白彥鋒，王 凱

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

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中國(guó)分稅制改革20年：一個(gè)對(duì)比研究

白彥鋒，王 凱

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

分稅制改革20年，就政府間財(cái)政關(guān)系而言，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重下行趨勢(shì)明顯，中央財(cái)政宏觀調(diào)控功能被逐步弱化；就政府財(cái)政收入形式而言，稅收收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的持續(xù)走低使政府財(cái)政收入形式分散化的“老問(wèn)題”重現(xiàn)；就稅制結(jié)構(gòu)而言，盡管稅制的“直接化”水平有所提高，但是流轉(zhuǎn)稅的主體地位、“跛足”的“雙主體稅制”的大格局并未發(fā)生根本改變，使得我國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)有從“穩(wěn)定”向“停滯”演變的可能。本文認(rèn)為，財(cái)政管理體制運(yùn)行中的深層次問(wèn)題具有濃厚的“中期色彩”，未來(lái)的改革應(yīng)納入中期財(cái)政規(guī)劃。

分稅制；稅制結(jié)構(gòu)；中期財(cái)政規(guī)劃

一、問(wèn)題的提出

1994年分稅制改革是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的奠定性改革，后經(jīng)不斷調(diào)整和完善，搭建了我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制的基本框架。經(jīng)過(guò)分稅制改革，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重穩(wěn)中有升，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重基本穩(wěn)定，中央財(cái)力和宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)；分稅制下層層承包的“縣際競(jìng)爭(zhēng)”制度直接推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展；*張五常.中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度[M].北京：中信出版社，2009.充分調(diào)動(dòng)了地方政府財(cái)政理財(cái)和推進(jìn)改革的積極性；在抑制通貨膨脹、平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮了重要作用。*樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

然而，分稅制改革20年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制運(yùn)行中的許多深層次問(wèn)題還需要加以關(guān)注，具體表現(xiàn)如下：

就政府間財(cái)政關(guān)系而言，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重2011年跌破50%，2013年達(dá)46.6%，并有進(jìn)一步下行的趨勢(shì)，中央財(cái)政宏觀調(diào)控的作用正在被逐步弱化。與此同時(shí)，2008年之后為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊所興起的各類地方融資平臺(tái)以強(qiáng)勢(shì)部門的“衙內(nèi)”自居，很多“游離”在財(cái)政監(jiān)管之外，仔賣爺田不心痛，財(cái)政職能、中央財(cái)政的調(diào)控作用正在被肢解、分化和弱化，對(duì)于由此引發(fā)的財(cái)政隱患和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)政、中央財(cái)政卻有“兜底之虞”。

就政府財(cái)政收入形式而言，1994年分稅制改革之初的稅收收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重在98%以上，2013年則下降到了85%左右，下降幅度超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)，也降到了分稅制改革以來(lái)最低的水平。稅收收入占財(cái)政收入比重的持續(xù)走低使財(cái)政收入形式分散化的“老問(wèn)題”重現(xiàn)，進(jìn)而表明我國(guó)作為“稅收國(guó)家”出現(xiàn)了新危機(jī)。

本文擬通過(guò)對(duì)比分稅制改革20年來(lái)我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系、財(cái)政收入形式以及稅制結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，分析上述變化所可能帶來(lái)的消極影響。本文認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持深化分稅制改革。由于財(cái)政管理體制運(yùn)行中的深層次問(wèn)題具有濃厚的“中期色彩”，故未來(lái)的改革應(yīng)納入中期財(cái)政規(guī)劃。

二、政府間財(cái)政關(guān)系的變化趨勢(shì)

政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在目標(biāo)是多元的，外部約束是綜合的，并非簡(jiǎn)單的財(cái)政收支劃分(樓繼偉，2013)。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”急劇下降、中央財(cái)政日益窘迫的局面，中央財(cái)力和宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。之后經(jīng)過(guò)局部改革和逐步調(diào)整，構(gòu)建了我國(guó)以分稅制為核心的現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系。

