杜明義

摘要：農(nóng)地資本化有利于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，由于土地保障功能本身的不足，加上農(nóng)地資本化會弱化土地保障功效，其本身也存在市場風險，必然影響農(nóng)民生存和發(fā)展，從而制約了農(nóng)地資本化的推進。社會保障可增強農(nóng)地資本化下農(nóng)民土地的生活保障功能，防范、緩解、化解農(nóng)地資本化中的風險，為此應構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，使農(nóng)民“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，解決好農(nóng)地資本化推進中農(nóng)民的后顧之憂，推進農(nóng)地資本化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；農(nóng)地資本化；土地保障；社會保障；體系構(gòu)建

中圖分類號： F323.89；F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）10-0516-04

對于土地資本化問題，馬克思認為：“土地的購買價格，是按年收益若干倍來計算的，這不過是地租資本化的另一種表現(xiàn)”[1]。馬歇爾認為：“農(nóng)業(yè)土地的價值一般表現(xiàn)為當前貨幣地租的若干倍，或等于若干年地租的收入”[2]。費雪在其《資本的性質(zhì)與收益》一書中認為，土地等資本價值只不過是由其產(chǎn)生的未來收益流量的現(xiàn)在值。這些思想實際指出了土地所有權(quán)資本化收益是若干年土地潛在地租收益的貼現(xiàn)，而土地使用權(quán)資本化收益就是使用權(quán)有效期內(nèi)潛在地租收益的貼現(xiàn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易為產(chǎn)權(quán)所有者帶來貼現(xiàn)收益，為投資者帶來預期收益。目前，我國在堅持農(nóng)地集體所有、嚴格土地用途原則上，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征收等制度，讓農(nóng)民獲得一定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的收益，這些實際都是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)資本化的方式。通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的使用權(quán)資本化推進，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供規(guī)模用地，并促進城鄉(xiāng)發(fā)展資源相互流動，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展；通過農(nóng)地征收等農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)資本化，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)提供用地，從而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但是，農(nóng)地資本化在一定程度上會弱化土地的傳統(tǒng)保障功能，同時農(nóng)地資本化中還存在一些市場風險，為此應構(gòu)建起完善的社會保障體系。中共十八大報告中就指出，要“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，只有建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，才能防范、緩解、化解農(nóng)地資本化風險，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

1 土地保障功能及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的弊端1.1 土地的保障功能

土地是農(nóng)民的命根子，土地在傳統(tǒng)社會中對農(nóng)民既是生產(chǎn)要素，更承擔了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活、就業(yè)和養(yǎng)老等保障的功能。我國農(nóng)民數(shù)量巨大，實行土地承包制度后，在國家財力有限的情況下，國家沒有在農(nóng)村構(gòu)建起系統(tǒng)的社會保障制度，仍然利用土地的傳統(tǒng)保障功能維持農(nóng)村的基本保障。

（1）土地承擔了生活保障功能。在中國古代，農(nóng)民不管擁有自己的土地還是租種地主的土地，通過耕作農(nóng)地可以獲得一定收入，從而形成基本的生活保障，維持自己的生存。我國實行土地承包制度后，土地依然承擔著生活保障功能。中共十五屆三中全會決議指出：“土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障”。實行土地承包制度后，農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營權(quán)，“交夠國家的，留足集體的，剩下就是自己的”，農(nóng)民擁有一定的剩余索取權(quán)，從而激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。增大產(chǎn)出量，加大“剩下就是自己的”份量，很快解決了農(nóng)民溫飽問題。土地承包后農(nóng)民不僅可以在承包地勞作，空余時間還可從事非農(nóng)職業(yè)以增加收入，但是，土地的收入總體上仍是農(nóng)民主要或重要的生活保障。

（2）土地承擔了就業(yè)保障功能。中國古代傳統(tǒng)主體職業(yè)就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民獲得土地或租種土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際上都是耕作土地的職業(yè)。盡管傳統(tǒng)農(nóng)民也有兼業(yè)，但都是依附土地生產(chǎn)，維持農(nóng)民基本生活需要的副業(yè)。實行土地承包制度后，農(nóng)民擁有了較穩(wěn)定的使用權(quán)和收益權(quán)，產(chǎn)生了較高的生產(chǎn)熱情，農(nóng)民將耕作農(nóng)地視為穩(wěn)定的職業(yè)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進，耕作土地與從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比較利益出現(xiàn)，于是許多農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)成為農(nóng)民工，耕作農(nóng)地的工作交給了家中部分成員；但進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工并沒有放棄農(nóng)地的意愿，因為進入城鎮(zhèn)很難享受城鎮(zhèn)居民的社會保障，一旦非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定，還是要回到農(nóng)村耕作農(nóng)地。由于農(nóng)地成為了終極保障，也激發(fā)了一些農(nóng)民敢于從事一些高風險、高收入的工作。可見，耕作農(nóng)地成為農(nóng)民就業(yè)的基本形式，也成為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的基本失業(yè)保障，對穩(wěn)定農(nóng)民工有序輸出退返起了蓄水池作用，對城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定有一定的作用。

