施美萍，黃燕翔

（中共泉州市委黨校，福建泉州，362000）

社會(huì)矛盾是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，也是社會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩的根源。德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽趯Ω鲊默F(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)行反思中提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論”，貝克甚至指出：“當(dāng)代中國社會(huì)因巨大的變遷正步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。”［1］我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)階層固化，利益格局分化嚴(yán)重，各種社會(huì)規(guī)范和社會(huì)秩序面臨新的挑戰(zhàn)，社會(huì)面臨不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。面對社會(huì)矛盾乃至社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，黨的十八屆四中全會(huì)提出要“建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制”和“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制”。

基層是產(chǎn)生利益沖突和社會(huì)矛盾的源頭、是維系社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線。及時(shí)預(yù)警基層社會(huì)矛盾、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為基層社會(huì)面臨的重要課題。為了研究建立基層社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、及時(shí)化解基層社會(huì)矛盾，本課題組以調(diào)研Q市基層社會(huì)矛盾為樣本，研究基層社會(huì)面臨的人民內(nèi)部矛盾的表現(xiàn)及社會(huì)矛盾激化的風(fēng)險(xiǎn)程度，以探求化解基層社會(huì)矛盾的治理之策。課題組采用了訪問面談、調(diào)查問卷和文獻(xiàn)查閱等方法進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。被問卷調(diào)查者多為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公務(wù)人員、國有和民營企業(yè)員工、高校學(xué)生以及社區(qū)群眾等，他們從各自的偏好選擇預(yù)警指標(biāo)；訪談對象多為不同部門、不同專業(yè)背景、不同層次的負(fù)責(zé)人，他們從各自的專業(yè)視角對基層社會(huì)矛盾的表現(xiàn)及如何有效化解提出獨(dú)到見解，為課題組開展本項(xiàng)目的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、建立健全基層社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制

建立基層社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、識別潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素并及時(shí)評估其嚴(yán)重程度，成為基層在社會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠作出快速反應(yīng)的關(guān)鍵。

（一）基層社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)因素調(diào)查

構(gòu)建系統(tǒng)的預(yù)警指標(biāo)體系，并對各種可能引起基層社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行分析，是建立基層社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)。課題組充分考慮基層社會(huì)的特點(diǎn)和當(dāng)前不斷激化的基層社會(huì)矛盾和影響社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵性因素，同時(shí)也充分考慮預(yù)警指標(biāo)的科學(xué)性、敏感度及可操作性，選取設(shè)定了20個(gè)基層社會(huì)矛盾預(yù)警指標(biāo)，即可能引起基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)尤其是群體性事件的各種因素，根據(jù)可能引起基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，分為非常嚴(yán)重、較嚴(yán)重、一般、較不嚴(yán)重和不嚴(yán)重5類，依次賦值為5、4、3、2、1。分值越高，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)度越高，反之，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)度則低。課題組發(fā)出可能引發(fā)基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的因素的調(diào)查表890份，其中回收有效問卷798份，回收有效率為89.66%，被問卷者對我們根據(jù)課題研究需要所設(shè)計(jì)的多個(gè)可能引起基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的因素和所設(shè)計(jì)的問題，在認(rèn)定的指標(biāo)上做出帶有個(gè)人傾向性的選擇。根據(jù)調(diào)查結(jié)果我們進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、重新排序（見表1）。

表1 基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)因素排序統(tǒng)計(jì)表

（二）劃定基層社會(huì)矛盾警度，識別基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警就是要及時(shí)捕捉基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)尤其是發(fā)生群體性事件的前期預(yù)兆信息，在分析、比較和評估的基礎(chǔ)上，把社會(huì)危險(xiǎn)程度劃分為多個(gè)區(qū)域即警度，進(jìn)而確定和分析可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)級別和危害程度。為了使警度能以信號的形式顯示，課題組給警度的每個(gè)級別分別配以輕警、中警和重警三個(gè)警度加以顯示。

根據(jù)帕累托最優(yōu)原則，課題組按重要性的選擇頻數(shù)（選擇非常嚴(yán)重和較嚴(yán)重的人數(shù)之和）制作了帕累托圖表，從而設(shè)定了基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警閾值（見表2和圖1）。

表2 基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵指標(biāo)分析（帕累托數(shù)據(jù)表）

