平新喬 黃昕 安然

地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政依賴度的區(qū)域比較*

平新喬 黃昕 安然

關(guān)于土地財(cái)政的研究，一般都是把地方政府基金預(yù)算里的“土地出讓金收入”作為狹義的土地財(cái)政收入來加以定義。這一定義存在著夸大的問題。為此，我們提出一個(gè)計(jì)算狹義土地財(cái)政規(guī)模的定義，即“土地財(cái)政純收入”,并在此基礎(chǔ)上定義了“廣義的土地財(cái)政收入”的度量。在此基礎(chǔ)上對(duì)中國（1999-2013年）廣義的土地財(cái)政依賴度做縱向的歷史考察，又對(duì)全國31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的土地財(cái)政依賴度做橫向的結(jié)構(gòu)分析，還對(duì)每個(gè)省份的土地財(cái)政依賴度做具體的、縱向的比較研究，可以發(fā)現(xiàn)：中國的土地財(cái)政在1999—2013年間經(jīng)歷了三個(gè)不同的發(fā)展階段，不同的省份目前各自處于三個(gè)發(fā)展階段的某一個(gè)階段上，因此在土地財(cái)政的發(fā)展和升級(jí)方面應(yīng)該有不同的目標(biāo)和定位，決策者應(yīng)該重視土地財(cái)政發(fā)展對(duì)于區(qū)域之間收入不平等程度可能進(jìn)一步拉大的效應(yīng)。

土地出讓金；土地財(cái)政；地主財(cái)政

一、導(dǎo)言

近10多年來，地方政府的財(cái)政收入對(duì)于土地財(cái)政的依賴關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界和政府決策層關(guān)注的問題。這種關(guān)注，實(shí)質(zhì)上出于五個(gè)方面的考慮：第一，地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴性具有多大的可持續(xù)性？第二，地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴，在什么層面上是比較穩(wěn)定的？在什么層面上是不穩(wěn)定的，因而是具有較大的波動(dòng)性和震蕩性的？這實(shí)質(zhì)上涉及不同來源的土地財(cái)政收入的穩(wěn)定性。第三，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴性在區(qū)域之間有什么差異？土地財(cái)政是否擴(kuò)大了中國地區(qū)之間的不平等程度？第四，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴是否與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的正相關(guān)關(guān)系？尤其是，土地財(cái)政是否促進(jìn)了地方城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？第五，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴，是否給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了其他負(fù)面的效應(yīng)？

關(guān)于中國地方財(cái)政與土地財(cái)政之間的關(guān)系，中外學(xué)者這幾年來發(fā)表了數(shù)以百計(jì)的論文。Pan等（2015年）運(yùn)用中國30個(gè)?。?999—2010年）的面板數(shù)據(jù)，以這11年30個(gè)省的地方政府財(cái)政赤字占當(dāng)?shù)谿DP的平均比率（14.62%）為標(biāo)準(zhǔn)，定義了“財(cái)政高度困難的省份”（如果該省的地方財(cái)政赤字占本地GDP之比高于14.62%）和“財(cái)政困難程度低的省份”（如果該省的地方財(cái)政赤字占本地GDP之比低于14.62%）。他們的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，地方政府收取的土地出讓金對(duì)地方房地產(chǎn)價(jià)格存在顯著的正向影響，但是他們并沒有進(jìn)一步分析土地出讓金與地方政府財(cái)政赤字之間的關(guān)系。實(shí)際上，很可能是，地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政依賴程度比較高的省份，可能是“財(cái)政困難程度低的省份”；而地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政依賴程度比較低的省份，可能是“財(cái)政高度困難的省份”。

Wu Qun等（2015年）的論文將“土地財(cái)政”定義為“土地出讓金”和“與土地相關(guān)的地方稅收”之和。他們進(jìn)一步分析了地方財(cái)政依賴土地財(cái)政的制度原因：一是地方財(cái)政分權(quán)體系下，地方政府是本地土地的所有者代表，土地出讓金和與土地相關(guān)的稅收是地方政府可以合法獨(dú)享的財(cái)政收入，這就給了地方政府開發(fā)土地的財(cái)政激勵(lì)；二是在中國當(dāng)下的行政體系中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是評(píng)價(jià)地方政府績效的主要指標(biāo)，而土地開發(fā)所帶動(dòng)的房地產(chǎn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施投入在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是至關(guān)重要的，因此，土地財(cái)政成了地方政府之間展開地方競(jìng)爭(zhēng)的一種策略。他們的研究也是一個(gè)實(shí)證研究，作者運(yùn)用1999—2008年的數(shù)據(jù)，定量考察了財(cái)政分權(quán)化程度、地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)程度對(duì)于土地財(cái)政的影響作用。Heran Zheng等（2014年）則是從平衡預(yù)算的壓力出發(fā)來探討地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴性的產(chǎn)生根源。他們正確地指出，地方政府之所以熱衷于賣地，是由于在當(dāng)前的地方稅收制度下，地方稅收實(shí)在難以彌補(bǔ)地方的公共支出。不過，無論是Wu Qun等的論文，還是Zheng等的論文，都沒有給出關(guān)于中國地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度的度量。

