徐茜 廖濤

(成都大學(xué)旅游文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，四川 成都 610106)

我國(guó)自然壟斷行業(yè)的改革與發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)起步于20世紀(jì)80年代。雖然改革的時(shí)間并不短，但卻沒(méi)有取得和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相同的效果。相對(duì)于我國(guó)其他行業(yè)來(lái)說(shuō)，取得的成效也不盡如人意。自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)突出和資本剛性沉淀的特點(diǎn)，因此，其獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的形式是有效率的形式。同時(shí)，由于自然壟斷行業(yè)往往提供公共物品，所以作為政府應(yīng)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，對(duì)其價(jià)格和企業(yè)進(jìn)入等進(jìn)行管制。但是由于市場(chǎng)失靈問(wèn)題和政府管制機(jī)制的影響，使得自然壟斷行業(yè)中普遍存在低效率、權(quán)力尋租和分配不公以及損害消費(fèi)者利益等問(wèn)題，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在大力倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府的今天，自然壟斷行業(yè)的改革，也應(yīng)以此為核心進(jìn)行改革方向的調(diào)整。

一、自然壟斷行業(yè)的政府管制

(一)自然壟斷的涵義

自然壟斷是指由于生產(chǎn)技術(shù)具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，平均成本隨產(chǎn)量的增加而遞減，然后具有最優(yōu)計(jì)劃的一家公司即可滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的情況。就自然壟斷行業(yè)來(lái)說(shuō)，傳輸網(wǎng)絡(luò)及有關(guān)設(shè)備的巨額出資致使其存在不可避免的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。自然壟斷行業(yè)離不開(kāi)巨大的傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。例如電力輸送配置電網(wǎng)、電信通信網(wǎng)、供氣管道和供水管道等。

(二)自然壟斷行業(yè)的特征及存在的問(wèn)題

第一，很強(qiáng)的資產(chǎn)沉淀性和巨大的沉沒(méi)成本。對(duì)于自然壟斷行業(yè)傳輸網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)的設(shè)備等固定資產(chǎn)的投資具有很強(qiáng)的專(zhuān)屬性，這些投資只能用于生產(chǎn)特定的產(chǎn)品或者提供特定的服務(wù)。更重要的是，這些出資是有必要的，并且是寶貴的，一旦投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)程就很難收回。第二，產(chǎn)品或服務(wù)具有公共屬性。自然壟斷行業(yè)工作主要是為社會(huì)群眾供應(yīng)公共效力的工作，大多數(shù)自然壟斷工作提供的產(chǎn)品或效力是群眾的基本生活必需品，可以這樣理解，自然壟斷行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和方向，能夠深刻地影響和改變大眾的生活方式。第三，交易的不可逆性。自然壟斷行業(yè)是以網(wǎng)絡(luò)傳輸為首要辦法的工業(yè)，一般選用單線(xiàn)規(guī)劃。一家廠(chǎng)商擔(dān)任運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)鏈上的一切環(huán)節(jié)。比如電力行業(yè)就是“發(fā)電→輸電網(wǎng)→配電網(wǎng)→用戶(hù)”這樣的過(guò)程。社會(huì)公眾是最末端的環(huán)節(jié)，也就是接受者的角色，產(chǎn)品或服務(wù)是縱向一體化的，一旦提供出現(xiàn)問(wèn)題便無(wú)法收回和更換，社會(huì)公眾只能承受。第四，高度的行業(yè)集中度。行業(yè)集中度，即計(jì)劃較大的幾個(gè)公司占整個(gè)工作的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比重，根據(jù)《2013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》資料顯示，在電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中，排名前3位的公司占據(jù)了主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中93.99%比重。第五，關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著。自然壟斷行業(yè)在供給時(shí)，存在一系列的凌亂工序，這些工序之間需要彼此安穩(wěn)地聯(lián)接。在產(chǎn)業(yè)組織中的細(xì)節(jié)，通常需要聯(lián)合工作和一貫兼容的整個(gè)網(wǎng)絡(luò)。雖然該理論的不同階段由不同的企業(yè)理論組成，但該行業(yè)的垂直整合往往能有更大的經(jīng)濟(jì)效益，能保證生產(chǎn)、供應(yīng)、銷(xiāo)售協(xié)調(diào)，節(jié)約市場(chǎng)交易費(fèi)用，避免機(jī)會(huì)主義行為帶來(lái)的企業(yè)虧損。這就要求必須給予特定行業(yè)或企業(yè)真正意義上的自然壟斷企業(yè)的專(zhuān)營(yíng)權(quán)，無(wú)論是通過(guò)競(jìng)價(jià)系統(tǒng)或區(qū)域范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，還是特許經(jīng)營(yíng)廣泛的選擇，最終的結(jié)果只能是某一特定制造商擁有壟斷地位。第六，較高的國(guó)有化程度。行業(yè)里高度的自然壟斷，最突出地表現(xiàn)在高度國(guó)有化。學(xué)術(shù)界通常用國(guó)有化來(lái)衡量行業(yè)國(guó)有化的程度。計(jì)算方法為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的國(guó)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占總資產(chǎn)的總產(chǎn)值比重，以“Gross Nationalization”來(lái)表示(簡(jiǎn)稱(chēng)GN)。通過(guò)《2013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，除了電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)國(guó)有化比重在48.48%之外，其他壟斷性行業(yè)的國(guó)有化比重均超過(guò)了50%，有的甚至達(dá)到了98.93%，國(guó)有化程度之高令其他行業(yè)難以望其項(xiàng)背。

