李紅俠

（西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院，成都 610031）

我國從20世紀(jì)50年代開始對糧食生產(chǎn)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，這種財(cái)政補(bǔ)貼政策是以價(jià)格支持為主的間接性財(cái)政補(bǔ)貼。截止到目前，我國實(shí)行糧食直接財(cái)政補(bǔ)貼政策已有13年，隨著我國新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度并軌等方案的不斷實(shí)施，耕地面積特別是糧食種植面積受到影響，農(nóng)村糧食生產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定的變化。在新的大背景下，糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策對糧食安全保障的效果是否能有效達(dá)到政策的預(yù)期效果值得探討。

一、保障國家糧食安全的指標(biāo)體系與糧食財(cái)政補(bǔ)貼基本范疇

（一）國家糧食安全指標(biāo)體系構(gòu)建

國家糧食安全的測度是一個(gè)基于對國家糧食安全內(nèi)涵的本質(zhì)理解、系統(tǒng)特征的選擇及其觀察數(shù)據(jù)的可用性，遵循指標(biāo)設(shè)定原則而進(jìn)行綜合評價(jià)的過程。本文是從國家的角度探討糧食安全，即為了實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保持糧食供求結(jié)構(gòu)以及總量基本的平衡，滿足人們在任何時(shí)候都能以正常、合理的價(jià)格獲得足夠安全的糧食這一目標(biāo)，國家采取相應(yīng)的政策措施，包括經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段，對糧食生產(chǎn)、流通與消費(fèi)進(jìn)行有效、適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，確保國家糧食安全。其內(nèi)涵可以概括為“充足的數(shù)量，適當(dāng)?shù)募Z價(jià)，合理的儲備、放心的質(zhì)量、安全的生態(tài)”。由于國家糧食安全的整體性和復(fù)雜性，評價(jià)其安全狀況的指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)層次性、整體性、系統(tǒng)性。因此，在設(shè)計(jì)國家糧食安全指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循全面性、代表性以及可操作性原則，本文將國家糧食安全指標(biāo)體系分為宏觀指標(biāo)和微觀指標(biāo)兩個(gè)層次共10個(gè)指標(biāo)，具體指標(biāo)體系如表1。

鑒于目前我國保障國家糧食安全的財(cái)政補(bǔ)貼政策主要是針對糧食數(shù)量安全，而關(guān)于保障糧食質(zhì)量安全和糧食生態(tài)安全財(cái)政補(bǔ)貼政策至今還沒有具體的規(guī)定，即便有所提及也只是作為保障糧食數(shù)量安全的輔助政策。因此，本文以糧食數(shù)量安全為切入點(diǎn)，對保障我國糧食安全的財(cái)政補(bǔ)貼政策效果展開研究。

表1 國家糧食安全指標(biāo)體系

（二）糧食財(cái)政補(bǔ)貼的基本范疇

從20世紀(jì)50年代開始的間接性財(cái)政補(bǔ)貼政策到2004年推行的糧食直接財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)過多年不斷的發(fā)展和完善，目前我國初步形成了以收入性補(bǔ)貼與生產(chǎn)性補(bǔ)貼相結(jié)合，綜合性補(bǔ)貼與專項(xiàng)性補(bǔ)貼相配套以及以糧食最低收購價(jià)為保障的糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策體系。

綜合性收入糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策包括糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼政策和糧食農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。之所以說這兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策是綜合性收入糧食財(cái)政補(bǔ)貼是因?yàn)閲邑?cái)政按一定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和耕地種植面積，通過“一卡通”或者“一折通”或者直接發(fā)放現(xiàn)金的方式，把補(bǔ)貼金直接發(fā)給種糧農(nóng)民手中，直接增加了種糧農(nóng)民的收入。因此，這兩項(xiàng)糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策屬于綜合性收入補(bǔ)貼。

生產(chǎn)性專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策包括良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼兩類。該項(xiàng)政策實(shí)施的目的是提高我國糧食生產(chǎn)的質(zhì)量和糧食生產(chǎn)效率，從而實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，保障國家糧食安全的目標(biāo)。