國內(nèi)與我們這項(xiàng)研究相近的成果有三項(xiàng)。楊圓圓（2010年）以1999—2010年中國省級(jí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)全國各地區(qū)土地財(cái)政規(guī)模做了比較研究。研究表明，中國地方政府的土地財(cái)政存在較大時(shí)空差異，地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度也存在區(qū)域差異：東部地區(qū)地方政府財(cái)政支出對(duì)土地財(cái)政的依賴程度相對(duì)較高，中西部地區(qū)的地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴性較低。決定地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴度差異的決定變量有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)程度、腐敗程度、財(cái)政信息披露程度等。丘海雄等（2012年）運(yùn)用統(tǒng)計(jì)上的聚類分析方法，對(duì)中國不同地區(qū)的土地財(cái)政進(jìn)行了差異化研究。作者從土地開發(fā)的直接收益和間接收益的13個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)人手，將全國30個(gè)省份的土地財(cái)政收益進(jìn)行分類。王玉波等（2013年）也是運(yùn)用聚類分析方法對(duì)中國1999—2010年的31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度的區(qū)域差異做了分類研究。他們將31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的土地財(cái)政分為五類：土地財(cái)政發(fā)展期、較旺盛期、旺盛期、中期、后期。并且根據(jù)不同的發(fā)展期提出了地方土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的思路。

我們的研究在國內(nèi)外已有的研究成果的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政依賴度的定義和度量問題。我們認(rèn)為，迄今為止關(guān)于土地財(cái)政的研究，在土地財(cái)政的定義上都存在夸大的問題。一般都是把地方政府基金預(yù)算里的“土地出讓金收入”作為狹義的土地財(cái)政收入來加以定義。而實(shí)際上地方政府并不認(rèn)為全部土地出讓金收入都可以用作地方公共支出。他們認(rèn)為，用作拆遷補(bǔ)償和農(nóng)民失地補(bǔ)償?shù)闹С鰧?shí)際上是土地財(cái)政的成本，不應(yīng)算入土地財(cái)政收入。當(dāng)然，另一方面，地方政府自己關(guān)于土地財(cái)政的口徑也存在過小的問題，他們會(huì)把用土地出讓金安排的城市和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出也列入“土地財(cái)政成本”里，這樣一來，土地財(cái)政收入就只有全部土地出讓金收入的25%左右了。我們一方面不同意將全部土地出讓金都算入狹義的土地財(cái)政收入，另一方面，也不同意土地財(cái)政收入只有全部土地出讓金收入的25%的說法。本文提出一個(gè)計(jì)算狹義土地財(cái)政規(guī)模的定義，即“土地財(cái)政純收入”的定義。并且在這一度量基礎(chǔ)上，加上地方的土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)地方政府所繳納的稅收，得到了“廣義的土地財(cái)政收入”的度量。

我們對(duì)中國（1999—2013年）廣義的土地財(cái)政依賴度做三個(gè)方面的統(tǒng)計(jì)描述和分析：一是對(duì)于全國平均的土地財(cái)政依賴度做縱向的歷史考察；二是對(duì)于根據(jù)各省在1999—2013年間平均的廣義土地財(cái)政依賴度，對(duì)于全國31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的土地財(cái)政依賴度做橫向的結(jié)構(gòu)分析，由此區(qū)分處于土地財(cái)政發(fā)展不同階段的五個(gè)集團(tuán)；三是對(duì)于處于土地財(cái)政不同發(fā)展階段的每個(gè)省份，我們又對(duì)其土地財(cái)政依賴度做具體的、縱向的歷史考察。

我們的研究結(jié)果表明：（1）無論是從全國看，還是從分省的角度看，在1998—2013年期間，無論是土地財(cái)政的規(guī)模，還是地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度，都是顯著提高了，這說明土地財(cái)政收入的增長速度快于地方政府一般性財(cái)政收入的增長速度的。（2）中國的土地財(cái)政問題研究在1999—2013年間經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，即1999—2003年為第一個(gè)階段，2004—2007年為土地財(cái)政發(fā)展的第二個(gè)階段，第三個(gè)階段則是開始于2010年以來。（3）從廣義的土地財(cái)政依賴度的分省結(jié)構(gòu)來看，分布在土地財(cái)政不同發(fā)展階段上的省份，在土地財(cái)政的發(fā)展和升級(jí)方面應(yīng)該有不同的目標(biāo)和定位。中國的土地財(cái)政發(fā)展是一個(gè)階梯型的方式，這是由城市化的地區(qū)差異所決定的。（4）應(yīng)該重視土地財(cái)政發(fā)展對(duì)于區(qū)域之間收入不平等程度可能進(jìn)一步拉大的效應(yīng)，并運(yùn)用公共財(cái)政的手段盡可能地減弱這種效應(yīng)。

二、土地財(cái)政依賴度的定義和全國總體變化趨勢(shì)

