美國《老年體育計劃》研究

周蘭君張三梅周結(jié)友

(廣州體育學(xué)院休閑體育與管理系，廣東廣州510500)

關(guān)鍵詞〔〕美國；老年體育計劃

中圖分類號〔〕G80-50〔文獻標(biāo)識碼〕A〔

基金項目：廣東省社科

第一作者：周蘭君(1972-)，女，副教授，博士，主要從事中外老年體育比較研究。

隨著我國老齡化進程的加速，預(yù)計2030年后，空巢老人家庭在老年人家庭中所占的比例將達到90%〔1〕?？粘怖先似毡槎加泄陋毟?，同時又伴有思念、自憐和無助等復(fù)雜的情感體驗〔2〕，老年人特殊的社會健康狀況，使其對體育的重視程度越來越高。經(jīng)常參加體育活動不僅可以預(yù)防疾病，可以成為老年人社交的重要手段，亦有助于維護社會穩(wěn)定及和諧社會的構(gòu)建，因此社會對老年體育應(yīng)給予足夠重視。然而老年體育發(fā)展現(xiàn)狀卻不盡人如意，近75%的老年人難以得到科學(xué)健身指導(dǎo)〔3〕，城市和農(nóng)村老年人生活的社區(qū)內(nèi)沒有老年人活動室的分別占63.2%和59.2%，沒有運動場所的分別占67.4%和80.5%〔4〕。2001年5月美國出臺《老年體育計劃》(簡稱《計劃》)，成為首先單獨制定老年體育政策的國家，該計劃實施以來已取得階段性成果。本文將就《計劃》的出臺背景、制定過程、政策內(nèi)容和執(zhí)行情況進行系統(tǒng)研究。

1研究框架

采用托馬斯·戴伊的公共政策分析理論確定《計劃》的研究內(nèi)容，圖1左欄為公共政策分析要素〔5〕，右欄是依據(jù)分析要素確定的《計劃》的研究框架。

圖1　研究框架

2美國《計劃》的研究

2001年美國疾病預(yù)防控制中心、國家老齡研究所等6個組織共同發(fā)表《計劃》?！队媱潯烽_宗明義指出：這是美國第一份專門針對促進老年人參加體育活動的綜合性規(guī)劃〔6〕。

2.1《計劃》的出臺背景為什么制定該計劃？《計劃》指出：成員組織認識到人們在生活、工作中缺乏體育活動產(chǎn)生的問題給醫(yī)保體系帶來巨大壓力，也認識到全國性的公共政策對人們形成健康行為的積極影響力。《計劃》陳述了5個原因：①人口老化速度快，高齡化趨勢明顯；②老年人不運動普遍現(xiàn)象引起擔(dān)憂。老齡署指出“40%的美國人死亡原因可以歸結(jié)為不健康的生活習(xí)慣，如缺乏鍛煉、飲食不科學(xué)和吸煙”；③體育活動促進身心健康的作用。體育活動是最有效的延長老年人獨立生活的時間，降低身體殘障概率、提高生活質(zhì)量的手段之一；④老年人的醫(yī)療費用主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)，占人口總數(shù)12%的老年人消費全部醫(yī)療資源的33%以上。1999年國會預(yù)算辦公室估計，醫(yī)院保險項目將會在2015年以前破產(chǎn)(1999年實施的《平衡預(yù)算法》使清算時間延遲到2029年)；⑤《計劃》是《健康公民2010年》的配套規(guī)劃，用以指導(dǎo)老年體育事務(wù)。

2.2《計劃》的主要內(nèi)容

2.2.1宗旨與目標(biāo)《計劃》的宗旨“鼓勵人們將體育活動融入到生活的方方面面，以應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)”。目標(biāo)“在成員組織的支持和參與下，通過實施《計劃》，幫助老年人保持健康，降低慢性疾病和殘障的發(fā)生率，在老齡化進程中，使人們受益于健康的生活方式，保持身心健康”。

2.2.2主要對策《計劃》的對策〔6〕涵蓋6個領(lǐng)域共18項(表1)，即公共政策、衛(wèi)生部門、學(xué)術(shù)研究、家庭與社區(qū)、宣傳與營銷、綜合領(lǐng)域。這6個領(lǐng)域是如何確定的？1964年美國政府發(fā)表了《吸煙與健康：衛(wèi)生署報告》，其中對策部分包括上述6個領(lǐng)域。1964年，42%的美國成年人吸煙，到2007年降至19.8%〔7〕。專家們認為導(dǎo)致吸煙人口下降的原因主要有三：一是公共場所的禁煙措施，二是高稅率使香煙價格太高，三是有更多的藥物幫助人們戒煙。實踐證明，從公共政策、醫(yī)療衛(wèi)生等6個領(lǐng)域同時著手，使得美國控制吸煙人口取得顯著成效。有鑒于此，專家們決定沿用該報告的政策框架，制定《計劃》。