(三)自然壟斷行業(yè)政府管制的概念

所謂自然壟斷行業(yè)的政府管制是指政府采取一定的政策和措施(也許是激勵(lì)機(jī)制，也許是強(qiáng)制措施)來(lái)建立一個(gè)類(lèi)似的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)行反壟斷服務(wù)。管制分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制。經(jīng)濟(jì)性管制是指對(duì)報(bào)價(jià)、市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件、特別行業(yè)效率規(guī)范的操控。社會(huì)性管制是以保證工人和消費(fèi)者健康和安全、防止污染、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)福利為政府干預(yù)的意圖。

(四)我國(guó)政府管制的現(xiàn)行政策

第一，設(shè)立有針對(duì)性的監(jiān)管部門(mén)。中國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)的政府工作報(bào)告的決定和其他文件批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整和撤銷(xiāo)其經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)。按照機(jī)構(gòu)改革方案，直屬?lài)?guó)務(wù)院辦公室將作出相應(yīng)的調(diào)整和改革。這一系列改革直接關(guān)系到各個(gè)部門(mén)的壟斷行業(yè)的發(fā)展，改革實(shí)力和決心的升級(jí)比以前的政策有了更深層次的管轄和力度。會(huì)議結(jié)束后，國(guó)家取消7大工業(yè)部門(mén)，化工部和中國(guó)石油天然氣公司合并，建立石油和化工行業(yè)的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。第二，建立現(xiàn)代企業(yè)制度要嘗試政企分開(kāi)。政府要促進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)和政策來(lái)引導(dǎo)大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步搞活小型和中型國(guó)有企業(yè)。整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和全國(guó)各地的生產(chǎn)要素的市場(chǎng)秩序，合理調(diào)節(jié)一些壟斷性行業(yè)的過(guò)高收入，加大力度建立現(xiàn)代企業(yè)制度，切實(shí)提高政企分開(kāi)的程度。第三，實(shí)施價(jià)格管制。壟斷工作供應(yīng)的非競(jìng)爭(zhēng)性即獨(dú)占性并不是政府成心為之，而是市場(chǎng)挑選的結(jié)果。假設(shè)壟斷工作領(lǐng)域如同其他一般工作相同，能夠獲取平等水平的盈利，非國(guó)有公司則會(huì)進(jìn)入，市場(chǎng)上就不會(huì)出現(xiàn)該類(lèi)商品的供應(yīng)不足問(wèn)題。提供壟斷產(chǎn)品供應(yīng)，顯然是以盈利為目的，不是只為滿(mǎn)足社會(huì)及國(guó)民福利的需求。因?yàn)橐坏┱杂麨橹苯庸芾淼哪康模谜貦?quán)獲得的壟斷利潤(rùn)，就會(huì)破壞社會(huì)資源配置和利用效率的市場(chǎng)機(jī)制。

