村民自治的經(jīng)驗與挑戰(zhàn)分析
——以紫何鎮(zhèn)紀(jì)家溝村為例

尹 博， 歐書陽

(西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，重慶 400715)

摘要村民自治作為農(nóng)村治理的基本政治制度，是保障村民有序政治參與的重要渠道，也是整個國家治理體系的重要組成部分，對推動基層治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)廣大農(nóng)村地區(qū)長治久安，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會，具有十分重大的作用。本文通過對四川省三臺縣紫河鎮(zhèn)紀(jì)家溝村村民自治成功經(jīng)驗的總結(jié)和面臨挑戰(zhàn)的剖析，為深化農(nóng)村治理改革，促進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞村民自治 農(nóng)村治理 紫河鎮(zhèn) 紀(jì)家溝村

中圖分類號S-9

作者簡介尹博(1991- )，男，四川綿陽人，碩士研究生，研究方向：城市與社區(qū)管理。

收稿日期2015-06-09

Analysis of Experiences and challenges of villagers autonomy—A Case Study of Jijiagou Village, Zihe Town

YIN Bo, OU Shu-yang (School of Political Science and Administration of Southwest University, Chongqing 400715)

AbstractAs the basic political institutions of rural administration and part of the national system governance, villagers’ autonomy system has far-reaching meaning on grassroots governance modernization, rural orderly political participation, social harmony and stability in rural areas. The successful experiences of villagers autonomy in Jijiagou Village, Zihe Town, Santai County, Sichuan Province were summarized and challenges were analyzed, which will provide beneficial reference for deepening the reform of rural governance and promoting modernization of rural grassroots governance.

Key words Autonomy of villagers; Rural governance; Zihe Town; Jijiagou Village

1紫河鎮(zhèn)紀(jì)家溝村概述

紀(jì)家溝村位于四川省三臺縣紫河鎮(zhèn)西北方，與三臺縣協(xié)和鄉(xiāng)、廣利鄉(xiāng)接壤。全村有林木102.90 hm2，其中絕大部分是柏樹和青杠樹；村里有一個3.33 hm2的小二型水庫，每年產(chǎn)魚1萬kg同時在糧田灌溉上發(fā)揮了重要作用；紀(jì)家溝村以丘陵和山地為主，全村面積2.25 km2，現(xiàn)有耕地面積41.93 hm2，其中旱地28.20 hm2，種養(yǎng)的莊稼包括小麥、玉米等；水田13.73 hm2，主要種植水稻，2013年糧食總產(chǎn)量885.5 t。2013年末紀(jì)家溝村總?cè)丝跒?67人，共有278戶人家；村內(nèi)老年人占30%，中年人占40%，青年人占15%，少年及以下占15%；成年人760余人，外出務(wù)工350余人。隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，許多年輕人選擇外出務(wù)工，如今紀(jì)家溝村的主要收入靠勞務(wù)輸出和種養(yǎng)，全村的人均純收入為5 000多點(diǎn)。紀(jì)家溝村共有一個村民委員會，其中有干部3人，全村共設(shè)6個村民小組。紀(jì)家溝村是2010年至2012年三臺縣的扶貧村，全縣針對該村的情況開展了許多扶貧項目，如“貧困戶發(fā)展互助協(xié)會”、“扶貧新村建設(shè)”，使得該村貧困落后的面貌得到很大改觀。

2紀(jì)家溝村村民自治的經(jīng)驗

2.1經(jīng)驗一：兩委選舉模式創(chuàng)新談到村民自治，不得不提的是村中的黨支部和村民委員會(即兩委會)。農(nóng)村中的村黨支部與村民委員會是村莊眾多鄉(xiāng)村組織中的兩個最為主要的活動主體,是村莊政治舞臺上的兩個最主要的權(quán)力組織載體[1]，前者是中共在鄉(xiāng)村基層的組織形式，后者是村民自治的自治體。筆者以某次換屆選舉為例闡述紀(jì)家溝村黨支部和村委會的工作流程(圖1)。

從圖1中可以了解該村黨支部換屆選舉的工作流程：首先，通過自薦、村民推薦產(chǎn)生支部的初步候選人；然后公示7 d以上并報上級黨委審核備案；接著公示期滿召開全體黨員會議，村民代表投票選出4名正式候選人，在此過程中，初步候選人要進(jìn)行一個競選演講；接下來選出的4名正式候選人要公示7 d以上并報上級黨委審核備案；最后，在11月期間召開全體正式黨員大會，從4名正式候選人中投票選出書記1人和委員2人。