這里涉及兩方面的定義，即土地財(cái)政的定義以及地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴度的定義。其中，由于土地財(cái)政可分為狹義的土地財(cái)政和廣義的土地財(cái)政，從而，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度也分為狹義的土地財(cái)政依賴度和廣義的土地財(cái)政依賴度。

1.土地財(cái)政的定義

土地財(cái)政又可分為狹義的土地財(cái)政和廣義的土地財(cái)政。狹義的土地財(cái)政專指土地出讓金。土地出讓收入，全名為“國有土地使用權(quán)出讓收入”，是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款。具體包括：以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款（不含代收代繳的稅費(fèi)）；轉(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；處置抵押劃撥國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；改變出讓國有土地使用權(quán)土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款，以及其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。它屬于政府性基金，是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。

但是，不能把全部土地出讓金都算入狹義的土地財(cái)政。應(yīng)該從土地出讓金里減去土地財(cái)政的成本，將土地出讓金的純收入算作狹義的土地財(cái)政收入。我們根據(jù)2009年中國地方財(cái)政的基金預(yù)算統(tǒng)計(jì)，算出：第一，在全部毛土地出讓金收入中，政府用于補(bǔ)償農(nóng)民或者城市企業(yè)和居民的補(bǔ)償支出占到土地出讓金收入的38.18%，這是真正的土地財(cái)政成本；第二部分是地方政府上繳中央的土地出讓金+土地發(fā)展支出+土地財(cái)政管理費(fèi)+復(fù)耕支出+城建支出+農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出+城市基礎(chǔ)設(shè)施支出，這部分支出占到土地出讓金收入的35.98%；第三部分是利潤，占到土地出讓金收入的25.84%。其實(shí)，第二部分已經(jīng)不是土地財(cái)政的成本，而是地方政府用土地財(cái)政收入所進(jìn)行的公共支出。因此，土地出讓金的純收入應(yīng)該是第二部分和第三部分之和，大體上是全部土地出讓金收入的61.82%。我們對(duì)每一年每個(gè)省份的土地出讓金都按62%的比率來計(jì)算土地出讓金純收入，這當(dāng)然是一個(gè)非常強(qiáng)的假設(shè)。本文將這種土地出讓金純收入定義為“狹義的土地財(cái)政收入”，簡稱狹義的土地財(cái)政。將土地財(cái)政成本扣除后的土地出讓金定義為狹義的土地財(cái)政收入，這是我們這項(xiàng)研究與國內(nèi)外一般的土地財(cái)政研究相區(qū)別之處。

所謂廣義的土地財(cái)政，就是在“狹義的土地財(cái)政”的基礎(chǔ)上加上地方政府所征收的與土地和房地產(chǎn)有關(guān)系的稅收收入，這是國內(nèi)外關(guān)于中國土地財(cái)政所有的研究都采用的定義。只是因?yàn)槲覀兊莫M義土地財(cái)政的口徑就比別的研究者的口徑小，從而，我們關(guān)于廣義的土地財(cái)政的口徑也會(huì)小于別的研究里的廣義土地財(cái)政口徑。在中國目前的稅收體制下，地方政府是可以征收七種與土地和房地產(chǎn)有關(guān)系的稅收的：即房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占有稅、房地產(chǎn)企業(yè)繳納的所得稅和營業(yè)稅。這里面，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)向地方政府繳納的稅收是地方政府預(yù)算內(nèi)收入的重要來源。這樣，所謂“廣義的土地財(cái)政收入”，就兼有“預(yù)算外”和“預(yù)算內(nèi)”的性質(zhì)。

2.地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度

我們以土地財(cái)政在地方財(cái)政收入中的比重來度量地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度。這里的“地方財(cái)政收入”是指地方政府本級(jí)預(yù)算內(nèi)收入和上級(jí)政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付收入之和。與土地財(cái)政有狹義和廣義之分相對(duì)應(yīng)，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度也分為狹義和廣義兩種度量：狹義的土地財(cái)政依賴度是指狹義土地財(cái)政收入對(duì)于地方財(cái)政收入之比，廣義的土地財(cái)政依賴度是指廣義的土地財(cái)政收入對(duì)于地方財(cái)政收入之比。另外，我們還定義了“地方政府總財(cái)力對(duì)于土地財(cái)政的依賴度”，這是指廣義的土地財(cái)政收入對(duì)于地方財(cái)政財(cái)力的比率，其分子與“廣義的土地財(cái)政依賴度”的分子一樣，只是其分母“地方財(cái)力”是“地方財(cái)政收入”和“土地出讓純收入”之和。

關(guān)于土地財(cái)政的兩個(gè)定義以及關(guān)于土地財(cái)政依賴度的三個(gè)定義如表2所示。

本項(xiàng)研究所用的數(shù)據(jù)全部來自于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000—2014年）和CEIC數(shù)據(jù)庫。本文主要研究基于狹義土地財(cái)政的廣義土地財(cái)政依賴度的變化趨勢(shì)和區(qū)域結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。

