以及案件執(zhí)行情形的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等權(quán)威材料，而只能從行政法院內(nèi)部人士所作的評(píng)價(jià)以及相關(guān)學(xué)者的研究結(jié)論中，得到相關(guān)的回答。雖然不是直接的效果評(píng)測(cè)，但是這些評(píng)價(jià)和研究結(jié)論，也可以從一個(gè)側(cè)面反映出行政訴訟的實(shí)效，其實(shí)效總體而言是“不彰”的。

首先，時(shí)任國民政府行政法院院長張知本先生對(duì)于當(dāng)時(shí)行政訴訟的評(píng)價(jià)，具有典型性。他在給《行政法院判決匯編》中寫的“序”中，對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行了一番檢討，提出了三條改進(jìn)意見，反映了行政訴訟制度的運(yùn)行效果是打了折扣的，即法律實(shí)效不彰。他是這樣說的：

“我們把上面的簡略說明看完之后，*在這段文字之前，張知本簡略說明了當(dāng)時(shí)行政訴愿制度和行政訴訟制度的若干要點(diǎn)。即不能不加以檢討，提出些改進(jìn)的意見：

第一，訴愿決定一定要做成決定書，這是《訴愿法》上所明白規(guī)定的，但不少的機(jī)關(guān)，往往以批示了事，合法與否，理由充分與否，均在所不計(jì)，似此殊失行政救濟(jì)之本意。故各機(jī)關(guān)應(yīng)有專人負(fù)此責(zé)任，負(fù)此責(zé)任之人，并應(yīng)為具有法律專門知識(shí)者。

第二，提起行政訴訟，一定要經(jīng)過訴愿和再訴愿，事實(shí)上等于三級(jí)審，至于商標(biāo)案件，連同審查再評(píng)定，事實(shí)上等與四級(jí)審，一件事經(jīng)過三四級(jí)審理，耽擱的時(shí)間，一定很長，尤其是訴愿和行政訴訟，原則上采書面審理主義，調(diào)取案件，也需要很長的時(shí)日，所以一件事，等到判決之后，事過境遷，已經(jīng)失掉了原告請(qǐng)求時(shí)的本意了。這種級(jí)數(shù)，實(shí)有縮短的必要。

第三，主管行政訴訟，全國只有一個(gè)行政法院，高高在上，往往為國人所忽略，一提到行政法院，所司何事，不但一般人莫名其妙，即大學(xué)畢業(yè)生，甚至大學(xué)法律系畢業(yè)生，亦瞠目不能答對(duì)，這個(gè)制度，確有改革的必要……”[4]4

這段引文是行政法院院長對(duì)行政訴訟制度的反思。其中的劃線部分，正好說明了這個(gè)制度的社會(huì)效果究竟如何。張后來一直呼吁通過在全國設(shè)地方行政法院，來擴(kuò)大行政法院的影響，使廣大百姓知道有行政法院和行政訴訟這回事，不過終究沒有實(shí)現(xiàn)其夙愿。

其次，統(tǒng)計(jì)一下《行政法院判決匯編》中原告勝訴的比率，如下表所示：

《匯編》所示判決情形一覽表 * 需要說明的是，有的案件中，既撤銷了再訴愿訴愿決定，也駁回了原告的部分請(qǐng)求，在這種情形下，我們還是將之歸類在“撤銷之訴”中，所以以上的表格只是具有相對(duì)的意義，有時(shí)一個(gè)案件會(huì)兼有兩種類型的情形。

(資料來源：《行政法院判決匯編》，上海法學(xué)編譯社1948年版)