二、糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策對保障國家糧食安全效果的灰色關(guān)聯(lián)分析

（一）研究方法與數(shù)據(jù)

1.研究方法

針對保障國家糧食安全財(cái)政補(bǔ)貼政策的效果評價(jià)，本文采用灰色關(guān)聯(lián)分析法?；疑P(guān)聯(lián)分析是灰色系統(tǒng)理論重要組成部分，是基于行為因子序列的微觀或宏觀幾何接近，以分析和確定因子間的影響程度或因子對主行為的貢獻(xiàn)測度而進(jìn)行的一種分析方法?；疑P(guān)聯(lián)分析方法彌補(bǔ)了其他數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析法的不足。它對樣本量多少、樣本有無分布規(guī)律的要求不大，簡單方便，易計(jì)算，其計(jì)算步驟如下。第一，根據(jù)研究的對象和評價(jià)目的，確定評價(jià)的指標(biāo)體系，即確定反映系統(tǒng)行為特征的母序列和影響系統(tǒng)行為相關(guān)因素的子序列Xi。第二，無量綱化處理，本文采用初值像。第三，求母序列與子序列的絕對差序列，確定兩極最大、最小差。第四，計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)。

2，…n，i=1，2，…m 其中 p 為分辨率，一般取值為 0.2

第五，計(jì)算關(guān)聯(lián)度roi。

2.數(shù)據(jù)來源與指標(biāo)的選取

本文研究的時(shí)間跨度為2002-2013年，所使用的數(shù)據(jù)來源于2002-2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等官方網(wǎng)站以及其他相關(guān)網(wǎng)站搜集到數(shù)據(jù)。以反映國家糧食數(shù)量安全的糧食總產(chǎn)量X01，糧食人均占有量X02，糧食作物播種面積X03，糧食自給率X04四個(gè)指標(biāo)為參考序列，比較序列分別是X1“糧食直接補(bǔ)貼額”、X2農(nóng)資綜合補(bǔ)貼額、X3良種補(bǔ)貼額、X4農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼額。

（二）糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策對保障國家糧食安全效果的灰色關(guān)聯(lián)分析

1.關(guān)聯(lián)度計(jì)算

根據(jù)無量綱化數(shù)據(jù)處理結(jié)果求出參考序列與比較序列之間的關(guān)聯(lián)系數(shù)roi(k)，繼而計(jì)算出Xoj與Xi的關(guān)聯(lián)度rji，其中 j=1，2，…，4，i=1，2，…，4，得到關(guān)聯(lián)矩陣如下。

因此，

2.實(shí)證結(jié)果分析

（1）農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策。該政策與糧食安全四個(gè)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度分別是 0.6356、0.6378、0.6377、0.6372，綜合關(guān)聯(lián)度為2.548，不管是在各項(xiàng)具體糧食安全指標(biāo)中還是在綜合指標(biāo)中，該政策的效果都是第一。因此，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策對保障國家糧食安全的作用是非常顯著的。

（2）良種補(bǔ)貼政策。該政策與糧食安全四個(gè)指標(biāo)的綜合關(guān)聯(lián)度為2.3949，排序第二。與其他三種政策相比，良種補(bǔ)貼政策實(shí)施年限最長，起始于2002年。補(bǔ)貼金額的增速非?？?，僅次于農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。該政策激勵(lì)了種糧農(nóng)民采用優(yōu)良品種和良法技術(shù)進(jìn)行種植，優(yōu)良品種不僅提高了單位面積糧食產(chǎn)量，而且具有抗病抗倒伏能力的品種，直接減少了糧食生產(chǎn)的損失，進(jìn)而縮減生產(chǎn)成本。同時(shí)，良法技術(shù)種植提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)性，增加了農(nóng)民的綜合收益。但是，從該政策與四指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度來看，其效果并未達(dá)到最好，良種補(bǔ)貼的額度有待繼續(xù)增加，方能取得更好的成效。