需要指出的是，支部換屆選舉工作在換屆年份的10～11月開展，支部完成換屆選舉之后接下來再開展村民委員會的換屆選舉，即支部的換屆工作要早于村委會。這有利于黨支部對村委會工作進(jìn)行幫助和指導(dǎo)，也符合《村民委員會自治法》的法律精神。

圖1　紀(jì)家溝村黨支部換屆選舉工作流程

從圖2中可以看出紀(jì)家溝村村民委員會換屆選舉的具體步驟：首先，通過自薦或村民推薦選出初步候選人，接著公示初步候選人7 d以上并報鎮(zhèn)鄉(xiāng)民政部門審核備案；其次，召開村民代表大會，由村民代表投票選出4名正式候選人，在這期間初步候選人要做競選演講；然后公示正式候選人7 d以上并報鎮(zhèn)鄉(xiāng)民政部門審核備案；1月8日召開全體村民大會，參加村民大會的必須是沒有被剝奪政治權(quán)利的年滿18周歲的本村村民。在村民大會中選出村民委員會主任1人，委員2人；接著選出村民代表42人。

村民委員會的換屆選舉在11月至次年1月8日進(jìn)行(1月8日是四川省三臺縣的法定選舉日)。村民委員會和村黨支部都是每三年進(jìn)行一次換屆選舉。在村支部和村委會換屆選舉完成后，全村再分村民小組以類似于村委會選舉的方式選出各村民小組的小組長。緊接著在3月份左右召開第一次村民代表大會，修改、完善村規(guī)民約，并制定年度規(guī)劃及其他重大事項。紀(jì)家溝村的村民代表的任期也是3年，每季度該村都會開一次村民代表大會，對重大事宜進(jìn)行商討。村民代表大會代表的是村民的利益訴求，在村務(wù)管理中有著很大的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)。

圖2　紀(jì)家溝村村民委員會換屆選舉工作流程

從該村兩委會換屆選舉工作的時間先后順序及具體流程可以發(fā)現(xiàn)，村黨支部主要負(fù)責(zé)抓黨建、統(tǒng)籌全局，村民委員會作為全村的自治組織則負(fù)責(zé)做好全村的公共事業(yè)、搞好全村公共服務(wù)。

2.2經(jīng)驗二：創(chuàng)建貧困戶發(fā)展互助協(xié)會無論是農(nóng)民的自發(fā)行為,還是國家的法定行為,村民自治的實現(xiàn)形式主要是通過村民委員會加以實現(xiàn)[2]。紀(jì)家溝村村民委員會在全村治理過程中代表了村民的意志，體現(xiàn)了本村人民當(dāng)家作主管理自己事務(wù)的政策理念。

2010年，紀(jì)家溝村成為四川省三臺縣扶貧村，全村通過召開村民代表大會，在村黨支部的指導(dǎo)下，由村委會牽頭申請到了“貧困戶發(fā)展互助協(xié)會”項目：由理事長、出納、會計、執(zhí)行小組長分工負(fù)責(zé)，入會的貧困戶(即協(xié)會會員)繳納入會資金100～300元作為互助協(xié)會注冊資金，協(xié)會共收到注冊資金32 000元，加上財政扶貧資金90 000元共122 000元。協(xié)會主要目的是將協(xié)會資金在會員中進(jìn)行借貸用于發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。借貸的利息與銀行同期利息相同，采取整借零還的原則，如某會員借貸1 000元，則他將從第3個月開始還，每個月還100元，共計10個月還清。這個項目中紀(jì)家溝村委會帶領(lǐng)村民進(jìn)行自我治理，實現(xiàn)了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的增收，讓本村老百姓得到了實惠。

2.3經(jīng)驗總結(jié)紫河鎮(zhèn)紀(jì)家溝村的村民自治經(jīng)過幾十年發(fā)展，治理模式已基本成型。

2.3.1兩委關(guān)系協(xié)調(diào)得當(dāng)，為全村工作的開展奠定了基礎(chǔ)。 在理想的村民自治狀態(tài)中,村干部是村民管理本村事務(wù)的唯一代理人[3]，即村干部是本村村民投票選舉出來的，代表著村民管理本村事務(wù)從而實現(xiàn)村民自治。而村黨支部是中共的基層組織，黨支部的權(quán)力來自政府的授予。村委會自下而上的自治權(quán)和黨支部自上而下的控制權(quán)難免會出現(xiàn)矛盾。有的地方因為這對矛盾沒有處理得當(dāng)導(dǎo)致農(nóng)村治理工作很難開展。筆者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，紀(jì)家溝村67%的村民認(rèn)為村黨支部和村民委員會在工作中配合較好，村民委員會基本達(dá)到了村民自治的目的。