原告被駁回訴訟請(qǐng)求的比率達(dá)到了62.2%，這個(gè)數(shù)據(jù)實(shí)際上是具有代表性的。*《行政法院判決匯編》系行政法院自行編輯，選擇1933年行政法院受案以來到1947年6月這十四年間的典型案例匯編而成，由上海法學(xué)編譯社于1948年4月出版。該判決錄匯編分“實(shí)體部分”和“程序部分”兩編，實(shí)體部分“土地”、“水利”、“倉儲(chǔ)”等十三類，是指在這十三類案件中，行政機(jī)關(guān)的違法行政，導(dǎo)致公民權(quán)益受損而提起的案件的判決。而程序部分則分為“行政訴訟”和“訴愿”兩類，主要是指在這兩類案件中，因當(dāng)事人違反法定程序，而由行政法院作出的判決。合這兩部分計(jì)，共收有案件90個(gè)。雖然樣本量不大，但是卻能較好地反映行政訴訟的案件的審理情形和駁回率。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了1933年6月到1935年9月的行政訴訟案例，發(fā)現(xiàn)這段時(shí)間，共受理案件404件，駁回179件，占起訴的44%；行政法院正式受理行政訴訟225件，民告官勝訴者43件，占受理案件綜述的19%，占提起行政訴訟的1%。[5]36說明“民告官”實(shí)際上勝訴率是相當(dāng)?shù)偷?，百姓的?quán)益很難通過行政訴訟得以維護(hù)。且這還是行政違法侵害百姓權(quán)益的情況，還沒有將行政不當(dāng)?shù)那樾斡?jì)算在內(nèi)。所以由此可證，原告希望用行政訴訟的方式維護(hù)自己的權(quán)益，其成功率是較低的，而即使勝訴，能否得到切實(shí)執(zhí)行，仍值得懷疑。

此外，當(dāng)前可見的研究成果*相關(guān)論點(diǎn)參見劉錚：《南京國民政府行政法院創(chuàng)建問題考》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第4期；張生：《中國近代行政法院之沿革》，載《行政法學(xué)研究》，2002年第4期；周海燕等：《南京國民政府行政法院述論》，載《長春師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第4期；孫之智：《中國近代行政訴訟制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院2005年碩士學(xué)位論文；劉莉佳：《南京國民政府時(shí)期行政法院制度研究》，南京師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文；郭娟：《南京國民政府時(shí)期訴愿制度探略》，西南政法大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文；李孝猛：《社會(huì)變遷與制度重構(gòu)——中國行政訴訟制度現(xiàn)代化研究》，華東政法大學(xué)2004年博士學(xué)位論文；周海燕：《南京國民政府司法院研究》，江西師范大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文；郭正懷：《民國時(shí)期審判制度研究》，湘潭大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。，都提到了此制度在實(shí)效方面未達(dá)到理想的預(yù)期。所以，即便我們的論據(jù)尚不夠嚴(yán)密，但是南京國民政府時(shí)期的行政訴訟制度實(shí)效不彰，確實(shí)為不爭(zhēng)的事實(shí)。

二、行政訴訟制度實(shí)效不彰的原因

要想揭示法律效果之所以沒有達(dá)到立法預(yù)期，必須從兩個(gè)大的方面來著眼，一是在法律系統(tǒng)內(nèi)部著眼，另一個(gè)是在法律系統(tǒng)外部著眼，又可以具體分為政治的沖擊、經(jīng)濟(jì)的制約、文化的影響和社會(huì)形勢(shì)的限制四個(gè)方面的因素。

(一)制度本身的原因

制度本身之不善，是造成行政訴訟受限制的原因，這也是時(shí)人與當(dāng)今研究者所得出的通識(shí)，上文張知本的檢討中已經(jīng)明確地提及。我們?cè)賹⒅?xì)化梳理一下。

1.程序上的繁瑣造成訟累

按照《行政訴訟法》的規(guī)定，必須要經(jīng)過兩級(jí)訴愿才能向行政法院提起訴訟，且基本上是通過書狀往來實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)事人進(jìn)行第一次訴愿開始，到判決完畢，要經(jīng)過一個(gè)漫長的、繁瑣的過程，如下圖所示：