（3）農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。該政策與糧食安全四個(gè)指標(biāo)的綜合關(guān)聯(lián)度為2.045，排序第三。近年來隨著物價(jià)的上漲，用于糧食生產(chǎn)的化肥、柴油、農(nóng)藥等農(nóng)資生產(chǎn)資料的支出也逐漸增加。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策的實(shí)施彌補(bǔ)了因農(nóng)資生產(chǎn)資料價(jià)格上漲給種糧農(nóng)民造成的損失，降低糧食生產(chǎn)成本，促進(jìn)了種糧農(nóng)民加大對農(nóng)資生產(chǎn)資料的投入力度，因而，一定程度上保障了糧食生產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量。這也是農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策實(shí)施的客觀基礎(chǔ)。

（4）糧食直接補(bǔ)貼政策。從灰色關(guān)聯(lián)矩陣第一列中，我們知道r11>r21>r41>r31，因此，糧食直接補(bǔ)貼在提高糧食產(chǎn)量和人均糧食種糧面積方面的效果要優(yōu)于擴(kuò)大糧食播種面積和提高糧食自給率方面。但是，總的效果是非常的不理想，作用有限，與糧食總產(chǎn)量、糧食人均占有量、糧食作物播種面積、糧食自給率的灰色關(guān)聯(lián)度分別為0.5634、0.5101、0.4472、0.4654，由此可見，糧食直補(bǔ)對增加農(nóng)民收入、提高種糧農(nóng)民積極性的作用不大，主要因?yàn)槠溲a(bǔ)貼力度較小，農(nóng)民實(shí)際獲得的糧食補(bǔ)貼資金微不足道，很難對農(nóng)民形成較大吸引力。

三、相關(guān)對策建議

（一）加大糧食財(cái)政補(bǔ)貼力度

有重點(diǎn)地向與糧食產(chǎn)量關(guān)聯(lián)度高的糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策傾斜。隨著糧食直接補(bǔ)貼政策效果的遞減，可以考慮試用糧食直接補(bǔ)貼政策退出機(jī)制，將該項(xiàng)補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)向其他與糧食安全關(guān)聯(lián)度高的糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策上或者作為專項(xiàng)資金分配到地方用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而充分發(fā)揮糧食補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障失地農(nóng)民和種糧大戶的雙方利益

一是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，合法有序地進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營。為了保障實(shí)際種糧生產(chǎn)者的利益，應(yīng)取消對失地農(nóng)民糧食補(bǔ)貼款的發(fā)放，補(bǔ)貼給實(shí)際種糧大戶；對失地農(nóng)民的生活保障，可以通過增設(shè)失地農(nóng)民保險(xiǎn)基金或者為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策。二是政府應(yīng)加大對種糧大戶的補(bǔ)助，包括從貸款、機(jī)械、技術(shù)等方面進(jìn)行扶持，增強(qiáng)種糧大戶抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，不斷提高他們的種糧的積極性，擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，提高土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

（三）豐富糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策形式，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)等非貨幣形式財(cái)政補(bǔ)貼

目前，糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策的對象是種糧農(nóng)民，補(bǔ)貼的形式是單一的貨幣。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民科學(xué)種田技術(shù)培訓(xùn)方面的補(bǔ)貼目前還比較少。為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民種田的科學(xué)水平以及綜合素質(zhì)，有必要增加在這方面的財(cái)政補(bǔ)貼。

（四）推行糧食生態(tài)安全財(cái)政補(bǔ)貼政策，促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展

一方面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測力度控制糧食生產(chǎn)污染源，另一方面財(cái)政支持各行業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以有效防控工業(yè)、農(nóng)業(yè)污染。為了充分發(fā)揮糧食生態(tài)安全補(bǔ)貼政策的作用，糧食生態(tài)安全補(bǔ)貼專項(xiàng)資金要實(shí)行統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?，如若直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶，則分散了糧食生態(tài)安全財(cái)政補(bǔ)貼的綜合保障能力，不利于生態(tài)環(huán)境污染的治理。

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