然而，表1和圖1數(shù)據(jù)顯示，分稅制改革后的20年中，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重自2011年跌破50%后，近幾年間一直呈下滑態(tài)勢(shì)；*2011年，全面取消預(yù)算外資金，所有政府性收入納入預(yù)算管理，造成地方政府非稅收入的快速增長(zhǎng)，比2010年增長(zhǎng) 43.4% 。因此，2011年地方政府收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重有所上升，且超過(guò)了 50%。但這并未改變政府間財(cái)政關(guān)系的總體變化趨勢(shì)。2014年1—6月，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重僅為45.99%。*根據(jù)財(cái)政部公布的《2014年1—6月財(cái)政收支情況》計(jì)算，2014年1—6月全國(guó)財(cái)政收入累計(jì)74638億元，其中：中央財(cái)政收入34328億元，地方財(cái)政收入40310億元。如果進(jìn)一步考慮稅收返還的因素，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重還將更低。我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系在走回頭路嗎？

表1 我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的變化*與以往年份相比，2007年財(cái)政收支科目實(shí)施了較大改革，特別是財(cái)政支出項(xiàng)目口徑變化很大，與往年數(shù)據(jù)不可比，但并未改變政府間財(cái)政關(guān)系的總體變化趨勢(shì)。(1993—2013) 單位：%

200853．346．721．378．7200952．447．620．080．0201051．148．917．882．1201149．450．615．184．9201247．952．114．985．1201346．653．414．685．4

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1994—2013)；財(cái)政部《2013年財(cái)政收支情況》。

圖1：我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的變化(1994年—2013年)

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1995—2013)；財(cái)政部《2013年財(cái)政收支情況》。

如表2所示，從世界主要國(guó)家來(lái)看，以英國(guó)、日本、法國(guó)等為代表的強(qiáng)調(diào)財(cái)政權(quán)力制衡的單一制國(guó)家與以德國(guó)、澳大利亞和巴西為代表的具有更強(qiáng)分權(quán)特征的聯(lián)邦制國(guó)家政府間財(cái)政關(guān)系差異甚大。即使在相同國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，由于受制于各國(guó)歷史、政治及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，集權(quán)分權(quán)的比例也會(huì)各不相同，因此，其政府間財(cái)政關(guān)系都體現(xiàn)出顯著的本國(guó)特色。與世界其他國(guó)家相比，我國(guó)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不僅明顯低于其他國(guó)家水平，也與推進(jìn)公共服務(wù)均等化的要求不相適應(yīng)。隨著中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任的不斷增加，以及受區(qū)域發(fā)展不平衡和公共服務(wù)均等化的影響，諸多因素決定了我國(guó)中央財(cái)政收入比重再不能繼續(xù)降低。*樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

表2 世界主要國(guó)家的政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)比(2012)*此表中，俄羅斯數(shù)據(jù)為IMF對(duì)其2012年度的初步數(shù)據(jù)(preliminary or provisional)。 單位：%

數(shù)據(jù)來(lái)源：IMF.Government Finance Statistics Yearbook，2013.

財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的核心。在政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整過(guò)程中，與劃分集權(quán)分權(quán)的合理比例相比，穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系并使之可持續(xù)應(yīng)是更深層次的追求。然而，就我國(guó)稅權(quán)(Taxing Power；the Power toTax)*本文認(rèn)為，對(duì)政府而言，稅權(quán)是一種資源，需要考慮其配置效率，而不僅僅是在不同級(jí)次政府之間進(jìn)行簡(jiǎn)單地劃分，因此，這里傾向于使用“稅權(quán)配置”一詞；本文中所研究的稅權(quán)配置僅指稅權(quán)在中央與地方政府之間的縱向配置。的縱向配置而言，政府間的稅權(quán)配置及稅收劃分的依據(jù)過(guò)于強(qiáng)調(diào)收入比重而非稅收特點(diǎn)，故合理性差、隨意性強(qiáng)和波動(dòng)性大是其顯著特征。與此同時(shí)，在具體實(shí)施過(guò)程中，中央政府對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系和分配格局的調(diào)整也過(guò)于隨意和頻繁。*例如，從1997年1月起，印花稅中的證券交易印花稅由原來(lái)中央和地方各占50%先調(diào)整為中央占80%、地方占20%，后又調(diào)整為中央占88%、地方占12%，后又改為中央占94%、地方占6%。穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系根本上決定了地方政府合理預(yù)期的區(qū)間，并可以有效地減少地方政府的短期行為。與此同時(shí)，政府間財(cái)政關(guān)系還需要一個(gè)硬預(yù)算約束的制度環(huán)境。2008年之后，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊所興起的各類“地方融資平臺(tái)”以強(qiáng)勢(shì)部門的“衙內(nèi)”自居，很多“游離”在財(cái)政監(jiān)管之外，“仔賣爺田不心痛”，財(cái)政職能、中央財(cái)政的調(diào)控作用正在被肢解、分化和弱化，對(duì)于由此引發(fā)的財(cái)政隱患和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)政、中央財(cái)政卻有“兜底之虞”。分稅制改革改變了中央政府與地方政府間的收支分配格局，地方政府著實(shí)面臨財(cái)力困境。但是，財(cái)力困難絕非是地方政府債務(wù)日益膨脹的根結(jié)所在，無(wú)論是債務(wù)存量還是債務(wù)增量，東部發(fā)達(dá)地區(qū)都遠(yuǎn)高于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的巨大區(qū)域差異就是一個(gè)很好的佐證。