2.3.2以人為本，為民謀利。以人為本在村民自治中是指以本村村民為本，積極為人民群眾謀福利。在紀(jì)家溝村村民委員會工作是否以人為本的調(diào)查統(tǒng)計中，筆者發(fā)現(xiàn)，共總有71%的村民認(rèn)為紀(jì)家溝村民委員會在工作中貫徹了以人為本的理念，19%的村民認(rèn)為這方面紀(jì)家溝村民委員會做得一般，有10%的村民對此表示不滿意。從數(shù)據(jù)能夠得出，紀(jì)家溝村委會在工作中體現(xiàn)了以人為本的思路和意識。

2.3.3不斷創(chuàng)新，與時俱進(jìn)。隨著電子政務(wù)和辦公自動化的興起，人們的工作效率得到了提高。紀(jì)家溝村有村民意識到這一點(diǎn)并建議村委會組織大家對無紙化辦公等專業(yè)知識進(jìn)行學(xué)習(xí)。村委會積極響應(yīng)，邀請紫河鎮(zhèn)相關(guān)專業(yè)知識過硬的村官為全村進(jìn)行電腦基本操作、辦公軟件的應(yīng)用等知識的講授，紀(jì)家溝村村委會的辦事效率明顯提高。三臺縣組織部到紀(jì)家溝村開展了遠(yuǎn)程教育活動，村委會將學(xué)到的知識在村民代表大會上進(jìn)行普及，開闊了村民的視野。

3紀(jì)家溝村村民自治面臨的挑戰(zhàn)

新形勢下，紀(jì)家溝村的村民自治面臨著新的挑戰(zhàn)。紀(jì)家溝村正確認(rèn)識村民自治中的矛盾，對突破當(dāng)前的瓶頸、取得新發(fā)展有重要的現(xiàn)實意義。

3.1村民自治的制度體系不完善村民自治是一項系統(tǒng)的工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個方面。紀(jì)家溝村隸屬于四川省三臺縣，在村民自治的過程中必然會受到四川省和三臺縣的制約。當(dāng)前雖然有《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》保障村民自治的運(yùn)行，但這兩部法律主要是從宏觀層面給出指導(dǎo)意見，并沒有具體落實到關(guān)鍵問題和突發(fā)情況，法律的實際操作性不強(qiáng)。《四川省村民委員會選舉條例》于2004年1月1日起施行至今已有11年時間，某些地方不能適應(yīng)如今農(nóng)村的實際情況。

3.2村民主體意識不夠，農(nóng)村公民意識尚未形成紀(jì)家溝村位于三臺縣最南端，是真正意義上的“窮鄉(xiāng)僻壤”之地，經(jīng)濟(jì)的落后制約了村民思想的解放和民主意識的覺醒，民主政治還沒有成為廣大農(nóng)民的生活必需品,在某種程度上只是一種可有可無的奢侈品[4]。筆者整理問卷數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在紀(jì)家溝村村民委員會換屆選舉投票過程中，46%的村民完全清楚選票的意義，27%的村民認(rèn)為是不得不參與投票，17%的人認(rèn)為投票只是一種形式，還有10%的人沒有正面給出答案。從這些數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)紀(jì)家溝村民沒有形成成熟的民主意識。農(nóng)民缺乏獨(dú)立的個體意識,進(jìn)而缺乏充分的權(quán)利意識[5]。

3.3村民委員會人員結(jié)構(gòu)不盡合理(表1)紀(jì)家溝村外出務(wù)工人員約350人左右，超過了本村總?cè)丝诘?/3，其中大部分在50歲以下，而留在該村的多為老人、婦女和兒童。外出務(wù)工人員實際上很少參與本村的政治生活，造成村民自治的主體萎縮，村委會的人才儲備空虛。從表2可以看出，紀(jì)家溝村民委員會的3名委員村委會主任和文員年齡上相對偏大；主任、文員則幾屆都是男性擔(dān)任；三者的文化程度都較低。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，紀(jì)家溝村村民委員會的三名委員近三屆都是連任，但也是通過全村村民公正投票選出來的，這就是源于本村精英流失，真正有能力有意愿管理本村事務(wù)的人太少。