根據(jù)這個(gè)關(guān)系圖，一個(gè)行政訴訟的原告是從第一次訴愿開始進(jìn)行一整套程序的。訴愿人首先應(yīng)當(dāng)向訴愿機(jī)關(guān)提起訴愿，同時(shí)將訴愿書副本送于原處分機(jī)關(guān)，原處分機(jī)關(guān)收到訴愿書副本后，要出具答辯書，并將必要之關(guān)系文件送交訴愿機(jī)關(guān)。受理訴愿的機(jī)關(guān)，在接受訴愿書時(shí)，要調(diào)閱原處分機(jī)關(guān)的相關(guān)卷宗，卷宗調(diào)齊后，分配主管部門審核，經(jīng)審核，再擬定訴愿決定書，送達(dá)至訴愿人。訴愿人如果不服此訴愿書，就要向再訴愿機(jī)關(guān)提出再訴愿申請(qǐng)，接到再訴愿申請(qǐng)書后，再訴愿機(jī)關(guān)相應(yīng)也要調(diào)閱原訴愿機(jī)關(guān)的卷宗。調(diào)閱后，再進(jìn)行評(píng)議，擬定再訴愿決定書。如果當(dāng)事人不服再訴愿決定，或者經(jīng)等待，過一段時(shí)間后再訴愿機(jī)關(guān)沒有回音，他就可以向行政法院起訴(這里說的是以再訴愿機(jī)關(guān)為被告的情形，《行政訴訟法》經(jīng)過修改后則有不同)，同時(shí)將起訴狀副本送于再訴愿機(jī)關(guān)，再訴愿機(jī)關(guān)相應(yīng)出具答辯狀，行政法院需要向再訴愿機(jī)關(guān)和原訴愿機(jī)關(guān)調(diào)取相應(yīng)卷宗，通知答辯及閱卷、擬稿、評(píng)議、送核、發(fā)繕?biāo)瓦_(dá)等一套手續(xù)，才算一個(gè)回合完成。如果是駁回原告起訴，或者原告敗訴，自然是一個(gè)失望的結(jié)果；如果勝訴，還得由行政法院呈請(qǐng)司法院轉(zhuǎn)呈國民政府，再遞轉(zhuǎn)原處分官署執(zhí)行。

這是最順利的情形，一般至少需要一年時(shí)間。如果是戰(zhàn)時(shí)，情況就更復(fù)雜。比如，書狀在某個(gè)環(huán)節(jié)中出了紕漏，出現(xiàn)送達(dá)不到或者程式有誤需要補(bǔ)正的情形，則整個(gè)程序走完，勢(shì)必花費(fèi)更多的時(shí)間。這樣一來，即便最后官司勝訴，對(duì)于人民最初的起訴目的，也有可能落空。所以這個(gè)繁瑣的程序設(shè)計(jì)，會(huì)令人民在決定提起行政訴訟一事上望而生畏。

2.評(píng)事的任用和保障制度不足以保證其勝任司法審判工作

1932年的《行政法院組織法》對(duì)評(píng)事的任用和保障規(guī)定得極其簡單，對(duì)于評(píng)事的資格，僅規(guī)定“對(duì)于黨義有深切之研究者；曾任國民政府統(tǒng)治下簡任職公務(wù)員二年以上者；年滿三十歲者”這三個(gè)條件，完全沒有提到評(píng)事行政上和司法上的能力要求，直到1945年修改時(shí)，才加入了這一要求。其要求任職資格的第一條，也不在于其法律或行政經(jīng)驗(yàn)，而要求“精通黨義”，1945年改成“三民主義”。通“黨義”就能勝任專業(yè)性的司法工作嗎？事實(shí)上是值得懷疑的。也許在實(shí)踐中也出現(xiàn)了這樣的弊端，最終在1948年修正后的《行政法院組織法》中，這一條款才得以刪除。

至于評(píng)事的保障，在1932年的《行政法院組織法》中，只提到了一句話，就是“準(zhǔn)用關(guān)于推事保障”(第九條)之規(guī)定，顯然較之于北洋政府平政院細(xì)密保障推事的權(quán)益，反而是落后了。所以，有學(xué)者在比較了平政院和行政法院后，得出了這樣的區(qū)別：

“平政院評(píng)事之選任及程序，頗為慎密，而行政法院評(píng)事之選任，則無明文。

平政院評(píng)事之保障，相當(dāng)周密。對(duì)其懲戒事件，另設(shè)懲戒委員會(huì)予以處理，行政法院評(píng)事仍由公務(wù)員懲戒委員會(huì)主理懲戒，與一般公務(wù)員無異”。[6]534