（3）土地承擔了養(yǎng)老保障功能。中國古代土地無疑成為農(nóng)民的養(yǎng)老保障，解放后農(nóng)村存在少數(shù)孤寡老人等五保戶群體，曾經(jīng)都使用集體土地收入來養(yǎng)老。對眾多傳統(tǒng)農(nóng)民家庭的老人來說，主要實行家庭養(yǎng)老，而家庭養(yǎng)老的資金也來源于土地收入。農(nóng)村通過農(nóng)地耕作增加收入、增加積蓄，已經(jīng)成為農(nóng)民年老生活、看病、送終等需要。土地承包后，年老的農(nóng)民不能耕作農(nóng)地了，可以讓家人代為耕作或租讓給別人獲得一定收入成為養(yǎng)老資金。同時，農(nóng)民家庭土地可以繼承，家人共同繼承，共同分享耕地，獲得收益就共同養(yǎng)老；家庭成員如要分家，面臨一般家庭子女誰承擔老人的養(yǎng)老問題，誰就可以繼承老人的承包地經(jīng)營權(quán)，土地的繼承成為農(nóng)民老人養(yǎng)老的資本。

1.2 土地保障在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的弊端

推進農(nóng)地資本化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要強力、完善的保障，但是傳統(tǒng)土地保障功能存在弊端，從而影響資本化的推進。

（1）保障量有限。根據(jù)國土資源部的調(diào)查，我國耕地面積持續(xù)減少，2009年，我國人均耕地面積為0.101 3 hm2，明顯低于世界人均耕地面積0.225 3 hm2的水平。全國第2次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，我國平均每戶農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積為0.606 7 hm2，每位農(nóng)民經(jīng)營耕地面積僅0.346 7 hm2。人均耕地面積小，家庭小塊耕作，農(nóng)民收入有限，無法保障農(nóng)民在大病和災害年有足夠的保障，也無法有更多的資金擴大生產(chǎn)和進行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而使農(nóng)民處于“溫飽陷阱”中。通過農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)進行規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可增加收入，但農(nóng)地資本化存在風險，農(nóng)民對傳統(tǒng)土地保障的依戀與依賴性使得土地流轉(zhuǎn)率還不高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)可知，至2011年年底，全國實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積達0.851 3億 hm2，耕地流轉(zhuǎn)總面積達到0.152 0 億hm2，僅占家庭承包經(jīng)營耕地面積的17.8%[3]。農(nóng)地收入有限，對農(nóng)民的保障就有限。endprint

（2）保障不穩(wěn)定。農(nóng)民的土地承擔了保障功能，那么就要有土地才能起到保障作用，于是農(nóng)村土地會隨著人口的變化呈現(xiàn)“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的趨勢。這樣一來，盡管無地的農(nóng)民獲得了土地承包權(quán)，有了土地保障，但又造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，影響了農(nóng)民對土地長期投資的意愿，進而影響土地產(chǎn)出。許多地方實施了“增人不增地，減人不減地”策略來保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，但增加的人口沒有土地，也就失去了農(nóng)地保障。同時，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)打工后，土地留給家中老人、婦女和兒童耕作，這些人缺乏較好的勞動力和現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)，不能保障有效土地產(chǎn)出率，從而影響土地收入，實際上影響了土地穩(wěn)定的保障功能。

（3）保障依賴性強。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，必然要提高生產(chǎn)效率，從而形成剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。國家法律規(guī)定，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的可在承包期保留土地承包權(quán)，落戶設(shè)區(qū)的城市就要將承包地交回集體，這意味著進城落戶后，農(nóng)民將失去或逐步失去土地保障，獲得社會保障，但是由于千百年來形成的土地保障依賴情結(jié)，許多農(nóng)民即使愿意長期在城鎮(zhèn)或城市打工，也不愿落戶城鎮(zhèn)或城市，而是將土地作為自己的終極保障。推進農(nóng)地資本化征收后，農(nóng)民會徹底失去土地保障，農(nóng)民缺乏進入城鎮(zhèn)后在生活、就業(yè)、養(yǎng)老等方面良好的保障預期，加上當前農(nóng)地征收補償偏低，農(nóng)民不愿意土地被征收，引發(fā)了較多土地沖突，從而影響了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)民土地保障依賴和依戀性一定程度上影響剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化發(fā)展。到2012年，我國城鎮(zhèn)化率已達到52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，已進入城鎮(zhèn)的2億多農(nóng)民工和其他常住人口未享受城鎮(zhèn)居民保障待遇，身份依然是農(nóng)民[4]。