三、稅收收入占財(cái)政收入的比重持續(xù)走低

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，*數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。2013年全國(guó)公共財(cái)政收入129143億元，增長(zhǎng)10.1%。其中：稅收收入110497億元，增長(zhǎng)9.8%，稅收收入占財(cái)政收入的比重為85.56%；非稅收入18646億元，增長(zhǎng)12.1%，非稅收入增速明顯高于稅收收入增速。從圖2可以看出，稅收收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重于2006年首次跌破90%后，近年來(lái)持續(xù)徘徊在85%左右的較低水平。

圖2：稅收收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重(1990年—2013年)

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(1991-2013)》；財(cái)政部《2013年財(cái)政收支情況》。

圖2顯示，1994年分稅制改革之初的稅收收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從98%以上下降到2013年的85%左右，下降幅度超過(guò)了10個(gè)百分點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)稅收收入占財(cái)政收入的比重在2013年下降到了分稅制改革以來(lái)的最低水平。與稅收收入占財(cái)政收入比重持續(xù)走低相對(duì)應(yīng)的是，非稅收入占財(cái)政收入的比重則不斷攀升，政府財(cái)政收入形式分散化的“老問(wèn)題”重現(xiàn)。

眾所周知，只有對(duì)某一項(xiàng)學(xué)習(xí)產(chǎn)生興趣，才能提高學(xué)習(xí)效率，小學(xué)生的年齡小，在課堂學(xué)習(xí)中容易受到其他因素制約，注意力無(wú)法集中，對(duì)此，需要做的工作便是提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，只有如此，才能讓學(xué)生積極地參與到學(xué)習(xí)之中。信息化教學(xué)資源在一定程度上改變了傳統(tǒng)教學(xué)所存在的缺陷與不足，可以讓學(xué)生產(chǎn)生好奇心，并且在圖文并茂的環(huán)境下提高學(xué)習(xí)興趣，進(jìn)而提升學(xué)習(xí)質(zhì)量與學(xué)習(xí)效率。

在非稅收入中，土地出讓金收入規(guī)模大、比重高、增速快。土地出讓金收入“游離”于地方政府財(cái)政預(yù)算之外，逐漸成為地方政府的“第二財(cái)政”，促使地方政府形成了二元財(cái)政結(jié)構(gòu)。*呂冰洋.零售稅的開(kāi)征與分稅制改革[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2013，(10).財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，*數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部《2013年財(cái)政收支情況》。2013年全國(guó)政府性基金收入比上年增加14704億元，增長(zhǎng)39.2%；地方政府性基金收入(本級(jí))48007億元,增長(zhǎng)40.3%。其中，土地出讓合同成交價(jià)款增加較多，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入41250億元，比上年增加12732億元，增幅高達(dá)44.6%。土地出讓金等地方非稅收入增速過(guò)猛，強(qiáng)烈沖擊了稅收籌集財(cái)政收入的主導(dǎo)地位，助推了房?jī)r(jià)的不斷走高，更為嚴(yán)重的是加劇了地方財(cái)政的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