行政法院司法人員的配置，實(shí)質(zhì)上是不足以保障審判質(zhì)量的。幸好行政法院的業(yè)務(wù)量不大，否則，情形可能更糟。

3.其他方面的制度弊端

還有其他方面的一些弊端，學(xué)者多已提及。比如，行政法院不夠深入社會(huì)。全國僅設(shè)立一所行政法院，其他地方都無分院，僅首都具有，而許多地方，離首都較為遙遠(yuǎn)，即便不用出庭訴訟，文書往來也極其耗費(fèi)時(shí)間和精力。雖然行政審判注重法律審且事實(shí)一般都很清楚，但是如果以此自設(shè)藩籬，還是不利于行政審判的。因?yàn)榉梢?guī)定了以書面審為原則，所以行政法院以此為據(jù)，很多時(shí)候可能會(huì)滋生“不作為”的做法。而沒有確定的事實(shí)，對(duì)于判斷法律的意義，有時(shí)也會(huì)構(gòu)成妨礙。因?yàn)楹芏鄷r(shí)候需要根據(jù)事實(shí)確定法律的含義，這叫“法律適用的語境”，不通過言詞審有時(shí)是難以得出確切事實(shí)的。此外，行政法院沒有執(zhí)行之權(quán)，即便出具了判決，還得由行政法院轉(zhuǎn)司法院，再轉(zhuǎn)國民政府以訓(xùn)令的方式付原處分官署執(zhí)行。這樣如果司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)出現(xiàn)齟齬時(shí)，執(zhí)行能否得到落實(shí)，尚存在疑問。這樣一種制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上對(duì)行政法院的權(quán)威也是一個(gè)不小的損壞。

(二)制度外的因素

除了制度本身存在瑕疵之外,制度以外的因素也是造成行政訴訟實(shí)效不彰的重要原因，甚至在某種程度上，為主要的原因。此中情形，十分復(fù)雜，我們僅具要者敘述如下：

1.政治因素

政治因素包羅萬象，難以盡舉，在筆者看來，與本題最為切要的因素有以下三個(gè)方面：

(1)行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)

國民政府中，存在著行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的侵蝕。其中一個(gè)最為明顯的表現(xiàn)就是司法行政權(quán)的無限擴(kuò)大和司法權(quán)的相對(duì)萎縮，這可以從司法行政部的隸屬問題的反復(fù)上可見一斑。1928年的《司法院組織法》明確規(guī)定，司法院設(shè)有司法行政署，掌管司法行政。同年11月17日，司法行政署改稱司法行政部，仍隸司法院。而1932年時(shí)，行政院改行內(nèi)閣責(zé)任制時(shí)，將司法行政部又改隸于行政院。該部掌握了司法經(jīng)費(fèi)、人事、獄政等大權(quán)。司法院名義上為最高司法機(jī)關(guān)，卻不能過問司法行政，無疑導(dǎo)致了行政干預(yù)司法的結(jié)果。這個(gè)問題遭到當(dāng)時(shí)許多有識(shí)之士的批評(píng)。于是在1934年10月17日修正的《國民政府組織法》中，又規(guī)定將司法行政部重新隸屬于司法院。不過雖改隸于司法院，但是司法行政部卻因與行政院的這一層關(guān)系，其權(quán)力在司法院內(nèi)部是最大的，甚至很多時(shí)候不受司法院管制。即便如此，好景也不長，到了1943年，司法行政部再改隸于行政院，一直到1949年。從此，司法院的司法行政權(quán)改由司法行政部管理，司法院行政權(quán)完全由行政機(jī)構(gòu)主宰，與司法院徹底脫離了干系。

20年之內(nèi)，司法行政部的歸屬問題翻來覆去，這種反復(fù)反映了行政權(quán)和司法權(quán)的爭(zhēng)奪，最終司法行政部還是被行政院控制。誠如學(xué)者所言：“司法行政部隸屬于司法院時(shí)，尚且存在行政干預(yù)司法之嫌，把司法行政部從司法院劃出后，行政對(duì)司法的干預(yù)更加堂而皇之，司法院職掌僅剩下狹義上的司法權(quán)，司法權(quán)認(rèn)為受到割裂，妨害了司法權(quán)的獨(dú)立。國家行使司法權(quán)時(shí)，必然會(huì)有與其相配套的行政事務(wù)，如任免人員、調(diào)整司法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督審判權(quán)的行使以及審判結(jié)果的執(zhí)行，這些都是為了輔助狹義司法權(quán)而必具的司法行政權(quán)，現(xiàn)在把它從司法權(quán)中分離出去，司法權(quán)即無法統(tǒng)一。司法行政隸屬于行政院，在一黨統(tǒng)治之下不無流弊，司法行政不由司法院兼管，而由行政院設(shè)部任免司法人員，實(shí)際上司法官等于行政官的附庸……”[7]

