伍迪 王守清 馮珂 張子龍

(清華大學建設(shè)管理系/恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京 100084)

0 引言

中國正處于高速城鎮(zhèn)化的進程中，2011 年全國的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過農(nóng)村人口，比例達到了51.27%［1］，預(yù)計到2020 年將達到60%以上。隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，中國成為全球最大的基建市場，但在規(guī)模增長的同時，也存在融資單一、品質(zhì)不高、產(chǎn)能過剩等問題［2］。公私合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，引入社會資本，既能緩解政府的資金壓力，又能提高開發(fā)效率，受到廣泛的青睞［3］。

PPP 模式因其在資金和效率上具有優(yōu)勢，可廣泛應(yīng)用于新城鎮(zhèn)建設(shè)中的交通、市政、通信、自然資源等許多行業(yè)領(lǐng)域［4］。2005 年、2010 年國務(wù)院相繼發(fā)布新舊“三十六條”，2012 年國務(wù)院常務(wù)會議發(fā)布相關(guān)政策推動民間投資［5］。2014年黨的十八大召開后，受全國人大法工委的委托，國家發(fā)改委法規(guī)司開始著手推進全國性的PPP 法(特許經(jīng)營法)的起草工作［6］。盡管如此，相比加拿大、澳大利亞、英國等PPP 應(yīng)用較為成熟的國家，我國依然存在效率低下、專業(yè)性法規(guī)不健全、管理和監(jiān)管缺位等問題［7］。

在PPP 模式下，企業(yè)承擔了傳統(tǒng)融資模式項目中政府承擔的部分風險，同時掌握了部分決策權(quán)。PPP 項目中決策權(quán)利配置是項目成功的關(guān)鍵［8］，本文將根據(jù)國家頒布的相關(guān)合同范本，系統(tǒng)識別PPP 項目中的各項決策，建立決策清單，整理決策要素，研究結(jié)論對PPP 項目控制權(quán)配置、特許權(quán)協(xié)議合同設(shè)計等都具有重要意義。

1 研究思路

1.1 決策要素分解

學術(shù)界一致認為，決策是實現(xiàn)PPP 項目控制權(quán)的載體。項目控制權(quán)是項目在建設(shè)和運營過程中掌控項目投資最終決策權(quán)的問題［9］，是PPP 項目參與主體為實現(xiàn)效益最大化而投入項目資源的權(quán)利集合［10］。但對決策概念界定并未形成統(tǒng)一看法［11］，廣義理解認為，決策是一個包括提出問題、確立目標、設(shè)計和選擇方案的過程;狹義理解認為，決策是從幾種備選的行動方案中作出最終抉擇，是決策者的拍板定案。因此，正確理解決策概念應(yīng)該明確決策要有明確的目標，要有備選方案，要有付諸于實施等要素。

Fama 等［12］將 每 一 個 決 策 過 程 分 為 提 議(Initiation )、 審 批 (Ratification )、 執(zhí) 行(Implementation)和監(jiān)督 (Monitoring)四個階段。杜亞靈等［13］進一步圍繞決策計劃與方案將這四個階段進行區(qū)分:①提議階段，決策主體提出或設(shè)計決策方案或計劃;②審批階段，決策主體在若干方案中選擇或?qū)τ媱澥欠窨尚羞M行判斷;③執(zhí)行階段，決策主體將確定的方案或計劃付諸實踐;④監(jiān)督階段，決策主體對計劃與方案的執(zhí)行過程與結(jié)果進行跟蹤評價。

PPP 項目的合同實際上是關(guān)于項目中各項決策的約定?；谝陨戏治?，合同中關(guān)于決策的條款應(yīng)包括以下兩個方面:

(1)關(guān)于決策的描述性約定。決策目標、決策的實施方案或計劃。

(2)關(guān)于決策過程的權(quán)利配置。決策的提議權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1.2 研究方法與工具

從PPP 項目的合同中系統(tǒng)地提煉出PPP 決策清單是一個具有質(zhì)性研究性質(zhì)的歸納過程。項目管理工具工作分解結(jié)構(gòu) (Work Breakdown Structure，WBS)提供了一種方法，其基本思想是按一定的原則分解，將項目分解成任務(wù)，任務(wù)再分解成工作包，是一個“自上而下”的過程。扎根理論(Grounded Theory)也是一種常常用于質(zhì)性研究的方法，其基本思想是從經(jīng)驗資料中提煉理論［14］，即直接從原始資料歸納、概括并上升到系統(tǒng)的理論，是一個“自下而上”的過程［15］。