圖1 基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵指標(biāo)分析（帕累托圖）

表3 基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警閾值設(shè)定

根據(jù)帕累托原則（即20/80原則），可以識別出可能引起基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素有征地拆遷問題和社會(huì)差距問題，我們把這二個(gè)指標(biāo)預(yù)警閾值設(shè)定為重警。而累計(jì)頻率在80%以上的六個(gè)指標(biāo)預(yù)警閾值設(shè)定為輕警，共有公共教育問題、負(fù)面心理效應(yīng)的影響問題、金融風(fēng)險(xiǎn)問題、國有資產(chǎn)流失問題、通訊與網(wǎng)絡(luò)安全問題和財(cái)政預(yù)算軟約束問題，其他之間21%～80%的12個(gè)指標(biāo)預(yù)警閾值設(shè)定為中警，分別為醫(yī)患矛盾、腐敗問題、社會(huì)保障問題、行政執(zhí)法混亂和行為不規(guī)范問題、勞資矛盾突出問題、生態(tài)環(huán)境問題、進(jìn)城民工問題、道德信仰危機(jī)問題、就業(yè)需求與失業(yè)問題、資源問題、社會(huì)治安問題和誠信問題。群體性事件預(yù)警閾值設(shè)定見表3。

（三）建立基層社會(huì)矛盾預(yù)警分級管理制度

基層社會(huì)矛盾萌芽狀態(tài)得到及時(shí)預(yù)警，是維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的前提條件。當(dāng)前，基層政府在社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制構(gòu)建上尚存不足：一是基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)評估模型尚未構(gòu)建成型。全面科學(xué)準(zhǔn)確掌握輿情情報(bào)是做好評估、預(yù)防和化解社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的前提。由于基層政府沒有及時(shí)構(gòu)建可操作性的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)評估模型不成熟，就無法通過政府信息系統(tǒng)、第三方信息平臺和大數(shù)據(jù)等搜集社會(huì)矛盾信息，不能及時(shí)反饋群眾不滿情緒及訴求，也就難以為基層政府科學(xué)決策、主動(dòng)消除公眾積怨提供強(qiáng)有力的前提保障。二是基層社會(huì)矛盾疏導(dǎo)模型還在探索中?；鶎由鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)苗頭一旦出現(xiàn)，基層政府就需要運(yùn)用疏導(dǎo)模型對風(fēng)險(xiǎn)級別進(jìn)行分析和預(yù)判，及時(shí)采取措施進(jìn)行社會(huì)沖突的化解。由于疏導(dǎo)模型尚未建立，基層政府無法準(zhǔn)確研判基層社會(huì)矛盾的嚴(yán)重程度、涉及范圍，基層社會(huì)就可能爆發(fā)嚴(yán)重社會(huì)沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，及時(shí)構(gòu)建規(guī)范化的前期疏導(dǎo)模型顯得尤為急迫。三是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估重心不突出。根據(jù)課題組調(diào)研，群眾的不滿重點(diǎn)集中在征地拆遷、社會(huì)差距、醫(yī)患矛盾、腐敗及社會(huì)保障等問題，由于重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評估滯后，群眾合理訴求得不得及時(shí)回應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，影響了預(yù)警效率和社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。

優(yōu)化社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制，基層要完善社會(huì)矛盾報(bào)告、評估、分析、協(xié)調(diào)和應(yīng)對制度，依靠社會(huì)矛盾預(yù)警支持體系，構(gòu)建“紅、橙、黃、藍(lán)”四級管理體系（如圖2）。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)亮出黃燈時(shí)，地方政府應(yīng)該開始分析和檢討相關(guān)決策，尋找警源，積極把問題解決在萌芽狀態(tài)；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)亮出橙燈時(shí)，地方政府應(yīng)該努力排查發(fā)生社會(huì)沖突甚至群體性事件的隱患，控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)出現(xiàn)紅燈時(shí)，表明社會(huì)沖突甚至群體性事件出現(xiàn)的可能性很大，地方政府必須采取緊急應(yīng)對措施，掌握控制事態(tài)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，扭轉(zhuǎn)社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)局勢，重建社會(huì)運(yùn)行秩序。

圖2 基層社會(huì)預(yù)警機(jī)制圖

優(yōu)化社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制，基層政府還要在作出重大項(xiàng)目、重大事項(xiàng)和重大活動(dòng)等重大決策時(shí)，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為其剛性門檻和前置程序，特別要強(qiáng)化土地征收、房屋拆遷、重大工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、收入差距和醫(yī)患矛盾等重點(diǎn)領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，做到應(yīng)評盡評。要通過舉辦聽證會(huì)和專家論證會(huì)，推進(jìn)決策的科學(xué)性。通過發(fā)放問卷及訪談?wù)髑笠庖姷刃问?，廣泛征求群眾的意見，防止決策的隨意性；群眾意見分歧較多，矛盾隱患明顯，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，地方政府要暫緩?fù)七M(jìn)，避免因決策不當(dāng)引發(fā)基層社會(huì)矛盾糾紛甚至群體性事件的發(fā)生。