“稅收國(guó)家”是在財(cái)政國(guó)家的模式下從收入層面對(duì)國(guó)家進(jìn)行的定位。自近代以來(lái)，世界各國(guó)稅收收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重日益提高，如今多數(shù)國(guó)家都高達(dá)90%以上，這一事實(shí)使“稅收國(guó)家”的稱謂早已擺脫了意識(shí)形態(tài)的色彩，具有了極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，稅收作為政府的主要籌資方式，占據(jù)了無(wú)可替代的主導(dǎo)地位。如若違背了這一規(guī)律，則表明國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅體制處于“亞健康”狀態(tài)，實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了一定問(wèn)題。分稅制改革20年來(lái)，我國(guó)稅收收入占財(cái)政收入比重的持續(xù)走低說(shuō)明我國(guó)作為“稅收國(guó)家”出現(xiàn)了新危機(jī)，如若不能得到有效遏制，就會(huì)出現(xiàn)“稅收國(guó)家”的蛻變。我國(guó)財(cái)政體制之所以重現(xiàn)稅收收入占比下降、非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大的問(wèn)題，原因之一是部分地方政府的收入形式不規(guī)范；但更為重要的一點(diǎn)則是，分稅制改革后的地方財(cái)政困難狀況一直存在并難以得到有效解決，從而促使地方政府通過(guò)土地出讓等行為獲取大量的非稅收入。

然而，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：第一，土地資源的不可再生性決定了地方政府的這種土地財(cái)政收入是一次性的，難以長(zhǎng)期持續(xù)。長(zhǎng)此以往，地方財(cái)政終將陷入“無(wú)地可賣”的困境。第二，地方政府巨額的土地財(cái)政收入最終轉(zhuǎn)變成了居民的購(gòu)房壓力。房?jī)r(jià)不斷高企的背后，地方政府財(cái)政壓力的推動(dòng)則是難辭其咎。而住房又是最基本的民生問(wèn)題之一，地方政府的土地財(cái)政嚴(yán)重干擾了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)與和諧社會(huì)的構(gòu)建。第三，房地產(chǎn)泡沫的持續(xù)膨脹使我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)次貸危機(jī)(subprime crisis)、日本泡沫經(jīng)濟(jì)等對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)和復(fù)蘇乏力，皆是值得引起我們高度重視的前車之鑒。

總之，我國(guó)稅收收入占財(cái)政收入比重的持續(xù)走低警示我們，在看到財(cái)政收入增長(zhǎng)不等的同時(shí)，還需深層次關(guān)注財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。稅收收入占財(cái)政收入比重的持續(xù)走低所折射出來(lái)的是我國(guó)財(cái)政體制發(fā)展的不可持續(xù)問(wèn)題。要化解我國(guó)作為“稅收國(guó)家”出現(xiàn)的危機(jī)，一方面要堅(jiān)持“清費(fèi)立稅”，規(guī)范政府的財(cái)政收入形式，強(qiáng)化稅收籌集財(cái)政收入的主渠道作用；另一方面要早下決心，徹底推動(dòng)我國(guó)的房地產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅能實(shí)現(xiàn)對(duì)房屋公允價(jià)值(fair value)——即現(xiàn)值的課稅。針對(duì)不同類型住宅的差別稅率等政策可以增加房屋的持有成本，從而有助于對(duì)當(dāng)前過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，推動(dòng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和和諧社會(huì)的建設(shè)。與此同時(shí)，房地產(chǎn)稅的規(guī)范性與強(qiáng)制性還將為地方政府提供長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的及可持續(xù)的財(cái)政收入來(lái)源。

四、稅制結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期“近乎停滯”

表3 1994年我國(guó)稅收收入主要構(gòu)成

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家稅務(wù)總局《1994年—1998年稅收收入統(tǒng)計(jì)》。