兩種方法相比各有優(yōu)勢。WBS 方法可以有效地控制所分解的組成元素的細化程度，同一級別的子項之間涵蓋范圍程度基本一致，分解過程中的分類與縱向結(jié)構(gòu)降低了分解的工作量，也為后期的分析提供了依據(jù)，雖然對資料依賴程度不高，但需要經(jīng)驗證據(jù)的支持。扎根理論特別強調(diào)從資料中提升理論，因此特別需要對資料進行深入分析，這個不斷往復(fù)的濃縮過程增加了歸納的成本，但可以有效地避免提煉元素的遺漏，且歸納得出的結(jié)論更加貼近實際。

本研究與PPP 實踐過程高度相關(guān)，應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的客觀的資料文件，同時，為提高決策識別過程的效率，應(yīng)借鑒已有的基于經(jīng)驗的相關(guān)研究成果。因此，本研究結(jié)合以上兩種方法，建立一套以扎根理論為基礎(chǔ)的研究方法，具體研究過程如下:

(1)半開放性編碼(Semi-open Coding)?；谝延醒芯空沓鯬PP 項目的初步?jīng)Q策清單以分解結(jié)構(gòu)，并以此作為初始編碼節(jié)點，將此過程與傳統(tǒng)扎根理論中的開放式編碼(Open Coding)過程合并。將與初始節(jié)點相符的資料內(nèi)容進行直接編碼，將與已有編碼不符合的資料內(nèi)容編碼，使之進入新建立的節(jié)點中。因此，本過程是不僅將資料進行了編碼，還是對已有編碼進行了驗證并建立了新的節(jié)點，其目的是將編碼范圍涵蓋到資料的所有內(nèi)容，同時相比于傳統(tǒng)方法更提高了效率。

(2)系統(tǒng)性編碼(Systematic Coding)。由于初始編碼節(jié)點已經(jīng)具有一定的結(jié)構(gòu)性和邏輯性，因此將傳統(tǒng)扎根理論的軸心式編碼 (Axial Coding)和選擇式編碼(Selective Coding)兩個過程合并，對節(jié)點的結(jié)構(gòu)進行系統(tǒng)性修正。本過程不僅將上一過程新建節(jié)點納入到整個節(jié)點體系中，還將初始節(jié)點納入到系統(tǒng)修正范疇，并根據(jù)編碼內(nèi)容進行節(jié)點的修改(包括節(jié)點名稱、含義、范圍的修改)和合并(對含義重復(fù)或相似的節(jié)點進行刪除、合并)，得到一個系統(tǒng)性的節(jié)點結(jié)構(gòu)。

(3)重復(fù)性編碼(Repetitive Coding)。由于節(jié)點的變化，資料內(nèi)容可能的編碼也會發(fā)生變化，因此本過程將系統(tǒng)性編碼過程得到的節(jié)點作為初始節(jié)點，重復(fù)以上整個編碼過程，即再次重復(fù)節(jié)點的增加、修改與合并過程，多次重復(fù)直至節(jié)點不再變化，從而得到最終的節(jié)點結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的編碼，即項目的決策清單。

如上分析，PPP 項目的合同是項目各項決策的約定，因此本研究在已有研究基礎(chǔ)上，采用近年來國家頒布的與PPP 項目相關(guān)的合同范本(共6 份)作為編碼的資料，提煉PPP 項目中的決策。由于這些文字資料數(shù)量龐大(約15 萬字)，編碼過程中不僅需要對合同條款進行逐條分析，還需要進行多維度分類比較，因此本研究使用QSR NVivo 10 軟件協(xié)助以上過程，該軟件可以在半開放性編碼過程中建立自由節(jié)點(Free Node)和樹狀節(jié)點(Tree Node)以使編碼實現(xiàn)資料的完全覆蓋，在系統(tǒng)性編碼過程中使用分類提取功能快速實現(xiàn)編碼節(jié)點的合并重組，還可以對節(jié)點的編碼信息進行定量統(tǒng)計，方便進一步研究。

2 PPP 項目決策清單及分解結(jié)構(gòu)

2.1 決策的識別過程

杜亞靈［13］，王守清［4］等將PPP 項目分為工程詳勘及施工圖設(shè)計、項目投融資、工程施工準備、工程施工、竣工驗收、移交期、回購期等過程，并按項目流程整理了PPP 項目中的決策。按照上節(jié)所述的研究過程，將已有研究成果中梳理的PPP 項目決策輸入軟件形成初始節(jié)點，并在每項決策(節(jié)點)下建立6 個子節(jié)點，分別為該項決策的目標、方案、提議權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將選定的研究資料進行編碼。對于資料中無法編碼的內(nèi)容，統(tǒng)一進行分類并建立新的節(jié)點。對于含義重復(fù)的節(jié)點及其所屬的信息進行合并重組。使用節(jié)點分類查看功能可以查看某節(jié)點下所有編碼的信息內(nèi)容，并不斷提煉、修正每個節(jié)點所代表決策的含義。不斷重復(fù)編碼過程，直到節(jié)點不再變化，形成最終節(jié)點(決策)清單。本研究最終識別出了PPP 項目中的28 項重要決策(表1)，并根據(jù)資料信息整理了每項決策的決策目標與決策方案和計劃，表1 中還列出了NVivo 軟件生成的各節(jié)點的信息來源、參考點數(shù)量的統(tǒng)計，但礙于篇幅，并未列出子節(jié)點及各節(jié)點下編碼的信息(即相應(yīng)的條款)。為深入研究各項決策，本研究在后續(xù)過程中還采用了調(diào)查問卷的方法，并將表1 的內(nèi)容設(shè)計在問卷中邀請受訪專家提出修改意見，獲得了受訪專家的認可，也從側(cè)面驗證了本部分結(jié)論的準確性。