二、構(gòu)建基層社會(huì)矛盾的有效化解機(jī)制

（一）以社會(huì)公正為依據(jù)，著力改善民生

基層社會(huì)矛盾源自利益結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，源自民眾經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及文化等多個(gè)方面的訴求沒有得到應(yīng)有的滿足。［2］調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在諸多訴求中，民生方面的訴求顯得特別迫切和突出。如，關(guān)于重警中的社會(huì)差距問題：在泉州，行業(yè)收入差距較大，最高收入行業(yè)是金融業(yè)，其人均收入為123986元，最低收入行業(yè)是住宿餐飲業(yè)，其人均收入32500元，二者相差3.78倍；社會(huì)差距矛盾主要表現(xiàn)為為數(shù)較多的中低收入者、低收入者以及貧困群體成員對于提高工資水平、實(shí)現(xiàn)收入公正分配以及社會(huì)保障的利益訴求。關(guān)于重警中的征地拆遷問題：截至2014年6月底，泉州歷年累計(jì)征收耕地面積12.39萬畝，征地拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)為被征地拆遷居民對于合理補(bǔ)償?shù)睦嬖V求，個(gè)別征地拆遷戶要求高額補(bǔ)償。另外，多數(shù)被征地居民反映在物價(jià)不斷高漲的情形下征地保障水平偏低。關(guān)于中警中的醫(yī)患矛盾、社會(huì)保障問題、就業(yè)需求與失業(yè)問題、生態(tài)環(huán)境問題和社會(huì)治安問題就是民眾對于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的利益訴求；進(jìn)城民工問題、勞資矛盾突出問題主要是流動(dòng)人口對享有基本市民生活待遇的利益訴求可見，民生訴求已經(jīng)成為現(xiàn)階段民眾最為看重的、最為基礎(chǔ)的、最為普遍的社會(huì)需求。

既然基層社會(huì)矛盾的基本根源是民生問題，改善民生就成為民心所向、化解基層社會(huì)矛盾的治本之策。2013年，泉州市民生支出占公共財(cái)政支出比重為71.8%，民生問題有所改善，但由于公共財(cái)政收入不高，不能滿足群眾對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的要求。目前已初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障制度體系框架，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保率分別達(dá)99.9%和95.5%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)98.5%，但是，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率偏低，申請人只有20%。而且，尚有薄弱環(huán)節(jié)亟待完善：一是傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度之間，如機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)非就業(yè)居民的社會(huì)保障制度，各自條塊分割，缺乏順暢銜接。二是補(bǔ)充性的社會(huì)保障渠道有待豐富。建議適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)支持補(bǔ)充性商業(yè)保險(xiǎn)，減輕政府的社會(huì)保障壓力，實(shí)行社會(huì)保障制度的多元化發(fā)展。三是法治化的公平分享機(jī)制有待進(jìn)一步完善。要讓改革發(fā)展成果惠及全體公民、促進(jìn)社會(huì)公平正義，必須建立一套公平的分享機(jī)制。當(dāng)前，尤其要重點(diǎn)完善土地利益的公平分享機(jī)制，建議完善土地征收、房屋拆遷制度，實(shí)現(xiàn)土地的級差利益的公平、合理分配。建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入階層的居住權(quán)。

（二）建立健全基層社會(huì)矛盾排查機(jī)制，主動(dòng)將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)

開展不安定因素大排查，確保將基層社會(huì)矛盾化解在萌芽狀態(tài)，是超前防范矛盾糾紛、防止事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展的有效措施。根據(jù)我們所調(diào)查的情況可以看出，可能導(dǎo)致泉州基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的各種因素中，征地拆遷問題的分值最高，引起基層社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)最大，社會(huì)差距問題分值也比較高，基層要高度重視。而醫(yī)患矛盾、腐敗問題、社會(huì)保障問題、行政執(zhí)法混亂和行為不規(guī)范問題、勞資矛盾突出問題、生態(tài)環(huán)境問題、進(jìn)城民工問題、道德信仰危機(jī)問題、就業(yè)需求與失業(yè)問題、資源問題、社會(huì)治安問題和誠信問題屬于相對重要的因素（如圖3）。