二、自然壟斷行業(yè)政府管制政策實(shí)施中的問(wèn)題

政府越來(lái)越重視自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的供給，政府也切實(shí)承擔(dān)起了保障這些產(chǎn)品或服務(wù)供給的責(zé)任。而服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)自然壟斷行業(yè)控制也有了確保自然壟斷行業(yè)商品或服務(wù)有用供應(yīng)的需求。但自然壟斷行業(yè)控制與服務(wù)型政府建設(shè)需求還有較大的差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)管制程度的把握有待改善

政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制表現(xiàn)為過(guò)嚴(yán)，市場(chǎng)開(kāi)放度不足，與服務(wù)型政府的權(quán)利有限性要求有較大差距。自然壟斷行業(yè)需要很多的固定資產(chǎn)出資，多家公司經(jīng)營(yíng)的話(huà)，就會(huì)發(fā)生重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，使每家公司的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等固定出資得不到充分利用。對(duì)于這種狀況的調(diào)控主要是控制新公司進(jìn)入。中國(guó)的自然壟斷行業(yè)中也存在著許多競(jìng)爭(zhēng)性事務(wù)，對(duì)于這些事務(wù)政府則應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的效果。但目前對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，政府仍采用嚴(yán)格的審批流程限制新企業(yè)進(jìn)入，管制部門(mén)仍然在一定程度上保護(hù)、扶植原有壟斷企業(yè)，阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用。政府對(duì)于自然壟斷行業(yè)的管制，用相同的方法和手段對(duì)付有著不同特征的企業(yè)，管制失效是肯定的。如自來(lái)水、管道燃?xì)獾纳a(chǎn)和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)這些可以實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，基本都沒(méi)有開(kāi)放。由于自然壟斷行業(yè)往往面臨很高的資本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求，新企業(yè)即使在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開(kāi)放的條件下，想順利地進(jìn)入該行業(yè)也是不容易的，更何況行政部門(mén)在審批的過(guò)程中也會(huì)設(shè)置障礙。

(二)管制方式不科學(xué)使得管制效率低下

服務(wù)型政府的監(jiān)管在自然壟斷行業(yè)的效益方面必須提高控制，通過(guò)有效的控制方法來(lái)提高效率。在中國(guó)的壟斷行業(yè)，控制權(quán)分配的主要問(wèn)題是過(guò)于分散，表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于狹窄，缺乏整體和全面的監(jiān)管。事實(shí)上每個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)之間都有內(nèi)在關(guān)系，卻往往根據(jù)不同行業(yè)進(jìn)行劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在1998年機(jī)構(gòu)改革中，中央政府強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)更全面的監(jiān)管，但并沒(méi)有從根本上改變基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于狹窄的本質(zhì)問(wèn)題。另一方面監(jiān)管權(quán)力統(tǒng)一于全面政策部門(mén)或執(zhí)法部門(mén)之間的工業(yè)控制機(jī)構(gòu)，控制機(jī)構(gòu)通常會(huì)被劃分，除了電力行業(yè)，目前的大多數(shù)行業(yè)不是獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)的?，F(xiàn)在拆分到多個(gè)部門(mén)的工業(yè)控制機(jī)構(gòu)，缺乏集中控制機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)不清，控制效率低下。這不僅增加了執(zhí)法成本，同時(shí)也帶來(lái)了控制混亂，使得執(zhí)法效力降低。例如，目前電力監(jiān)管呈現(xiàn)出“九龍治水”模式。由國(guó)家計(jì)委制定價(jià)格和建設(shè)電力基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貿(mào)易和工業(yè)局、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)成本控制，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、稅務(wù)和審計(jì)委員會(huì)按照規(guī)定都負(fù)有監(jiān)管的職能。