表1　紀(jì)家溝村三屆村委會人員構(gòu)成情況

注：數(shù)據(jù)來源于筆者與紀(jì)家溝村支部書記、委員訪談過程中所得。

4完善紀(jì)家溝村村民自治的建議

2015年中央一號文件指出，要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，按照穩(wěn)糧增收、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動的總要求繼續(xù)全面深化農(nóng)村改革[6]。紫河鎮(zhèn)紀(jì)家溝村如何在新形勢下健全完善村民自治體系、促進(jìn)本村治理能力現(xiàn)代化，筆者給出如下建議：

4.1完善村民自治的制度體系 村民自治需要有一系列的制度體系與之相配套。村民自治過程中首先要突出法律的作用，堅持依法治村,加大執(zhí)行力度,使村民自治得到有力的保障[7]。這就要求村委會要向全村普及法律知識，要自覺用法律約束自己的行為。其次，各村應(yīng)結(jié)合實際創(chuàng)新融資辦法幫助村民脫貧致富。四川省要著力發(fā)掘農(nóng)村自身的經(jīng)濟(jì)潛力，出臺可行措施刺激外出務(wù)工的農(nóng)民返鄉(xiāng)發(fā)展；三臺縣作為農(nóng)業(yè)大縣，要適時開展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為各村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化提供技術(shù)和政策上的支持，并在農(nóng)民和企業(yè)之間建立起長期的紐帶。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，農(nóng)村的民眾才愿意留在農(nóng)村發(fā)展，進(jìn)而更多的參與到本村的政治生活中。

4.2積極培育農(nóng)村公民社會，促進(jìn)村民民主意識的覺醒活躍的、參與式的公民社會是國家民主化進(jìn)程的重要推動力，但我國農(nóng)村公民社會的發(fā)展還處于初期階段。筆者認(rèn)為就四川省而言，首先政府部門要對公民社會有正確的理解和認(rèn)識，敢于還權(quán)于人民和社會。其次，政府管理者要在農(nóng)村廣泛宣傳民主思想，組織農(nóng)村村民學(xué)習(xí)《村民委員會組織法》和《四川省村民委員會選舉條例》，讓村民明白自己的權(quán)利和義務(wù)，讓農(nóng)村百姓的民主意識進(jìn)一步覺醒，變“臣民文化”為“公民文化”。同時，政府部門要鼓勵農(nóng)村成立專業(yè)的經(jīng)濟(jì)協(xié)會或組織，讓農(nóng)民切身感受這些組織帶來的實惠。在組織成立初期政府部門應(yīng)派專業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)，組織建構(gòu)完畢后要讓農(nóng)村的民眾自己經(jīng)營組織，從中獲取自身的利益并接受民主精神的洗禮。

4.3優(yōu)化村民委員會結(jié)構(gòu)，構(gòu)建服務(wù)型組織 紀(jì)家溝村的村委會委員年齡、文化和性別結(jié)構(gòu)(表1)在四川省并不是個案。為此，四川省要結(jié)合各地實際優(yōu)化村民委員的結(jié)構(gòu)。在年齡上，要逐步推動委員成員年輕化并出臺鼓勵年輕人返鄉(xiāng)就業(yè)的配套政策。針對上崗的年輕委員可能出現(xiàn)的經(jīng)驗和社會閱歷不足等問題，要適時開展培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要根據(jù)不同市縣的情況而有所側(cè)重，要注重培訓(xùn)的實用性，不能流于形式。在性別結(jié)構(gòu)上，要嘗試讓女性擔(dān)任村委會主任等職務(wù)，在任職上不因性別而設(shè)限制。村委會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化說到底還是為了更好地為村民服務(wù)，村委會委員要有為人民服務(wù)的意識，在農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上下工夫；開展農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收；主動關(guān)注農(nóng)村的公共衛(wèi)生和治安情況，為村民提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳洪生.村民自治——農(nóng)村兩委關(guān)系的解析視角[J].求實,2005(12):99-102.

[2] 徐勇.找回自治:對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2014(4):1-8.

[3] 彭濤.村民自治中的委托代理關(guān)系:共同代理模型的分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿,2010(12):76-82.

[4] 任中平.當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路——后稅費(fèi)時代省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報告[J].軟科學(xué),2007(6):104-107.

[5] 陳強(qiáng)虎.村民權(quán)力虛化:特征、原因及對策分析[J].中國農(nóng)村觀察,1999(3):49-55.

[6] 關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[R].2015.

[7] 王微.合寨村村民自治制度化研究——廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村村民自治調(diào)查[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010(4)：61-63,69.