2.2 決策結(jié)構(gòu)

為了決策者更好地將決策清單應(yīng)用于合同設(shè)計、權(quán)利配置等過程，可將表1 決策清單進行分類整理，建立PPP 項目的決策結(jié)構(gòu)。

從整體上看，清單是按項目過程發(fā)展進行的歸納。不同的決策可能發(fā)生在項目進行的不同階段(例如設(shè)計、施工、運營等階段)，許多研究也是從這個角度對決策進行分類的。但同樣發(fā)現(xiàn)，清單中的許多決策所在項目階段的歸屬并不清晰，決策者應(yīng)對決策進行全面的分析(例如D16 可能發(fā)生在建設(shè)和運營階段、D6 可能發(fā)生在項目全生命周期中)。

PPP 項目中，公共部門與私人部門共同參與表1 中的決策，決策的性質(zhì)是決策權(quán)利在雙方之間配置要考慮的重要因素。從這個角度看，以上各項決策還可以根據(jù)人事決策、資金決策、經(jīng)營決策等性質(zhì)進行分類，同一分類的決策在權(quán)利配置主體上應(yīng)該具有一致性。

表1 PPP 項目決策清單

(續(xù))

3 結(jié)語

本文建立了一套PPP 項目決策的識別方法，基于此方法建立了決策清單，提出了清單中決策進行分類的項目過程和決策性質(zhì)兩個視角。這兩個視角建立的PPP 項目決策結(jié)構(gòu)，可為PPP 項目中公私部門間項目控制權(quán)匹配、特許權(quán)協(xié)議的合同設(shè)計等研究與實踐提供基礎(chǔ)。當然，決策者還可根據(jù)實際需求和決策的含義對決策進行其他方式的分類，從而更好地應(yīng)用于PPP 項目實踐。

［1］ 屠啟宇. 國際城市發(fā)展報告(2012)［M］. 北京:社會科學文獻出版社，2012.

［2］ 左昆. 未來十年中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展前瞻［EB/OL］.［2014-06-28］.http://www.urbanchinainitiative.org/zh/content/details_59_48345. html.

［3］ 馬生華，伍迪，王守清. 某高鐵站場再開發(fā)項目投融資方案設(shè)計［J］. 項目管理技術(shù)，2012，10 (2):17-21.

［4］ 王守清，柯永建. 特許經(jīng)營項目融資(BOT、PFI 和PPP)［M］. 北京:清華大學出版社，2008.

［5］ 財新網(wǎng). 國務(wù)院督促“新36 條”實施細則落地［EB/OL］.［2012-07-31］.http://economy.caixin. com/2012-07-31/100417215.html.

［6］ 國家發(fā)改委. 社會各界期待基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法加快出臺［EB/OL］. ［2014-04-22］.http://www. sdpc.gov.cn/xwzx/xwfb/201404/t20140422_ 608309.html.

［7］ 王守清，張博. 構(gòu)建中國的PPP 法律和制度體系迫在眉睫［J］. 濟邦通訊，2013，40 (10):13-17.

［8］ 余勇軍，伍迪，王守清. 中國BT 項目關(guān)鍵成功因素研究［J］. 工程管理學報，2014，28 (3):78-83.

［9］ 徐霞，鄭志林. 公私合作制(PPP)模式下的利益分配問題探討［J］. 城市發(fā)展研究，2009，16 (3):104-106.

［10］ 葉曉甦，易朋成，吳書霞. PPP 項目控制權(quán)本質(zhì)探討［J］.科技進步與對策，2011，28 (13):67-70.

［11］ 薛冰，梁仲明，程亞冰. 行政學原理［M］. 北京:清華大學出版社，北京交通大學出版社，2005.

［12］ Fama Eugene F，Jensen Michael C. Separation of ownership and control［J］. Journal of Law and Economics，1983，26 (2):301-325.

［13］ 杜亞靈，王劍云. BT 模式下工程項目控制權(quán)的合理配置研究:基于多案例的比較分析［J］ . 軟科學，2013，27(5):56-61.

［14］Strauss A. Qualitative analysis for social scientists ［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1987.

［15］ 許華瓊，胡中鋒. 社會科學研究中自然主義范式之反思［J］. 自然辯證法研究，2010，26 (8):1-5.