整個(gè)自然壟斷行業(yè)的功能分散，政府管制帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。在同一時(shí)間捉襟見(jiàn)肘的控制功能也使得控制責(zé)任無(wú)法落實(shí)，嚴(yán)重影響監(jiān)管效率。但是，即使有效率的控制機(jī)制也存在“不平等的權(quán)利和責(zé)任”問(wèn)題，兩個(gè)最重要的政府調(diào)控手段——控制價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入，仍然是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的手段和方法，這就很難達(dá)到通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施有效控制的目的。尤其是“越位”的問(wèn)題，使得企業(yè)仍處于“捆綁”地位，因此難以激發(fā)企業(yè)的活力，也很難形成一個(gè)合格的市場(chǎng)主體。因此，我們應(yīng)協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法和基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)監(jiān)管、整個(gè)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的司法管轄區(qū)，以確保完整性。

(三)信息公開(kāi)程度不高使公眾參與缺乏實(shí)質(zhì)性

按照服務(wù)型政府民主性要求，自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制必須要做到信息公開(kāi)，要建立在公眾的廣泛參與基礎(chǔ)上。近些年，這些方面雖有所強(qiáng)化，但效果不盡人意，突出表現(xiàn)如下:

1.信息公開(kāi)不充分。擁有信息優(yōu)勢(shì)的自然壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)為了自身的利益，不會(huì)主動(dòng)公開(kāi)信息，甚至扭曲信息。管制機(jī)構(gòu)則成為完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的壁壘，甚至可能被企業(yè)收買(mǎi)而隱藏信息。而且我國(guó)管制信息公開(kāi)也缺乏制度和法制保障，缺乏對(duì)信息不公開(kāi)甚至信息造假的懲戒措施，更導(dǎo)致了信息公開(kāi)的不充分。

2.公眾參與形式化。公眾在不了解甚至了解不到管制的實(shí)際情況的情況下，是不可能做到有效參與的。公開(kāi)的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，也就會(huì)逐漸變成“漲價(jià)會(huì)”，公眾就變成了價(jià)格的被動(dòng)接受者。實(shí)踐中聽(tīng)證代表的選取過(guò)程不透明，而且缺乏廣泛性，各方意見(jiàn)常常是不完備的。因此，大眾參加控制通常只流于形式，大眾的需要通常不能在最終的控制方針中得到表現(xiàn)。

3.該領(lǐng)域的法律建設(shè)滯后使權(quán)力缺乏規(guī)范。服務(wù)型政府的法治性要求自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制必須要建立在完善的法律基礎(chǔ)上，管制權(quán)力的行使要依法而行。政府管制方面的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠應(yīng)付現(xiàn)階段我國(guó)的狀況，更不能為以后的改革提供法制保障。

(1)現(xiàn)行法律無(wú)法滿(mǎn)足政府管制改革需要。表1為我國(guó)自然壟斷各行業(yè)的立法現(xiàn)狀。

表1 我國(guó)自然壟斷各行業(yè)的立法現(xiàn)狀

當(dāng)前頒布的《反壟斷法》首要意圖是確保市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序，而不能適用于具有自然壟斷特征的行業(yè)。而另一類(lèi)工業(yè)法，如《電力法》(1995)、《電信條例》(2000)、《鐵路法》(1990)等法律法規(guī)大多制定于壟斷行業(yè)改革之前，往往是從企業(yè)立場(chǎng)出發(fā)制定的，是為了保證國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，而不是為了保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益、規(guī)范企業(yè)行為，因此難以適應(yīng)管制改革的需要。