表1 變量定義和名稱

3.1999 —2013年間（全國平均）地方財(cái)政對(duì)廣義土地財(cái)政依賴度的變化趨勢(shì)

圖1和圖2分別給出了1998—2013年中國地方財(cái)政收入里的土地出讓金毛收入和1999—2013年間中國地方財(cái)政對(duì)于廣義土地財(cái)政的平均依賴度的變化趨勢(shì)。

圖1 中國地方財(cái)政收入里的土地出讓金總額變化趨勢(shì)（1998—2013年）

圖2 全國平均的廣義土地財(cái)政依賴度變化趨勢(shì)（1999—2013年）

從圖1可以看到，中國地方財(cái)政收入里的土地出讓金總額在過去16年里是呈加速增長趨勢(shì)的。從1998年開始，全國各省的土地出讓金收入到2007年超過了1萬億元，即達(dá)到第一個(gè)萬億元，差不多用了10年時(shí)間。而土地出讓金總額超過第二個(gè)萬億元，只用不到3年時(shí)間，從2007年開始，到2009-2010年間，全國地方財(cái)政中的土地出讓金就超過了2萬億元。2010年開始，用了不到3年時(shí)間，全國的年土地出讓金收入又在2萬億元的基礎(chǔ)上翻番，即在2013年土地出讓金總額超過了4萬億元。從圖1可以看出，土地出讓金總額曲線是一條近似的下凸曲線，并且上升得很陡峭。

圖2是地方財(cái)政對(duì)于廣義土地財(cái)政的依賴度變化曲線，它描繪了1999—2013年間全國總體平均的對(duì)廣義土地財(cái)政依賴度的歷史軌跡。從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，1999—2013年，中國地方財(cái)政里的土地財(cái)政依賴度出現(xiàn)過三個(gè)高峰：從1999年開始，到2003年，全國平均的廣義土地財(cái)政依賴度達(dá)到23.2%，這是中國地方財(cái)政中土地財(cái)政發(fā)展的第一個(gè)高峰；中國地方政府財(cái)政中的土地財(cái)政發(fā)展的第二個(gè)高峰出現(xiàn)在2007年，經(jīng)過2004年到2006年中國政府（主要是中央政府）對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控，廣義土地財(cái)政收入在地方財(cái)政中的比重到2007年重新回到28.1%；中國土地財(cái)政的第三個(gè)高峰出現(xiàn)于2010-2013年間，全國各省平均的廣義土地財(cái)政依賴度在2010年達(dá)到33.2%，在2013年為34.5%。

比較圖1和圖2，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在1999-2013年間，圖2里所描述的中國地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度（即土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重）三個(gè)高峰，與圖1所記錄的土地出讓金總額增長的三個(gè)階段是相呼應(yīng)的，是前后一致的。這就說明，在過去的15年里，中國地方財(cái)政中的土地財(cái)政無論從絕對(duì)總量上看，還是從其對(duì)地方財(cái)政收入的相對(duì)比率上看，都出現(xiàn)了較大的增長。

三、廣義土地財(cái)政依賴度的省際比較

1.31 個(gè)省（市、區(qū)）（1999—2013年）廣義土地財(cái)政依賴度均值排序

我們將每個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的（土地出讓金純收入+與土地有關(guān)的稅收和房地產(chǎn)企業(yè)所繳稅收）對(duì)于本省地方財(cái)政收入的比率，即“廣義土地財(cái)政依賴度”，做了15年（1999—2013年）的均值計(jì)算，并按這個(gè)均值高低排序，在圖3里顯示了排名結(jié)果。

結(jié)果顯示，即使是“廣義土地財(cái)政依賴度”最高的浙江、江蘇兩省，在1999—2013年間，廣義土地財(cái)政依賴度的年平均值也不到50%。

我們從圖3出發(fā)，按廣義土地財(cái)政依賴度的高低，將31個(gè)省（市、區(qū)）分成五個(gè)集團(tuán)：

第一集團(tuán)，廣義土地財(cái)政依賴度15年均值在25%以上的省份，包含浙江（廣義土地財(cái)政依賴度均值為46.3%）、江蘇（42.6%）、北京（33.6%）、福建（32.6%）、天津（30.8%）、山東（30.2%）、遼寧（27.5%）、上海（27.4）這8個(gè)?。ㄊ校?。第二集團(tuán)，廣義土地財(cái)政依賴度15年均值在17%-25%之間的省份，包括安徽（23.6%）、重慶（23.6%）、廣東（22.4%）、四川（20.3%）、海南（18.5%）、河北（18.1%）、湖北（17.2%）這7個(gè)省（市）。第三集團(tuán)，廣義土地財(cái)政依賴度15年均值在10%—17%之間的省份，包括江西（15.9%）、湖南（14.1%）、河南（13.9%）、廣西（13.7%）、云南（12%）、吉林（11.5%）、陜西（10.6%）、內(nèi)蒙古（10.6%）這8個(gè)?。▍^(qū)）。第四集團(tuán)，廣義土地財(cái)政依賴度15年均值在5%—10%之間的省份，包括貴州（9.4%）、寧夏（9.1%）、黑龍江（8.9%）、山西（8.2%）、新疆（7.2%）、甘肅（5.7%）這6個(gè)?。▍^(qū)）。第五集團(tuán)，廣義土地財(cái)政依賴度15年均值在5%以下的省份，只包括青海（2.8%）和西藏（0.7%）2個(gè)省（區(qū)）。