司法院的人事、財(cái)政、監(jiān)督審判等權(quán)力掌握在行政院下的司法行政部手里，則隸屬于司法院的行政法院能有多大權(quán)力去監(jiān)督行政行為并糾正行政違法，就是一個(gè)大大的疑問了。如果作為被告的再訴愿機(jī)關(guān)為行政院，則作為原告的普通百姓勝訴幾何？我想這也許可以解釋原告訴訟請(qǐng)求被駁回的比率為什么如此之高了吧。

(2)司法黨化

南京國民政府奉行“一黨治國”、“以黨治國”的政治方略，其公務(wù)員皆須奉行為“黨國”服務(wù)的理念，“黨”在“國”上。在選拔公務(wù)人員，尤其是司法官員時(shí)，比較注重其對(duì)于國民黨“黨義”的理解。有學(xué)者在評(píng)論司法黨化時(shí)指出： “司法黨化是國民黨‘以黨治國’理論在司法領(lǐng)域的必然反映和具體化，其基本含義是通過國民黨對(duì)司法權(quán)的控制，使國家的司法變成國民黨落實(shí)自己意志，推行自己政策，實(shí)現(xiàn)自己對(duì)社會(huì)管理、控制的一種工具和手段。至于具體做法又大致可以分為兩個(gè)方面：一是司法人員的黨化，借此把司法權(quán)牢牢控制在執(zhí)政黨手中；二是在司法審判環(huán)節(jié)中注意黨義之運(yùn)用，即利用審判活動(dòng)落實(shí)國民黨的黨義和黨綱”。[8]

在這種司法黨化的環(huán)境下，行政審判人員身上不可避免地具有 “黨義”印記。在解釋法律時(shí)，首要的也是以“黨義”的精神來貫徹其中。雖然不能以此就認(rèn)定行政法院評(píng)事會(huì)枉法裁判，而失去獨(dú)立司法之精神，但是至少在心理上，評(píng)事們會(huì)受這種“黨義教育”潛移默化的影響，從而在做決定時(shí)，盡量發(fā)掘原來處分官署、訴愿機(jī)關(guān)、再訴愿機(jī)關(guān)的合理性，除非后三者存在著十分明顯的違法行為。這一點(diǎn)，通過仔細(xì)閱讀《行政法院判決匯編》時(shí)，可以很清晰地感受到。

(3)軍人政治

南京國民政府成立時(shí)，只是形式上統(tǒng)一了全國。國民政府除了中央軍控制的地盤外，對(duì)于其他地方，只能行類似于古代的“羈縻”統(tǒng)治。自此，許多軍隊(duì)駐扎在某地時(shí)，都有對(duì)地方政務(wù)發(fā)號(hào)施令之嫌。比如在《行政法院判決匯編》中記載了一個(gè)案件：一個(gè)販子從江西永新販運(yùn)土硝至湖南，在攸縣被扣，原告不服政府認(rèn)為他“無照經(jīng)營”而給予的處罰，其所持的理由就是其持有“第十六軍軍長李蘊(yùn)衍*國民革命軍歷史上先后有兩個(gè)第16軍，第一個(gè)是范石生任軍長的第16軍，第二個(gè)則是由原湘系軍閥所屬的第53師改編而成的第16軍，由原53師的師長李蘊(yùn)衍任軍長。1932年至1934年，該軍參加了對(duì)鄂豫皖蘇區(qū)的“圍剿”和對(duì)中央蘇區(qū)的第4、第5次“圍剿”作戰(zhàn)，其駐扎地即為本案所提到的江西永新縣。核發(fā)之證照”。[4]52軍隊(duì)何以能核發(fā)地方的護(hù)照呢？雖然護(hù)照被行政法院評(píng)判為不足以對(duì)抗國民政府和財(cái)政部核發(fā)的證照和運(yùn)單，但是從原告提出的理由來看，李軍長核發(fā)的證照在永新地方至少是十分有效的，這就是軍人干預(yù)地方政治的一個(gè)表現(xiàn)，這種表現(xiàn)在民國歷史上是不鮮見的。