(2)法律制定受部門(mén)影響過(guò)度，權(quán)力約束作用有限。自然壟斷行業(yè)的一些現(xiàn)行的政策法規(guī)，基本上都是由行業(yè)企業(yè)及其主管部門(mén)負(fù)責(zé)草擬，立法的出發(fā)點(diǎn)不是為了保護(hù)公眾的權(quán)益、爭(zhēng)取公平，而是保護(hù)本行業(yè)或者本部門(mén)的利益。

(3)法律操作性不強(qiáng)。就現(xiàn)已頒布的法規(guī)而言，都是一些原則性立法，條款過(guò)于抽象，缺少可操作性。如關(guān)于電價(jià)構(gòu)成，《電力法》規(guī)則:“擬定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公正擔(dān)負(fù)，推進(jìn)電力建設(shè)?！笔裁床攀恰昂侠怼保秶质嵌啻?，沒(méi)有清晰的條框限制，就意味著電力公司有很大的發(fā)揮空間。同樣，法規(guī)沒(méi)有明確公眾參與的具體原則。如《政府提供的聽(tīng)證會(huì)法》對(duì)聽(tīng)證代表的來(lái)源方式的規(guī)定很模糊，這使得管制機(jī)構(gòu)一旦和公司“合謀”，就可以通過(guò)合法的路徑損害消費(fèi)者的利益。

所以，我們得出結(jié)論:對(duì)于自然壟斷行業(yè)，政府需要管制，但更重要的是應(yīng)進(jìn)行改革，要以“建設(shè)服務(wù)型政府”為核心進(jìn)行改革。

三、提高自然壟斷行業(yè)政府管制效果的對(duì)策

自然壟斷行業(yè)管制作為一項(xiàng)重要的政府職能，它的實(shí)施必須用服務(wù)型政府理念作為指導(dǎo)。服務(wù)型政府的建設(shè)，必須履行有效性和民主法治要求的責(zé)任，必須將服務(wù)型政府理念真正貫徹落實(shí)到自然壟斷行業(yè)管制這一重要的政府職能中，以服務(wù)型政府的理念來(lái)指導(dǎo)和推動(dòng)自然壟斷行業(yè)管制改革，從而促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

(一)適度放松管制以引入競(jìng)爭(zhēng)

西方國(guó)家在放松管制的同時(shí)還引入了激勵(lì)性管制方式，包括最高價(jià)格上限、特許投標(biāo)、社會(huì)契約制度等等，如英國(guó)在電信、電力、煤氣等行業(yè)都采用了價(jià)格上限的管制方式。契約制度在美國(guó)社會(huì)電力行業(yè)有著廣泛的應(yīng)用:控制結(jié)構(gòu)和控制簽訂合同，指定設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率，熱效率高，燃料成本，建筑費(fèi)用等，如果能夠?qū)崿F(xiàn)比合同更好的性能就通過(guò)管制給定獎(jiǎng)勵(lì)，否則給予處罰。所以根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況應(yīng)實(shí)行開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)并行政策，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，打破自然壟斷行業(yè)政府獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的格局，逐步實(shí)現(xiàn)非國(guó)有化和私有化。放松準(zhǔn)入，不只是體現(xiàn)在某一行業(yè)的多家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，更體現(xiàn)在社會(huì)資本的進(jìn)入，讓更多的社會(huì)資本進(jìn)入到壟斷行業(yè)。一切方法關(guān)鍵是落實(shí)，要真正取消其他國(guó)有資本和社會(huì)資本在進(jìn)入自然壟斷產(chǎn)業(yè)的歧視性待遇，切實(shí)保障平等準(zhǔn)入。