橫向比較說明，在1999—2013年間，中國地方財(cái)政里廣義土地財(cái)政收入平均占比超過30%的只有6個(gè)省份，占比在20%—30%之間的也只有6個(gè)省份。在大部分省份的地方財(cái)政收入里，廣義土地財(cái)政收入占比在20%以下，其中，廣義的土地財(cái)政收入占比低于10%的省份就有8個(gè)。

圖3 31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）“廣義土地財(cái)政依賴度均值排名”

2.土地財(cái)政依賴度差異背后的經(jīng)濟(jì)含義

圖4（a）—（e）分別顯示了我們根據(jù)“廣義土地財(cái)政依賴度”高低劃分的區(qū)域分組之間的地方土地財(cái)政特點(diǎn)。

先看圖4（a）。圖4（a）顯示的是第一集團(tuán)的省市在1999—2013年間每一年的廣義土地財(cái)政依賴度。在那15年里，只有浙江和江蘇兩省的廣義土地財(cái)政年均依賴度超過了40%。如果我們把40%作為土地財(cái)政“高依賴度”的標(biāo)尺，那么，如圖4（a）所示，在第一集團(tuán)里，除了浙江和江蘇，其他6個(gè)省市在1999—2013年間的某些年里也發(fā)生了對(duì)土地財(cái)政高度依賴。

從圖4（a）所描述的8個(gè)?。ㄊ校┑耐恋刎?cái)政依賴度軌跡來看，在第一集團(tuán)里，浙江、江蘇、北京、天津和福建在過去的15年里都經(jīng)歷了兩次土地財(cái)政高峰，分別發(fā)生于2003—2004年間和2010—2013年間。比如，北京在2004年的廣義土地財(cái)政依賴度為46.7%，在2010年為52.3%，在2011年為46.2%，2013年為44.6%。

同樣，天津也是在2003-2004年、2009-2010年這兩個(gè)時(shí)段內(nèi)，廣義的土地財(cái)政依賴度超過40%。天津的土地財(cái)政最熱的年份是2003年，在那一年，其廣義的土地財(cái)政依賴度達(dá)到過64.7%。在2010年前后出現(xiàn)的第二次土地財(cái)政高潮里，天津廣義土地財(cái)政依賴度最高只有49.6%（2010年），其高度不如第一次土地財(cái)政熱所達(dá)到的高度。

盡管浙江和江蘇在2003年以后的11年里基本上每年的廣義土地財(cái)政依賴度都保持在40%以上，然而，期間也有波動(dòng)。這兩省也都是在2003年、2010—2013年間出現(xiàn)過兩次土地財(cái)政高峰。在2003年，浙江的廣義土地財(cái)政依賴度是70.4%，江蘇是55.7%。另一次土地財(cái)政高峰則是2010年以后發(fā)生的：2010年浙江的廣義土地財(cái)政依賴度為74.6%，比2003年的依賴度還高。江蘇土地財(cái)政依賴度的高峰出現(xiàn)在2013年，為66.2%，峰值也超過2003年的峰值；不僅如此，而且，在2009年以后的5年里，江蘇的廣義土地財(cái)政依賴度年年超過其2003年的峰值。這意味著，在這兩個(gè)省里，2010年以來的這第二次土地財(cái)政熱比2003-2004年那一次更猛，也更持久。

圖4（a）

圖4（b）

圖4（c）

圖4（d）

圖4（e）

福建在2003年以來也出現(xiàn)過兩次土地財(cái)政高峰，但是比起浙江、江蘇和北京來，福建的第一次土地財(cái)政高峰來得稍微晚些。福建是在2007年才出現(xiàn)第一次土地財(cái)政高峰，當(dāng)年的廣義土地財(cái)政依賴度為55.9%。第二次土地財(cái)政熱與其他省份一樣，也是發(fā)生于2010—2011年間，福建省在2010年的廣義土地財(cái)政依賴度是51.8%。

在第一集團(tuán)里，上海的廣義土地財(cái)政依賴度在2003年至2013年間是變化比較平緩的，一直在30%左右。遼寧和山東則只出現(xiàn)一次土地財(cái)政高峰，并且是發(fā)生于2010年以后。這說明遼寧和山東的土地和房地產(chǎn)開發(fā)熱出現(xiàn)的比較晚。遼寧省的廣義土地財(cái)政依賴度在2010—2013年這4年里，每年都超過40%，在2010年與2011年分別為51.2%和61.5%。山東省也是在2009年以后，其廣義土地財(cái)政依賴度連續(xù)5年超過40%，最高點(diǎn)（51.3%）是在2010年出現(xiàn)的。