當(dāng)前，基層應(yīng)積極主動(dòng)建立起排查和調(diào)處人民內(nèi)部矛盾問題的工作機(jī)制：建立由基層黨委政府負(fù)責(zé)、綜治部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相關(guān)工作部門聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；建立基層每月主動(dòng)排查重要問題、重大矛盾糾紛的分工包案限期解決工作機(jī)制；選出信息靈、有威信、作風(fēng)正派的信息員，要求信息員每天向調(diào)解會(huì)、治安小組報(bào)告；要經(jīng)常召開居民例會(huì)，使基層干部能了解群眾的疑難，及時(shí)為群眾排憂解難；成立一支熱心公益事業(yè)的思想工作隊(duì)，由離退休老干部、共產(chǎn)黨員和退休老師等組成，由他們及時(shí)向群眾宣傳黨的方針政策，做好群眾疑難問題的調(diào)解工作等。

圖3 基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)因素及其嚴(yán)重程度排序圖

（三）建立健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，確保受損群體的利益救濟(jì)渠道暢通

基層社會(huì)矛盾的爆發(fā)往往是在部分基層群眾利益受損后，因正常利益表達(dá)救濟(jì)渠道不暢通，且經(jīng)過長時(shí)間爭取，其正當(dāng)利益仍得不到有效解決的狀態(tài)下發(fā)生的。因此，基層要進(jìn)一步完善社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的長效機(jī)制，構(gòu)建調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議及訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制。調(diào)解是A D R（A lternative Dispute Resolution）的方式之一，被譽(yù)為化解社會(huì)矛盾沖突的“東方經(jīng)驗(yàn)”，許多西方國家都對此進(jìn)行過借鑒。［3］當(dāng)前，基層應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。泉州市2008～2013年共處理勞動(dòng)爭議案件46808件，其中通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層調(diào)解組織調(diào)解處理32921件，占案件總數(shù)的70%；通過仲裁機(jī)構(gòu)立案方式受理13887件，調(diào)解結(jié)案5709件，占立案數(shù)的41%。勞動(dòng)爭議通過調(diào)解方式（包括基層調(diào)解、仲裁調(diào)解）協(xié)調(diào)處理的占案件總量的82%，基層勞動(dòng)爭議調(diào)解組織已經(jīng)成為泉州市調(diào)處勞動(dòng)爭議的中堅(jiān)力量。要完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能。應(yīng)當(dāng)通過改革完善司法援助、司法訴訟和行政復(fù)議等制度，建立健全能夠充分保障弱勢群體或受損群體正當(dāng)利益的利益救助機(jī)制，確保受損群體的利益救濟(jì)渠道基本暢通，從而減少不同利益群體之間的摩擦和沖突，進(jìn)而減少和避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)尤其是群體性事件的發(fā)生。

建議打破部門分工的局限性，有效整合政法、公檢法司及信訪等部門工作力量，建立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心，對不同領(lǐng)域、不同利益的群體之間的摩擦和沖突統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、分級辦理、限期化解，形成“一站式服務(wù)、一條龍辦理、一攬子解決”的工作體制。一些實(shí)際問題必須由政府統(tǒng)籌解決的，提交黨委政府班子集體研究決策，再交由職能部門具體落實(shí)，防止推諉現(xiàn)象，提高調(diào)處工作效率。組織一批懂政策、懂法律的人員到社會(huì)矛盾糾紛第一線去開展調(diào)處工作，可以邀請專家、律師參與調(diào)處，增強(qiáng)調(diào)處工作實(shí)效，提高調(diào)解成功率。對一般性的糾紛力爭當(dāng)場調(diào)結(jié)；對重大疑難復(fù)雜的，要明確責(zé)任分工和時(shí)限，盡可能做到“一個(gè)問題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)方案、一抓到底、限期調(diào)結(jié)”；對涉及多部門、跨區(qū)域的，要建立聯(lián)合調(diào)處機(jī)制，確定牽頭部門和地區(qū)，成立由有關(guān)部門和地區(qū)組成的專門調(diào)處機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)處。

矛盾凸顯是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要特點(diǎn)，只有維系基本的社會(huì)公平和正義，讓大多數(shù)基層群眾有更多的“獲得感”，才能夠從根本上減少和避免基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

［1］烏爾里?！へ惪?自由與資本主義［M］.杭州：浙江人民出版社，2001：119.

［2］吳忠民.中國目前社會(huì)矛盾的基本根源是民生問題［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-10-28.

［3］胡燕佼.基層社會(huì)矛盾化解與調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（3）.