（4）保障功效趨于弱化。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，土地收入在總收入中所占比重不斷下降。如1990年，農(nóng)民人均純收入686元，農(nóng)業(yè)收入為344元，農(nóng)業(yè)收入占純收入比重約為50%；到2011年，農(nóng)民人均純收入6 977元，農(nóng)業(yè)收入1 896元，農(nóng)業(yè)收入占純收入比重下降為約27%。在這21年時間中，純收入逐步增加了9倍多，但農(nóng)業(yè)收入占比下降近50%。推進農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)和征收后，農(nóng)民會在一定程度上失去土地控制或失去土地，土地保障功效弱化、不穩(wěn)定或干脆失去。可見，虛弱的土地保障功能影響農(nóng)地資本化推進，而農(nóng)地資本化推進又會弱化土地保障功能。因此應構(gòu)建起完善的社會保障體系代替土地保障，從而有效推進農(nóng)地資本化。

2 社會保障作用及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的保障功效2.1 社會保障及其作用

社會保障一詞最早出自美國于1935年頒布的《社會保障法》，它標志著現(xiàn)代社會保障制度的形成。美國1999年出版的《社會工作詞典》中將社會保障定義為：“一個社會對那些遇到了已經(jīng)由法律作出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的收入補助”?！缎麓蟛涣蓄嵃倏迫珪穼ι鐣Ｕ系亩x是：“社會保障是對病殘、失業(yè)、作物失收、喪偶、妊娠、撫養(yǎng)子女或退休的人提供現(xiàn)金待遇”。鄭功成認為“社會保障是國家依法強制建立的、具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)。在中國，社會保障應該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補助、社會互助保障等社會措施的總稱”[5]?？梢?，社會保障能積極動員社會各種資源，保證無收入、低收入和遭受各種意外災害的公民生存，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響。國家通過立法等制度將社會保障建立健全起來就形成了社會保障制度；社會保障各個有機構(gòu)成部分相互聯(lián)系、相輔相成，共同實現(xiàn)社會保障的目的，從而構(gòu)成了社會保障體系。社會保障體系是市場經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有推進和穩(wěn)定作用。

2.2 社會保障在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的保障功效

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化是社會主義農(nóng)村市場經(jīng)濟推進中必然的趨勢，土地保障弊端不利于農(nóng)地資本化發(fā)展，同時農(nóng)地資本化運作本身具有一定的市場風險，這些會影響農(nóng)民推進農(nóng)地資本化的積極性和創(chuàng)造性。社會保障體系構(gòu)建可增強農(nóng)地資本化下農(nóng)民土地的保障功效，防范、緩解、化解資本化推進中的風險，促進農(nóng)民敢于、善于推進農(nóng)地資本化。

（1）社會保障下農(nóng)地資本化可增強農(nóng)民生活保障收益。社會保障的構(gòu)建能使農(nóng)民敢于在市場經(jīng)濟中將土地作為生產(chǎn)資本進行經(jīng)營，充分釋放土地生產(chǎn)要素功效，增加農(nóng)民收入，形成良好的生活等保障。土地家庭承包經(jīng)營實際上是傳統(tǒng)小塊土地經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，農(nóng)民收入有限，農(nóng)地撂荒嚴重，通過農(nóng)地資本化運作，可形成規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。通過資本化流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、互換發(fā)展家庭農(nóng)場經(jīng)營，擴大經(jīng)營規(guī)模；發(fā)展土地股份合作，農(nóng)民按股分紅，形成特色農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；通過土地信托、土地銀行、土地證券化、地票制度等方式進行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)地金融，進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)等；也可以將農(nóng)村“四荒”、魚塘、茶園、林地、牧場等若干年使用權(quán)進行公開拍賣，進行農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展。中共十八大指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。因此，應采取靈活方式促進建設(shè)用地資本化經(jīng)營開發(fā)，促進農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展，綜合增加農(nóng)民土地收益。同時，在土地征收中，公共利益下農(nóng)地的所有權(quán)等資本化征收應提高征地價格；非公共利益下農(nóng)地使用權(quán)等可以資本化征購方式進行，實行與國有土地同價同權(quán)，提高農(nóng)民土地收益。農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后應逐步推進承包地退出補償機制，保障好農(nóng)民土地權(quán)益，又能更好地推進二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。為此，應在“誰受益，誰補償”原則下，讓受益農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織、地方政府和中央政府共同承擔農(nóng)地退出補償費用。計費最好以農(nóng)民平均壽命周期為參考，可以以大約2個承包期為限進行補償。同時，農(nóng)民可將承包地面積、位置、轉(zhuǎn)讓價格在集體經(jīng)濟組織登記備案后，將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)賣給愿意承包經(jīng)營者經(jīng)營，購買者以后也可繼續(xù)出售。通過農(nóng)地資本化退出補償，讓農(nóng)民獲得足夠資金進入城鎮(zhèn)發(fā)展，全面增強農(nóng)民生活保障能力。endprint