圖4（b）給出了安徽、重慶、廣東、四川、海南、河北、湖北這7個(gè)?。ㄊ校┰?999-2013年間的廣義土地財(cái)政依賴度的走勢(shì)。這7個(gè)省（市）的土地財(cái)政依賴度具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：

一是除四川和重慶以外，其他5個(gè)省的廣義土地財(cái)政依賴度走勢(shì)沒有大的波動(dòng)，都是顯示比較平緩的上升趨勢(shì)。因此，這些省份基本上沒有經(jīng)歷兩次土地財(cái)政熱，除四川外，其他6個(gè)?。ㄊ校┲怀霈F(xiàn)一次土地財(cái)政高峰，即是與2010年以來的土地開發(fā)、房地產(chǎn)熱相關(guān)的土地財(cái)政熱。安徽、廣東、海南、河北、湖北和重慶，都是在2013年才使得廣義土地財(cái)政依賴度達(dá)到最高值的。

二是這7個(gè)?。ㄊ校┑耐恋刎?cái)政依賴度即使是在高峰時(shí)的數(shù)值也只是相當(dāng)于第一集團(tuán)那8個(gè)省（市）在1999-2013年間土地財(cái)政依賴度的平均值。在第二集團(tuán)中，只有安徽、廣東和重慶3個(gè)?。ㄊ校┑耐恋刎?cái)政依賴度在2013年達(dá)到40%以上，其他4個(gè)省的土地財(cái)政依賴度最高也只有30%左右。四川看上去似乎出現(xiàn)過兩次土地財(cái)政高峰，一次是在2007年，其土地財(cái)政依賴度達(dá)到35.4%，后來就掉下來了，到2013年也只是回復(fù)到29.1%。四川在2003—2007年的4年里，土地財(cái)政算是出現(xiàn)一個(gè)小高峰，但是其廣義土地財(cái)政依賴度只是在25%—35%之間。

圖4（c）顯示的是第三集團(tuán)里的江西、湖南、河南、廣西、云南、吉林、陜西、內(nèi)蒙古這8個(gè)?。▍^(qū)）的廣義土地財(cái)政依賴度變化。圖4（c）里的8個(gè)小圖的高度坐標(biāo)清楚地顯示：第一，這些省（區(qū)）是到2010年以后，其地方財(cái)政對(duì)于廣義土地財(cái)政的依賴度才達(dá)到20%左右的。也就是說，第三集團(tuán)的廣義土地財(cái)政依賴度在2010年以后所到達(dá)的最高點(diǎn)也不過是第二集團(tuán)在1999—2013年間的平均水平。第二，如果將圖4（c）里8個(gè)小圖的曲線高度與圖4（a）里的8個(gè)小圖的曲線高度相比較，就不難發(fā)現(xiàn)，這第三集團(tuán)?。▍^(qū)）的廣義土地財(cái)政依賴度在2010年以后所到達(dá)的最高點(diǎn)只相當(dāng)于第一集團(tuán)省份在土地財(cái)政剛起步時(shí)（2002年左右）的水平。這從另一個(gè)角度說明，第三集團(tuán)里的這些?。▍^(qū)）在土地開發(fā)和土地財(cái)政方面可能還有相當(dāng)大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

圖4（d）所描述的是第四集團(tuán)里的貴州、寧夏、黑龍江、山西、甘肅、新疆這6個(gè)省（區(qū)）的廣義土地財(cái)政依賴度在1999—2013年間的軌跡。圖4（d）告訴我們，這些省（區(qū)）的土地財(cái)政依賴度都是在2010年以后這三四年里才到達(dá)或者超過10%的。這一方面說明，與土地和房地產(chǎn)開發(fā)相聯(lián)系的土地財(cái)政在這些地區(qū)還處于前發(fā)展階段；另一方面也說明，可能由于這些地區(qū)的地方財(cái)政收入里中央政府的轉(zhuǎn)移支付量比較大，使得地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度普遍比較低。但是，在2010年以后，這些地區(qū)的土地財(cái)政還是開始成為地方財(cái)政收入里的一種重要資源了。

圖4（e）所描述的青海和西藏，屬于土地和房地產(chǎn)還沒有開發(fā)，從而土地財(cái)政現(xiàn)象基本上還沒有發(fā)生的地區(qū)。

我們按1999—2013年間廣義土地財(cái)政依賴度的高低排序所劃分的5個(gè)集團(tuán)，不是根據(jù)地域，也不是按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來分組的，而是僅僅從地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度，從地方財(cái)政的自主性與土地資源的內(nèi)在聯(lián)系所作出的一種結(jié)構(gòu)框架透視。在我們所劃出的第一集團(tuán)內(nèi)，并沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省和重慶市，這主要是由于在廣東和重慶的地方財(cái)政收入里，土地財(cái)政的權(quán)重還不夠大。在我們看來，全國只有在第一集團(tuán)內(nèi)的那些省份，其地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度已經(jīng)達(dá)到了頂峰。但是，即使是這第一集團(tuán)的8個(gè)省份，我們也沒有看到地方財(cái)政對(duì)廣義土地財(cái)政的依賴度在下降，而是發(fā)現(xiàn)這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)的地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度在30%—40%的水平上已經(jīng)維持了3-4年。在這種現(xiàn)象的背后，其實(shí)是城市化的進(jìn)程在繼續(xù)和深化。我們的分析實(shí)質(zhì)上是揭示了：只要城市化是在繼續(xù)的，并且是在深化的，那么地方財(cái)政從土地資源的開發(fā)和利用過程中就能夠繼續(xù)找到其維持公共開支的財(cái)力資源，于是財(cái)政對(duì)于廣義土地財(cái)政的依賴度就會(huì)在一個(gè)比較長的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)維持在一個(gè)比較高的水平上。