總之，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的侵害、司法黨化的趨勢(shì)以及軍隊(duì)對(duì)地方政務(wù)的干預(yù)，這種種情形，對(duì)行政訴訟的效果影響非常大，限制了其實(shí)效的發(fā)揮。

2.經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素是指訴訟的成本和收益之間的考量。為了保障人民的合法權(quán)益，并且盡可能消除人民提起行政訴訟的顧慮，法律在多方面考慮降低人民的訴訟成本。表現(xiàn)在行政審判不收取審判費(fèi)(同時(shí)期民、刑審判是要收取的)，且附帶損害賠償請(qǐng)求之訴同樣不收取審判費(fèi)。

但是一些常規(guī)費(fèi)用則必不可少，行政訴訟的訴狀格式等都由司法院規(guī)定，狀紙由司法院制造頒行。其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：訴狀5角，答辯書5角，代理人委任書5角。行政法院送達(dá)裁定書、判決書及其他訴訟文件，每件征收送達(dá)費(fèi)1角，其由郵局送達(dá)者按其郵費(fèi)數(shù)征收。抄錄費(fèi)每百字征收1角，不滿百字者亦按百字計(jì)算；翻譯費(fèi)每百字征收費(fèi)用2角，不滿百字者同樣按百字計(jì)算。[9]189訴訟費(fèi)用本身不高，但是又不能完全按照費(fèi)用本身單獨(dú)來計(jì)算，我們得將訴訟時(shí)間計(jì)算在內(nèi)。如上文所說，一般情況下，從訴愿開始到判決下來，通常需要一年的時(shí)間。在這段時(shí)間內(nèi)，當(dāng)事人本可以將時(shí)間用作他途，但受訴訟的牽連，往往無法全力進(jìn)行日常工作和經(jīng)營，所以經(jīng)濟(jì)上要受到一些影響。

更為關(guān)鍵的是，當(dāng)事人提起行政訴訟，更多是因?yàn)樾姓`法侵害了其經(jīng)濟(jì)權(quán)益，本身是為了經(jīng)濟(jì)問題而起訴，但是達(dá)不到維護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的效果。正如張仁善教授所云：“行政案件發(fā)生后，從第一級(jí)訴愿到終審裁決，往往需要1年甚至若干年才有結(jié)果。在這期間內(nèi)，社會(huì)已發(fā)生變化，人民財(cái)產(chǎn)、信用等所受的侵害得不到及時(shí)清理，若干時(shí)間后，人民即使勝訴，所得補(bǔ)償遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)實(shí)際遭受的損失”。[10]157

當(dāng)然這樣的經(jīng)濟(jì)因素，也不可完全歸咎于制度的不善。很多時(shí)候，出現(xiàn)提起訴訟后若干年才有結(jié)果的現(xiàn)象，更多的是由于時(shí)局的原因，比如戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)荒以及當(dāng)時(shí)通訊條件的限制。假設(shè)福建沿海的一位人民在抗戰(zhàn)時(shí)起訴，當(dāng)時(shí)的行政法院在重慶，那么他要到重慶提起訴訟，需要經(jīng)過很多的路程，沿途的路費(fèi)、生活費(fèi)等費(fèi)用，實(shí)屬不少，如果再遇到沿途有設(shè)卡，收受厘金等情形，那更是巨大的經(jīng)濟(jì)包袱。等到打完官司，發(fā)現(xiàn)這樣的成本已經(jīng)高于訴訟收益了。