（2）社會保障可化解農(nóng)地資本化中的失業(yè)風險。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營后會提高生產(chǎn)效率，使部分農(nóng)民失去耕作農(nóng)地的職業(yè)，存在失業(yè)的危險；土地征收后農(nóng)民會成為失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國失地農(nóng)民總數(shù)超過4 000萬人，且以每年200萬人的速度遞增；每征 0.067 hm2 地就有1.4人失地，到2030年，失地農(nóng)民將達到1.1億人[6]。有關(guān)調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會矛盾。社會保障體系構(gòu)建，可幫助土地流轉(zhuǎn)、征收后的農(nóng)民獲得就業(yè)機會。

（3）社會保障可解決農(nóng)地資本化中農(nóng)民無居和養(yǎng)老難等風險。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，一些農(nóng)民的宅基地也會存在流轉(zhuǎn)問題，同時在一些合村并地的土地整理流轉(zhuǎn)中，沒有落實農(nóng)民居住問題，存在安居風險；農(nóng)地征收后，很多農(nóng)民的房屋和宅基地常被一起征收，農(nóng)民存在無居住風險。同時，農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)后，許多農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，讓更多老人、兒童在農(nóng)村成為空巢老人、留守兒童；土地征收后農(nóng)民養(yǎng)老、看病和子女教育也成為問題，構(gòu)建社會保障體系可幫助解決。

3 社會保障體系構(gòu)建有效保障了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化推進 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，努力使農(nóng)民“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，可解決農(nóng)地資本化推進中農(nóng)民的后顧之憂，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。

3.1 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，實現(xiàn)勞有所得

就業(yè)是國民獲得收入以維持生存的主體保障。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民只有通過土地耕作獲得收入以維持生活來源。推進農(nóng)地資本化運作后，實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營可增加農(nóng)民收入，同時農(nóng)民可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得收入。目前，在土地流轉(zhuǎn)中很多管理、技術(shù)等領(lǐng)域農(nóng)民自己沒有能力主導，更多農(nóng)民只能充當規(guī)模經(jīng)營中的農(nóng)業(yè)工人獲得勞動收入；農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，農(nóng)民也主要從事低端的體力型、服務(wù)型勞動，收入偏低。土地征收后，農(nóng)民失去農(nóng)地耕作就業(yè)方式，一些地方對征收農(nóng)地的農(nóng)民進行異地安置，通過置換等方式為農(nóng)民提供一定的土地進行耕作就業(yè)，或提供其他方式就業(yè)，但更多的農(nóng)民被迫進入城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機會。為此，應通過培訓讓農(nóng)民獲得農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和管理技能，讓農(nóng)民更多地參與、主導農(nóng)地現(xiàn)代經(jīng)營，獲得更多收入；在城鎮(zhèn)實行統(tǒng)一的招工、招干等就業(yè)制度；對轉(zhuǎn)移農(nóng)民進行失業(yè)登記管理，推進農(nóng)民工就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)，提供免費的就業(yè)信息和政策咨詢；同時對農(nóng)民工提供政府補貼職業(yè)技能培訓服務(wù)，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度；進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民缺乏發(fā)展資金，應實行優(yōu)惠政策解決好就業(yè)資金，讓他們有渠道、有能力就業(yè)，獲得足夠的生存和發(fā)展保障。