我們?cè)谂判驎r(shí)發(fā)現(xiàn)，第二集團(tuán)所包括的省份，其財(cái)政對(duì)于廣義土地財(cái)政的依賴度在2010年以后就算達(dá)到最高值，這個(gè)數(shù)值也只不過是第一集團(tuán)的省份在1999—2013年廣義土地財(cái)政依賴度的平均值；第三集團(tuán)對(duì)于第二集團(tuán)的關(guān)系、第四集團(tuán)對(duì)于第三集團(tuán)的關(guān)系也都以此類推。這就說明，中國的地方財(cái)政有一個(gè)階梯發(fā)展過程。我們不是說所有的省份和地區(qū)的地方財(cái)政都會(huì)發(fā)展到今日浙江、江蘇那樣高的土地財(cái)政依賴度，但是，第二集團(tuán)的土地財(cái)政趨勢(shì)相當(dāng)于第一集團(tuán)在2003—2004年所出現(xiàn)過的勢(shì)頭，第三集團(tuán)、第四集團(tuán)的土地財(cái)政則剛剛起步，這應(yīng)該是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

四、土地財(cái)政對(duì)于地區(qū)間不平等的影響

由于土地財(cái)政是與土地的商業(yè)開發(fā)和城市化相聯(lián)系的，因此可以邏輯地推導(dǎo)出，越是城市化和現(xiàn)代化程度比較高的地區(qū)，其人均土地財(cái)政收入就會(huì)越高；而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，越是城市化和現(xiàn)代化程度比較低的地區(qū)，其人均土地財(cái)政收入就會(huì)越低。這樣一來，土地財(cái)政就可能會(huì)加劇地區(qū)間的收入不平等程度。

為了考察土地財(cái)政對(duì)于地區(qū)間的收入不平等程度的影響，我們用31個(gè)省（市、區(qū)）的人均土地出讓金收入，將省作為一個(gè)計(jì)算單位，計(jì)算出一個(gè)省際之間關(guān)于人均土地出讓金的基尼系數(shù)。這里要注意，由于我們關(guān)于土地出讓金純收入的定義只是“土地出讓金毛收入”與0.62這個(gè)常數(shù)之積，所以無論是用人均土地出讓金的毛收入，還是用人均土地出讓金的純收入，所計(jì)算得到的基尼系數(shù)是一樣的。

為了觀察土地財(cái)政是否加大地區(qū)間收入不平等程度，我們列出了按人均GDP計(jì)算的省際之間的基尼系數(shù)，并將它與“人均土地出讓收入基尼系數(shù)”進(jìn)行比較。表2給出了我們關(guān)于1998—2013年中國省際之間人均土地出讓收入基尼系數(shù)和人均GDP基尼系數(shù)兩個(gè)系列。

從表2中我們可以清楚地看到：

第一，在1998—2013年這16年內(nèi)，每一年的人均土地出讓收入基尼系數(shù)都高于人均GDP基尼系數(shù)，說明土地出讓金收入在人均GDP層面的收入不平等基礎(chǔ)上，還在進(jìn)一步加劇地區(qū)之間的不平等程度。這就是說，土地財(cái)政雖然有其促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但是同時(shí)它也在加劇地區(qū)之間的收入不平等，只是有違于公共財(cái)政的本質(zhì)的。

第二，就“人均土地出讓收入基尼系數(shù)”本身的歷史系列數(shù)據(jù)看，基尼系數(shù)的數(shù)值還是呈下降趨勢(shì)的。在20世紀(jì)末，人均土地出讓收入基尼系數(shù)達(dá)到過0.7以上，現(xiàn)在已經(jīng)漸漸降到0.3。這說明土地財(cái)政所產(chǎn)生的地區(qū)之間的收入不平等效應(yīng)在降低。

表2 1998—2013年人均土地出讓收入基尼系數(shù)和人均GDP基尼系數(shù)

五、結(jié)論

我們的分析揭示出，中國的土地財(cái)政在1999—2013年經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，即1999—2003年為第一個(gè)階段，那是中國土地開發(fā)和城市化剛開始啟動(dòng)的階段，全國平均的廣義土地財(cái)政依賴度從不到5%漸漸地上升到20%左右；2004—2007年為土地財(cái)政發(fā)展的第二個(gè)階段，全國平均說來土地財(cái)政依賴度上升至25%—28%；第三個(gè)階段是2010年以來的這4年，土地財(cái)政無論從絕對(duì)規(guī)模還是從它在地方財(cái)政中的相對(duì)地位來說，都有了進(jìn)一步的顯著上升，2013年全國平均的廣義土地財(cái)政依賴度達(dá)到34%左右。