3.文化因素

文化是一種潛移默化的因素，但它對(duì)當(dāng)事人訴訟心理以及訴訟行為的影響，卻是巨大而深刻的。最重要的有兩點(diǎn)：

(1)“官本位”的社會(huì)文化

“餓死莫作賊，氣死莫告官”等一類反映“官本位”文化的格言，深切地影響到了人們的訴訟選擇。直至今天都不能完全摒除，又何況南京國民政府時(shí)期呢？而且那又是一個(gè)“訓(xùn)政”時(shí)代，法治不彰，新軍閥林立，戰(zhàn)亂頻起，百姓在進(jìn)行行政訴訟前，又怎能不顧慮重重？行政案件受案量少，與此有莫大的關(guān)系。

(2)“官官相護(hù)”的官場(chǎng)文化

盡管官場(chǎng)內(nèi)部“互相傾軋”無時(shí)有之，但在針對(duì)“民”時(shí)，“官官相護(hù)”幾乎成為一道鐵律。所以，在行政訴訟案件中，評(píng)事們的立場(chǎng)可能首先是站在“官員共同體”的立場(chǎng)之上的，能夠駁回原告訴訟請(qǐng)求的，就盡量駁回，免得給自己找麻煩。這也正像研究者所說的那樣：“下級(jí)官署與中級(jí)官署之間，出于行政事務(wù)業(yè)務(wù)需要，聯(lián)系一般比較密切，因?yàn)槎际恰粭l線’上的朋友，‘官官相護(hù)’在所難免，‘一家人’不大會(huì)說‘兩家話’。中級(jí)官署的裁決意見，基本上以原處分官署的意見為根據(jù)……”[10]157《行政法院判決匯編》中除了絕大多數(shù)的結(jié)果是“駁回原告訴訟請(qǐng)求”，其他如果是撤銷，絕大多數(shù)都是原處分決定、訴愿決定、再訴愿決定“均撤銷”的判決。這個(gè)“均撤銷”很有講究，說明原處分官署、訴愿官署和再訴愿官署的觀點(diǎn)是一致的，也從反面說明，當(dāng)事人通過“訴愿”尋求救濟(jì)，其成功率也可能高不了哪兒去。

4.社會(huì)因素

這里的社會(huì)因素，主要是指社會(huì)形勢(shì)和政局。自1933年行政法院開始審理行政訴訟案件以來，只有少數(shù)年份，形勢(shì)相對(duì)安定太平，大多數(shù)時(shí)間都是處于“戰(zhàn)時(shí)”。戰(zhàn)時(shí)的動(dòng)蕩，對(duì)于行政訴訟造成了多方面的影響，諸如郵件信息往來的遲滯，人員的散佚，法令的屢更，甚至審判人員的安全也受到威脅。簡而言之，行政訴訟，要求在規(guī)范化的狀態(tài)下，才能施行良好，現(xiàn)在因?yàn)樘幱凇皯?zhàn)時(shí)”，一切自然不能完全規(guī)范，要“從權(quán)”；既然要“從權(quán)”，也就意味著行政訴訟也不能按部就班，所以在這種局面下，本就基礎(chǔ)薄弱的行政訴訟制度，更是難以有好的實(shí)施效果。

綜上所述，在制度本身和制度外因素的雙重影響和制約下，南京國民政府時(shí)期的行政訴訟制度，盡管其運(yùn)行從未中斷，一定程度上對(duì)于人民的權(quán)益也有所維護(hù)，也制裁了行政機(jī)關(guān)行政違法行為，但是其效果卻沒有很好地彰顯。

參考文獻(xiàn)：

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[10] 張仁善．司法腐敗與社會(huì)失控[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004．

責(zé)任編輯：立早

On the Delimmas of Inside and Outside about the System ——The Reason of Less Obvious Effect of the Administrative Litigation System in the Period of Nanjing National Government

SONG Ling

(LawSchool,MinzuUniversityofChina,Beijing100088,China)

Abstract：Nanjing National Government at the period of Republic of China established the system of administrative litigation and set up a special Administrative Court. By the collation and statistics of the case acceptance records of the Administrative Court, we can find that the administrative litigation system did not play a very good role during the period of Nanjing National Government. The reasons are both inside and outside about the system. The former, for example, includes the design of the administrative proceedings,the selection and guarantee of the judicial personnel and so on.While the latter include some constraints of the political, economic, cultural factors and other aspects.

Keywords：Nanjing National Government;administrative proceedings; actual effect