總體而言，《計劃》的制定運用了生態(tài)學(xué)方法，從3個層面(政府部門、社會組織和老年群體)、3個環(huán)境(醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社區(qū)和家庭)制定干預(yù)政策，以期調(diào)動全社會資源促進老年人經(jīng)常參加體育活動，從而形成健康的生活方式。

表1　美國《計劃》的對策 〔6〕

2.3執(zhí)行機構(gòu)《計劃》的發(fā)表組織有美國疾病預(yù)防控制中心、國家老齡研究所、美國運動醫(yī)學(xué)學(xué)會、美國退休者協(xié)會、羅伯特·伍德·杰弗遜基金會、美國老年病學(xué)會，其中只有前兩個組織為政府部門。由于發(fā)表組織既有政府部門，又有非政府組織，發(fā)表組織的多樣性決定了執(zhí)行機構(gòu)的多樣性。在18項對策中，僅有3項由政府部門負責(zé)執(zhí)行，4項由政府部門和非政府組織共同執(zhí)行，9項由非政府組織負責(zé)執(zhí)行，1項由依利諾伊大學(xué)(公立大學(xué))負責(zé)，1項由商業(yè)組織——國際積極老齡化協(xié)會執(zhí)行。此外，《計劃》在實施過程中，美國疾病預(yù)防控制中心、總統(tǒng)體質(zhì)與體育委員會、美國退休者協(xié)會、全國老齡協(xié)會、美國運動醫(yī)學(xué)學(xué)會共同監(jiān)督整個計劃的實施〔8〕，后3個機構(gòu)均為非政府組織?！队媱潯穼⒄M織、非政府組織、學(xué)術(shù)研究機構(gòu)和商業(yè)組織聚集在一起，為各類組織搭建合作平臺，體現(xiàn)了多部門、跨領(lǐng)域制定與執(zhí)行的特點，這與美國“小政府、大社會”的治國理念不無關(guān)系。美國在建國之初就達成有限政府的共識，并通過法律確保這一治國思想的有效執(zhí)行。此外，聯(lián)邦政府采用“大部制”的管理模式，例如，衛(wèi)生與公共事業(yè)部由老齡署、疾病預(yù)防控制中心(包括衛(wèi)生署)、國家健康研究所、食品藥品管理局、醫(yī)療保險與醫(yī)療補助中心等10個部門組成〔8〕，前3個部門是制定與實施《計劃》的核心組織。在美國固有的政治文化和政府管理體制的作用下，跨部門、多領(lǐng)域制定《計劃》并非新現(xiàn)象，而是美國公共政策制定的一個常態(tài)。另一方面，美國政府與政治體制為利益集團表達觀點、施加影響提供了大量機會〔9〕，為非政府組織參與公共政策的制定提供準(zhǔn)入機制，這亦是《計劃》得以跨部門、多領(lǐng)域制定與執(zhí)行的原因之一。

2.4實施效果《計劃》的實施分兩個階段。第一階段(2001～2003年)為試運行階段。成員組織總結(jié)了該階段18項對策取得的進展，并提出下一階段的工作重點，主要有三方面：①幫助基層社區(qū)執(zhí)行《計劃》；②拓展老齡組織網(wǎng)絡(luò)，包括公共組織、私營組織和企業(yè)，它們是老年人體育活動和服務(wù)的主要提供者；③加大《計劃》的影響力度。成員組織逐漸認識到《計劃》若能得到各級政府決策者的支持，將有利于促進老年人參加體育活動。此外，還提出以上3個工作重點的短期和長期目標(biāo)〔10〕。第二階段始于2004年，11項對策已實施完成，另有7項對策一直在實施中，涉及開發(fā)老年體育市場、讓決策者認識到老年體育的價值、老年體育的應(yīng)用性研究等。

Park等〔11〕研究表明：《計劃》實施以來，改變了成員的組織行為、組織文化等，其工作重點亦做出相應(yīng)調(diào)整。例如，《計劃》起草單位——美國運動醫(yī)學(xué)學(xué)會負責(zé)人指出，《計劃》實施后，老年組織開始重視體育活動，體育組織開始關(guān)注老年人；老齡署負責(zé)人表示，《計劃》指導(dǎo)該組織實施相關(guān)項目，新的十年規(guī)劃亦是參考《計劃》而制定的。

除了對成員組織的組織文化與工作重點產(chǎn)生積極影響外，《計劃》對公共政策領(lǐng)域的影響亦取得突破。例如，2010年12月美國衛(wèi)生與公共事業(yè)部發(fā)布的《健康公民2020年》新增“老年人”目標(biāo)體系，“老年人休閑體育活動參與率”是評價指標(biāo)之一。自1979年第一份健康政策發(fā)布以來，“老年人”和“老年人體育活動參與率”首次在健康政策中被單獨列出。雖然這與美國老齡化進程加快的社會背景不無關(guān)系，但是也可以在一定程度上表明《計劃》“公共政策領(lǐng)域”對策的實施取得階段性成果。