從廣義的土地財(cái)政依賴度的分省結(jié)構(gòu)來看，分布在土地財(cái)政不同發(fā)展階段上的省份，在土地財(cái)政的發(fā)展和升級(jí)方面應(yīng)該有不同的目標(biāo)與定位。目前進(jìn)入土地財(cái)政發(fā)展成熟期的省（市）（浙江、江蘇、北京、上海等），地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴度可能要更多地從土地出讓金轉(zhuǎn)向與土地和房地產(chǎn)有關(guān)的稅收收入；處于第二集團(tuán)的省份（如廣東、重慶、四川等），在城市化的進(jìn)程中還具有一定的土地財(cái)政潛力，但要注意吸取第一集團(tuán)發(fā)展土地財(cái)政時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止出現(xiàn)土地財(cái)政過熱；處于第三集團(tuán)的省份（如江西、湖南、河南、吉林等等）目前還處于第一集團(tuán)在十年前的發(fā)展階段，土地財(cái)政應(yīng)該更有潛力；處于第四集團(tuán)的大部分?。ㄊ小^(qū)），其土地財(cái)政還剛剛起步。中國的土地財(cái)政發(fā)展是一個(gè)階梯型的方式，這是由城市化的地區(qū)差異所決定的。

但是，應(yīng)該注意到土地財(cái)政的發(fā)展會(huì)引起區(qū)域之間不平等程度的進(jìn)一步擴(kuò)大。我們的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，一方面土地財(cái)政確實(shí)加劇了地區(qū)之間的收入不平等程度；但另一方面，我們的計(jì)算結(jié)果也顯示，這種由土地財(cái)政所引起的對(duì)收入不平等的加劇效應(yīng)在過去的15年里正在逐步減弱，這可能是與土地財(cái)政向更多的省份、更廣大的內(nèi)地城市擴(kuò)展相關(guān)的，土地財(cái)政在更廣大的地區(qū)和省市擴(kuò)展，本身就含有普惠的意義。

［1］Pan Jiun-Nan Jr-Tsung Huang，Trun-Feng Chi?ang:“Empirical Study of Local Government Def? icit，Land Finance and Real Estate Market in China”［J］.ChinaEconomicReview.2015，3257-67.

［2］Wu Qun，Li Yongle，Yan Siqi:“The Incentives of China’s Urban Land Finance”［J］.Land Use Policy，2015，42，432-442.

［3］Zheng Heran，Wang Xin，Cao Shixiong:“The land Finance Model Jeopardizes China’s Sustain?ableDevelopment”［J］.HabitatInternational. 2014，44，130-136.

［4］丘海雄，付光偉，張宇翔.土地財(cái)政的差異性研究—兼論土地財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的啟示［J］.學(xué)術(shù)研究，2012，（4）.

［5］王玉波，唐瑩.中國土地財(cái)政地域差異與轉(zhuǎn)型研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2013，（10）.

［6］楊圓圓.“土地財(cái)政”規(guī)模估算及影響因素研究［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010，（10）.

［7］中華人民共和國國土資源部.中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒（2000—2014年）［M］.北京，地質(zhì)出版社，2000—2014年各版.

（在本項(xiàng)研究過程中，董興提出過富有建設(shè)性的評(píng)論，作者在此深表感謝。）

（責(zé)任編輯：曉力）

Regional Comparison of Local Fiscal Dependence on Land Finance

Ping XinqiaoHuang XinAn Ran

In the previous studies about land finance in China，it is usually narrowly defined the"Gross Land Leasing Revenues"in local governments'fund budgets as the revenues of land finance.In this way，a problem of over-evaluation might be caused in the process of calculating the size of China land finance.In order to reduce the degree of over-evaluating China's land finance，in this paper，we propose a new definition about the narrowly land finance revenue，i. e.，the net revenue of land finance.From this newly net revenue of land finance，we accordingly define a measurement for the"General Land Revenue in China".Based on these new difinitions，we vertically and historically examine China's general dependence of local public fincance on land finance（1999-2013），and as well as horizontally analyse the cross section structure of land finance weights in various provincial local public finance revenues.And，at the same time，for each preovince，the dynamic changes of local governments'fiscal dependence on land finance has been discussed.Our findings show that，there are three stages in the development of China land finance，and various provinces currently stay at differentstages，pursuingdifferentgoalsbeneficialfortheirowninterests.Itshouldbepaidattentiontothatthe development of land finance might enlarge the regional inequality.

Land Leasing Revenue；Land Finance；Local Public Finance

F812.7

A

2095—5766（2015）05—0087—09

2015—08—02

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用研究”（14AZD010）。

平新喬，男，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授（北京100871）。黃昕，男，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生（北京100871）。安然，男，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生（北京100871）。