表4 2013年我國(guó)稅收收入主要構(gòu)成

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部《2013年財(cái)政收支情況》。

通過(guò)對(duì)比表3和表4中我國(guó)1994年和2013年的稅制結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，1994年 “三大流轉(zhuǎn)稅” (增值稅、營(yíng)業(yè)稅及消費(fèi)稅)約占稅收總收入的76%，而2013年此項(xiàng)比重約為62%；就直接稅中的所得稅來(lái)看，1994年的企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅以及個(gè)人所得稅合計(jì)占比為15%左右，而2013年企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的比重合計(jì)則達(dá)到了26%?？傮w來(lái)看，分稅制改革20年來(lái)，流轉(zhuǎn)稅的比重在下降、所得稅的比重在上升，一增一減分別在10個(gè)百分點(diǎn)左右。但是，流轉(zhuǎn)稅的主體地位、“跛足”的“雙主體稅制”的大格局并未發(fā)生根本的改變。

表5 OECD國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)變化(1965—2005) 單位：%

數(shù)據(jù)來(lái)源：OECD.Revenue Statistics 1965—2006，2007。

如表5所示， 1965年—2005年四十年間OECD國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)總體上基本保持穩(wěn)定。個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保障稅、薪給稅等所得稅比重從54%提高到了62%，主要是社會(huì)保障稅比重提升所致；與所得稅比重的提升剛好相反，OECD國(guó)家間接稅的比重則相應(yīng)下降了10個(gè)百分點(diǎn)。而且在間接稅內(nèi)部，一般消費(fèi)稅的比重在上升、特種消費(fèi)稅的比重則出現(xiàn)了下降。如果說(shuō)直接稅比重的提升表明OECD國(guó)家總體上更加關(guān)注促進(jìn)社會(huì)公平的話，那么間接稅內(nèi)部則在向促進(jìn)效率提升靠近，二者之間正好在公平和效率之間實(shí)現(xiàn)了平衡。

以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致宏觀調(diào)控的“順周期”問(wèn)題，這加大了政府“逆周期“宏觀調(diào)控的實(shí)施難度，弱化了調(diào)控效果，也在一定程度上沖擊了稅收收入的穩(wěn)定性。

中國(guó)稅制當(dāng)前以間接稅為主體，民眾對(duì)間接稅并不敏感，對(duì)直接稅則有“切膚之痛”。這樣，我國(guó)推進(jìn)直接稅逆轉(zhuǎn)間接稅的努力就會(huì)遭受到一般民眾的反對(duì)，民眾反對(duì)的是“直接稅的增加”，納稅人并不能確信直接稅增加之后，間接稅會(huì)“蹺蹺板式”地同比例下降；稅制改革的結(jié)果往往可能是不僅間接稅沒(méi)有削減和下降，反而導(dǎo)致了直接稅的絕對(duì)增加。依此看來(lái)，納稅人對(duì)“直接稅增加”的反對(duì)就是理性的選擇了，而這客觀上卻延緩了稅收對(duì)收入不公的調(diào)節(jié)進(jìn)程，導(dǎo)致了社會(huì)整體收益受損。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，既然間接稅征收阻力小、直接稅推進(jìn)難，那么，中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)10余年來(lái)幾乎一成不變就不難理解了。以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)也使納稅人感覺(jué)政府提供的公共產(chǎn)品是“免費(fèi)的”，因而對(duì)政府提供公共服務(wù)的效率要求并不高，這進(jìn)一步導(dǎo)致了政府自身運(yùn)行效率也不高，這樣幾乎使中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及政府部門總體上呈現(xiàn)出了“近乎停滯”的狀態(tài)，從而是否再次驗(yàn)證了黑格爾的“中國(guó)只有空間，鮮有時(shí)間概念”的論斷。*“中國(guó)的歷史從本質(zhì)上看是沒(méi)有歷史的，它只是君主覆滅的一再重復(fù)而已。任何進(jìn)步都不可能從中產(chǎn)生?！焙诟駹?法哲學(xué)原理[M].北京：商務(wù)印書館，2009.