3對《計劃》的分析

3.1宗旨與任務(wù)分析通過對《計劃》的研究，表明該計劃是在老齡化社會背景下制定的，決策者希望《計劃》實施可以幫助老年人保持健康，從而減少對醫(yī)保體系帶來的壓力?？梢哉f，看似為了促進老年人參加體育休閑活動，提高生活質(zhì)量和生命質(zhì)量的《計劃》，其主要出發(fā)點乃是為了減小因人口快速老齡化而產(chǎn)生的醫(yī)保體系的壓力。不過，這亦從另一個角度反映出美國政府和社會組織對體育活動的價值和功能給予充分肯定?！队媱潯窂娬{(diào)老年人經(jīng)常參加體育活動，可以控制體重，降低因摔跤而導(dǎo)致的殘障率。美國人膳食以高糖高脂為主，加之久坐少動，這種生活方式使得約60%的美國人口體重超重，隨著年齡增長、肌肉力量減退，最終使得一部分老年人因肥胖而導(dǎo)致生活不能完全自理；另一方面，體重超重又會增加糖尿病、高血壓、心臟病等慢性疾病的發(fā)病率?！队媱潯返膶嵤┎粌H有助于保持或提高老年人的健康水平，亦有助于維護老年人的尊嚴。

3.2對策分析“公共政策領(lǐng)域”的對策強調(diào)對決策者的健康教育，讓他們認識到老年體育的重要性。其措施為：定期與立法者會晤，為《計劃》提交國會審議做大量的前期準(zhǔn)備工作；重視對保險公司的健康教育，使它們認識到老年人經(jīng)常參加體育活動是一件事半功倍的事情，如果能夠促進老年人參加體育活動，可在一定程度上節(jié)省醫(yī)藥費用的支出。目前，已有一些保險公司為客戶提供健身卡作為醫(yī)療保險的促銷方式之一。

“學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域”的對策重視研發(fā)科學(xué)的健身測量方法和工具，以便較為準(zhǔn)確地評價體育鍛煉效果。此外，專門為患有慢性疾病和身體殘障的老年人研發(fā)體育活動，通常這個群體在體育鍛煉方面容易被遺忘或不受重視。

“醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域”的對策針對美國重視治療、輕視疾病預(yù)防的現(xiàn)狀，增加疾病預(yù)防環(huán)節(jié)的工作。例如向醫(yī)護保健人員宣傳體育活動指南，并且將“是否向病人(客戶)建議體育鍛煉”納入年度考核中；此外，通過政策杠桿調(diào)節(jié)老年體育資源，例如促進醫(yī)務(wù)人員與社區(qū)組織合作，利用社區(qū)體育資源開展醫(yī)療康復(fù)保健活動，這有助于老年人可以使用“身邊”的體育場地設(shè)施，并且享受到專業(yè)服務(wù)。

“宣傳與營銷領(lǐng)域”的對策將50歲以上群體視為潛在受眾群體，對這一群體進行健康教育，以期為人們實現(xiàn)健康老齡化、積極老齡化打下良好的基礎(chǔ)。“綜合領(lǐng)域”的對策實施后，開通了《計劃》網(wǎng)站，主要提供4個方面的信息：①《計劃》全文；②已開展的與《計劃》相關(guān)的活動；③有關(guān)老年體育的科研信息，如最新的研究成果，該領(lǐng)域新發(fā)表的學(xué)術(shù)論文等；④有關(guān)老年體育的全國會議信息、最新動態(tài)信息等。老年人個體差異性很強，即使是同一年齡的老年人其健康狀況亦會有一定的差別。細分老年群體有助于提出針對性強、可操作性強的健身方案，有助于公眾了解不同年齡老年人的體育活動方式和健身知識，有利于科學(xué)健身。

3.3主要特點特點如下：①多部門、跨領(lǐng)域制定對策，使得《計劃》成為一項綜合規(guī)劃，涉及影響老年人參加體育活動的多方面要素；②細化與對策相關(guān)的各項事宜，包括：列出實施每項對策的具體措施，并將18項對策“落實到戶”——確定各項對策的負責(zé)單位和合作單位；③重視研發(fā)并推廣《計劃》的配套項目，使得對策具有可操作性和可行性；④《計劃》的實施將6個領(lǐng)域的對策有機聯(lián)系起來，相互促進，提高了政策的執(zhí)行效率。

4參考文獻

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10NationalBlueprintOffice.2004nationalblueprintprogressreport〔M〕.Illinois：HumanKineticsInc，2004：2-6.

11ParkCH，WojtekCZ.TheImpactofanationalstrategytoincreasephysicalactivityamongolderadultsonnationalorganizations〔J〕.JAgingPhysiAct，2010；18(4)：425-38.

〔2014-04-05修回〕

(編輯趙慧玲/杜娟)