(二)實(shí)行激勵(lì)性管制以促進(jìn)效率。

鼓勵(lì)管制的方法與傳統(tǒng)的政府單方面強(qiáng)制控制相比是一種新穎的控制方法，是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，保護(hù)公共利益的辦法，它是控制者經(jīng)過(guò)格外的規(guī)劃來(lái)激起微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體的愛(ài)好，供給某種行動(dòng)動(dòng)機(jī)，以誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體按其目的自愿出行動(dòng)?！肮膭?lì)內(nèi)在的個(gè)體行為外部性，迫使外部的個(gè)人社會(huì)資本進(jìn)入民營(yíng)資本，然后通過(guò)個(gè)人的最優(yōu)選擇，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的優(yōu)化?！边@即是所謂的鼓勵(lì)相容。在科斯的理論里，清晰界定的產(chǎn)權(quán)是必要的鼓勵(lì)機(jī)制，因?yàn)槿魏瓮獠砍杀竞屯獠渴找娑伎梢越?jīng)過(guò)當(dāng)事人的自愿洽談內(nèi)部化，個(gè)人最優(yōu)即是社會(huì)最優(yōu)。但在控制進(jìn)程博弈中，信息不對(duì)稱(chēng)致使交易成本很高，在當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議十分困難，需要其他的鼓勵(lì)手段來(lái)規(guī)范個(gè)人行動(dòng)。

(三)公開(kāi)信息以完善公眾參與體制

首先，要強(qiáng)化信息公開(kāi)法制建設(shè)。制定相關(guān)法律，明確信息公開(kāi)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，簡(jiǎn)化公眾申請(qǐng)公開(kāi)信息的程序，建立信息披露制度和專(zhuān)業(yè)化的信息互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。其次，拓寬公眾參與的渠道。不斷完善更新公眾的參與渠道，不僅要有電視、手機(jī)、報(bào)紙等渠道，還要開(kāi)通微信、微博等現(xiàn)下流行的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平臺(tái)，做到實(shí)時(shí)更新、動(dòng)態(tài)共享。特別要建設(shè)電子政務(wù)平臺(tái)，為公眾參與管制提供新的空間，使更多的人參與進(jìn)來(lái)，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。

(四)健全法律以規(guī)范管制機(jī)構(gòu)權(quán)力

為了滿(mǎn)足對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的法律規(guī)定，監(jiān)管改革的行業(yè)應(yīng)堅(jiān)持“立法為先導(dǎo)”的原則。很顯然，我國(guó)是在管制的過(guò)程中立法的，并且法律的完善和修訂工作并不及時(shí)。沒(méi)有明確的依據(jù)，自然不會(huì)有高效率。同時(shí)也要詳細(xì)規(guī)范相關(guān)的法律法規(guī)的管制范圍及內(nèi)容，如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中一般市場(chǎng)行為的標(biāo)準(zhǔn)范圍太簡(jiǎn)單，引入的自由和競(jìng)爭(zhēng)秩序就無(wú)法適應(yīng)自然壟斷行業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，這些法律從根本上著眼于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施安全，而不是標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)行為。因此，要規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，目前的相關(guān)法律法規(guī)，要明確修訂和調(diào)整原有的規(guī)定，特別是關(guān)于舊方法的一些規(guī)定。法律要與促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)效益的目的相適應(yīng)，重點(diǎn)改變政府、原公司、新公司在相關(guān)法律中的基礎(chǔ)上限，確定基本結(jié)構(gòu)的改變。

自然壟斷行業(yè)憑借著自身的先天優(yōu)勢(shì)和后天發(fā)展，在特定的歷史時(shí)期中，一定程度上對(duì)集中社會(huì)資源、提高資源利用率起到了一定的積極作用。但是隨著改革的深入以及我國(guó)和世界市場(chǎng)的改變，自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀已經(jīng)不能適應(yīng)大市場(chǎng)環(huán)境，甚至還引發(fā)一些市場(chǎng)和社會(huì)問(wèn)題。我們要以服務(wù)型政府的理念來(lái)指導(dǎo)和推動(dòng)自然壟斷行業(yè)管制改革，從而促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。明確管制機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，加大懲罰力度，利用法律的強(qiáng)制性推進(jìn)自然壟斷行業(yè)政府管制事業(yè)的進(jìn)程。管制機(jī)構(gòu)不應(yīng)該成為社會(huì)資源進(jìn)入壟斷行業(yè)的壁壘，相反，應(yīng)該提供幫助甚至大開(kāi)方便之門(mén)。

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