未來(lái)的稅制建設(shè)總體上應(yīng)以推進(jìn)我國(guó)稅制的“直接化”為目標(biāo)。具體而言，一方面應(yīng)逐漸降低間接稅所占比重，由以間接稅為主體稅種的單一主體稅種結(jié)構(gòu)真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接稅和直接稅為主體稅種的雙主體稅制結(jié)構(gòu)；另一方面應(yīng)漸進(jìn)提高個(gè)人所得稅在直接稅中所占的比重，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配和縮小貧富差距方面的作用。從國(guó)際上來(lái)看，地區(qū)間、國(guó)際間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要方向就是企業(yè)所得稅，甚至國(guó)際上有“一站到底(race to the bottom)”的說(shuō)法，因此，未來(lái)我國(guó)要想提高所得稅的比重，重心應(yīng)該放在個(gè)人所得稅上。這一方面是因?yàn)閮蓚€(gè)所得稅之間存在重復(fù)課稅，另一方面也是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行稅制中個(gè)人所得稅只占大約6%的比重，而企業(yè)所得稅的比重則高達(dá)20%以上。從這種意義講，我國(guó)企業(yè)所得稅的比重未來(lái)是可以基本穩(wěn)定的，而個(gè)人所得稅比重提高的潛力還很大。

五、三個(gè)問(wèn)題間的關(guān)系

總結(jié)以上所分析的三個(gè)問(wèn)題，從圖3可以看出：第一，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重與稅收收入占全國(guó)財(cái)政收入比重兩者的變化趨勢(shì)基本一致，前者的下降肯定有后者下降的原因，當(dāng)然未必能夠完全解釋；第二，雖然直接稅占稅收收入比重的變動(dòng)趨勢(shì)與另外兩者截然不同，但直接稅占稅收收入比重的上升肯定會(huì)在一定程度上提升中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，只是由于我國(guó)直接稅為共享稅、直接稅占稅收收入比重較小、改革阻力大及進(jìn)程緩慢等原因，兩者間的影響不是十分明顯。

圖3：“三個(gè)比重”變動(dòng)趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1994—2013)；財(cái)政部《2013年財(cái)政收支情況》；國(guó)家稅務(wù)總局《1994年—1998年稅收收入統(tǒng)計(jì)》。

六、結(jié)語(yǔ)

分稅制改革是我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的奠定性改革，后經(jīng)逐步調(diào)整和完善，搭建了我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制框架?；谖C(jī)推動(dòng)和漸進(jìn)改革的路徑依賴，推動(dòng)并保證了改革的順利實(shí)施，但不可避免地帶來(lái)了改革效率低、停滯不前的問(wèn)題。*樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.分稅制改革20年來(lái)，逐漸呈現(xiàn)出向“分錢制”、“分成制”方向發(fā)展的趨勢(shì)(高培勇，2013；呂冰洋，2014)，現(xiàn)行財(cái)政管理體制的諸多深層次問(wèn)題需要特別關(guān)注。本文認(rèn)為，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重下行趨勢(shì)明顯，政府間財(cái)政關(guān)系不應(yīng)走回頭路；稅收收入占財(cái)政收入的比重持續(xù)走低，政府財(cái)政收入形式分散化的“老問(wèn)題”重現(xiàn)；流轉(zhuǎn)稅的主體地位、“跛足”的“雙主體稅制”的大格局并未發(fā)生根本的改變，稅制結(jié)構(gòu)有從“穩(wěn)定”向“停滯”演變的可能。因此，流轉(zhuǎn)稅制的穩(wěn)步調(diào)整應(yīng)是我國(guó)當(dāng)前的最佳選擇；直接稅的重心應(yīng)該知難而進(jìn)，放在個(gè)人所得稅上。