3.2 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一居住制度，實現(xiàn)住有所居

在土地流轉(zhuǎn)中，尤其是土地整理的合村并地中，如在成都、重慶等地實施的地票制度下的土地規(guī)劃中，許多農(nóng)民的宅基地和住房一并統(tǒng)一規(guī)劃了，失去了原居住地。很多地方實施了統(tǒng)一的住房居住制度，尤其是在成都、重慶等地推進了“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，土地向大戶集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”后，農(nóng)民也獲得了較好的居住保障，這種制度還需要不斷完善。土地被征收后，農(nóng)民失去了宅基地和住房，一些地方對土地被征收的農(nóng)民沒有建安置房進行異地安置，而進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民也需要一定的居住地。國家提出，到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。為此，應逐步取消城鄉(xiāng)區(qū)別的戶籍制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住制度，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調(diào)全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇槍M入城鎮(zhèn)的農(nóng)民細化居住制度，讓進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民也能購買商品房、獲得經(jīng)濟適用房、廉租房等居住待遇。要保障進入城鎮(zhèn)和城市的農(nóng)民的土地權(quán)益，增強農(nóng)民進入城鎮(zhèn)落戶的意愿。戶籍制度改革的意見強調(diào)：現(xiàn)階段，要切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。但要推進城鎮(zhèn)化，應逐步實施承包地退出補償機制，讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠收益進入城鎮(zhèn)居住、就業(yè)，從而利于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一教育制度，實現(xiàn)學有所教

城鄉(xiāng)二元教育體系下，大量優(yōu)質(zhì)的教育資源流向城鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下，要讓更多的剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，除對農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能教育培訓外，尤為重要的是要對農(nóng)民子女形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育制度。統(tǒng)一教育規(guī)劃布局，統(tǒng)籌教師資源配置，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資待遇，并統(tǒng)一學校建設(shè)標準，禁收“擇校費”，推進城鄉(xiāng)教育一體化，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展[7]，從而全面提高農(nóng)村農(nóng)民子女的人力資本水平，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中資本化推進培養(yǎng)有用人才；同時，對轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民，要推進普惠性幼兒園為主，解決隨遷子女入園問題，推動以公辦學校為主接收隨遷子女接受義務(wù)教育；完善職業(yè)教育體系，落實隨遷子女就地接受免費中等職業(yè)教育政策；推進隨遷子女在流入地參加升學考試。從而讓農(nóng)民工子女享受與城鎮(zhèn)子女同等教育機會，獲得足夠的人力資本，能立足城鎮(zhèn)，實現(xiàn)生存與發(fā)展，促進農(nóng)村剩余勞動力又好又快轉(zhuǎn)移。

3.4 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度，實現(xiàn)老有所養(yǎng)

目前，我國農(nóng)村逐步實施了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，該制度以保障農(nóng)村居民年老時的基本生活為目的，建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資模式，養(yǎng)老待遇由社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，是由政府組織實施的一項社會養(yǎng)老保險制度。目前，全國進城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量已達2.69億人，約占總?cè)丝诘?/5，因養(yǎng)老保險制度流動性差，他們參保積極性不高。國家改革目標是要實現(xiàn)“全覆蓋”，讓全體人民進入養(yǎng)老“安全網(wǎng)”，使全國參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)從2013年的8.2億人增加到2020年的10.5億人，覆蓋率達95%以上[8]。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》出臺，指出要在2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)新農(nóng)保、城居保的統(tǒng)一。如北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度就將實現(xiàn)“七個統(tǒng)一”，統(tǒng)一實行個人賬戶與基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合，統(tǒng)一繳費標準、養(yǎng)老保險待遇、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準等；在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險均有繳費的人員，可以實現(xiàn)相互間的轉(zhuǎn)移和接續(xù)等[9]。推進有效模式，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度，讓農(nóng)民實現(xiàn)老有所養(yǎng)。endprint

3.5 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療制度，實現(xiàn)病有所醫(yī)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的醫(yī)療靠土地保障，一旦農(nóng)民有大病等就無法保障，導致許多農(nóng)民因病致貧，目前我國農(nóng)村逐步實施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度起到一定保障。當前，我國有城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合3項醫(yī)療保險制度，基本確立了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系，但3項醫(yī)療保障制度參保人群不同，在籌資方式和水平、運作方式、報銷比例等方面各異。許多農(nóng)民工在農(nóng)村已加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，進城后與用人單位建立勞動關(guān)系后，又參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，目前2種醫(yī)療保險關(guān)系不能接續(xù)，造成農(nóng)民工雙重參合（保）。同時，異地就醫(yī)問題突出，如異地轉(zhuǎn)診，異地安置，異地工作、就醫(yī)等，異地就醫(yī)審批手續(xù)繁瑣，費用需要個人墊付，報銷周期長，參合（保）地和就醫(yī)地待遇差別大等問題亟待解決。為此，應讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)移地社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)體系，獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，積極推進城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步并軌，完善并落實醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險制度，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度等。

此外，還應完善生育、傷殘等保險和社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等社會保障制度，簡化運行機制，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，讓農(nóng)民真正獲得保障利益，有效防范、緩解、化解農(nóng)地資本化風險，和諧推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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