財(cái)政體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)，房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革面臨既得利益集團(tuán)的掣肘，提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重則面臨地方政府嫁接穩(wěn)增長(zhǎng)、保民生等方面的壓力，因此，未來(lái)的改革應(yīng)納入“中期財(cái)政規(guī)劃”。一方面應(yīng)明確和強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支過(guò)程管理的定位，集中財(cái)政管理權(quán)限，對(duì)于廣泛分布于地方政府部門的各類融資平臺(tái)應(yīng)加大清理和規(guī)范力度；另一方面要在個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等重要改革上始終堅(jiān)持正確的方向，堅(jiān)決不走“回頭路”，卡好位、站住腳，制定切實(shí)可行的時(shí)間表和路線圖，循序漸進(jìn)。分稅制改革以來(lái)，“兩稅返還”占地方財(cái)政支出的比重基本逐年下降，從1994年的44.55%下降到2013年的3.64%就是“中期財(cái)政規(guī)劃”管理的成功典范。*資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2000—2011)；《中國(guó)財(cái)政年鑒》(2000—2013)；1995年—2009年我國(guó)地方財(cái)力規(guī)模及中央補(bǔ)助情況[J].地方財(cái)政研究,2011,(1);財(cái)政部《2012年中央公共財(cái)政收入決算表》、《2012年地方公共財(cái)政收入決算表》、《2012年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》。分稅制改革之初，地方政府對(duì)于“動(dòng)自己奶酪”的改革是充滿忌憚和極其敏感的，因此，為了推進(jìn)改革、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，維護(hù)地方政府的既得利益就顯得非常必要。然而，這并不意味著就否定了改革的正確方向。如此一來(lái)，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)，使得“兩稅返還”在地方財(cái)政支出的比重逐漸降低，從而實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、短期利益與長(zhǎng)期利益之間的共贏。

此外，對(duì)于日益膨脹的地方政府債務(wù)、地方財(cái)政與房地產(chǎn)稅改革、人口老齡化與養(yǎng)老金改革、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化與收入分配改革等都是財(cái)政改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)之后的“硬骨頭”，不能一蹴而就，需要放到中長(zhǎng)期的范疇內(nèi)統(tǒng)籌考慮。這樣，既體現(xiàn)了“透明預(yù)算”的要求、增強(qiáng)了預(yù)算的中期可預(yù)見(jiàn)性，也體現(xiàn)了財(cái)政改革的智慧，為財(cái)政事業(yè)改革明確了方向、加強(qiáng)了頂層設(shè)計(jì)和過(guò)程監(jiān)控，增強(qiáng)了人們對(duì)于財(cái)政改革終將惠及全體納稅人的信心。

2014年之后，中國(guó)將進(jìn)入“后分稅制改革時(shí)代”，繼續(xù)推進(jìn)和完善分稅制改革要著眼于“新常態(tài)”。節(jié)能減排、國(guó)際危機(jī)、反恐等國(guó)際性公共產(chǎn)品的出現(xiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的不斷增大，諸多國(guó)內(nèi)外因素都要求財(cái)政改革的目光要“跳出一隅而關(guān)注全局”。我國(guó)財(cái)稅改革將告別高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政增長(zhǎng)，一方面，分稅制財(cái)政體制改革的空間過(guò)去依靠“增量改革”來(lái)化解和減輕改革阻力，而未來(lái)改革的思路則需要作出調(diào)整，因?yàn)楦母矧v挪的空間將被壓縮；另一方面，今后應(yīng)立足于完善國(guó)家治理體系的高度來(lái)推進(jìn)財(cái)政體制改革，跳出財(cái)政看財(cái)政的思維，“倒過(guò)來(lái)”以經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的全面完善來(lái)創(chuàng)造財(cái)政體制的“改革紅利”。

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(責(zé)任編輯：汪愛(ài)琴)

Two Decades of Tax-sharing System Reform in China: A Comparative Study

Bai Yanfeng,Wang Kai

(Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

Two decades has passed since the tax-sharing system reform in China, this paper discusses today’s deep-rooted problems in operation of the finance management system. It is believed that from the point of the fiscal intergovernmental relations, the obvious downtrend of the proportion of the central fiscal revenue indicates the macroeconomic regulation and control function of the central government is weakening; from the point of the fiscal revenue form, the constant downtrend of the proportion of the tax revenue indicates the old problem the decentralized fiscal revenue form reappears; from the point of the tax structure, although the proportion of direct taxes improved, our tax structure that turnover tax is the main part and the crippled dual subject has not changed radically, and indicates our taxation structure has the possibility to be stagnant. It is believed that the reform should incorporate the medium-term fiscal framework, in order to solve those deep-rooted problems in operation of the finance management system.

Tax-sharing Reform; Taxation Structure; Medium-Term Fiscal Framework

F812.2

A

1007-8576(2015)01-0005-09