秦元

1 強化檢察監(jiān)督在行政訴訟中的職權(quán)地位

不管行政檢察監(jiān)督的范圍如何擴展，對行政訴訟的監(jiān)督始終應(yīng)該是其工作的重中之重，在當(dāng)前對行政訴訟的各項監(jiān)督機制和工作開展已經(jīng)非常成熟的情況下，要進一步加強行政訴訟檢察監(jiān)督核心就是要強化檢察監(jiān)督在行政訴訟中的職權(quán)地位。雖然各國的檢察制度各有特點，但有一點共同的就是檢察機關(guān)在行政訴訟中的地位都很高。如在英國，凡涉及社會公共利益的訴訟，須頒布訓(xùn)誡或宣言加以保護，必須有總檢察長參加，以防止行政機關(guān)的行為損害社會公共利益；在美國，法律明確規(guī)定聯(lián)邦總檢察長可參與他認為涉及國家利益的任何行政案件；在德國，行政檢察官雖然屬于聯(lián)邦行政法院，但是其權(quán)力卻很大，其參與行政訴訟的范圍幾乎不受限制，目的是為了維護社會公共利益。我國的檢察制度當(dāng)初是參照前蘇聯(lián)的檢察制度設(shè)立，而以前蘇聯(lián)為代表的社會主義國家檢察制度又是在列寧的法律監(jiān)督思想基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。并且，檢察機關(guān)大多可以以獨立的身份參與行政訴訟，并對訴訟活動實行監(jiān)督，對錯誤的的裁判提出抗訴。

因此，我國可以參照這些國家的做法，給予檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督予更高的地位和更強的授權(quán)。譬如建立行政訴訟案件判決告知制度，要求法院將重大行政案件的判決告知檢察機關(guān)，在必要時還要應(yīng)要求提供查閱相關(guān)案卷情況；譬如建立行政督訴人制度，行政督訴人制度是屬于事后的間接監(jiān)督，是針對某個特別的具體行政行為，督促、幫助行政機關(guān)積極履行職能，支持幫助提起行政訴訟。對于行政機關(guān)怠于行使職權(quán)或由于其不作為，或者有可能行政相對人權(quán)益的時候，可以敦促行政機關(guān)積極履行職權(quán)，保護國有資產(chǎn)和行政相對人權(quán)益，對行政機關(guān)提供法律支持或幫助，必要時，以督訴人的身份支持參加訴訟；譬如建立重大行政案件檢察機關(guān)提前介入制，可以參照法國的規(guī)定，在法官對行政案件做出裁判前，檢察官可以先行審查和了解行政訴訟案件的全部材料，有權(quán)對行政訴訟案件的實體問題和法律適用問題進行全面的審查，并提出自己的意見，檢察官的意見行政法官要給予充分的考慮和尊重，等等。

2 認真思考和總結(jié)行政檢察建議在規(guī)范行政中的定位和發(fā)展

行政檢察建議在經(jīng)歷了見效甚微到漸有成為民事行政檢察工作的重點，又到被暫時叫停的一個短暫發(fā)展后，應(yīng)該說，現(xiàn)今，行政檢察建議正處于其跨越式發(fā)展中的探索期，在這個探索期，行政檢察建議發(fā)展中的各種優(yōu)勢與不成熟交織，所以，我們應(yīng)該對行政檢察建議進行簡單的梳理和明晰，為它將來更成熟的開展作好準備。首先要理解新行訴法的立法意圖，新行訴法給予行政檢察建議法律認可并不是為了夸大行政檢察建議的作用，立法也從來沒有將行政檢察建議定位為使行政執(zhí)法走上規(guī)范化道路的決定性力量，甚至不是主要力量。因為即使《憲法》規(guī)定了檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但立法本意更多的將其從根本上定位為一種程序性監(jiān)督和制約性監(jiān)督，而不是一種以監(jiān)督凌駕于其它權(quán)力和訴訟主體之上的單向的和絕對的權(quán)力。而從我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以清晰地看出，對于行政權(quán)力的制約還有黨的紀委檢查部門以及政府行政機關(guān)的內(nèi)部調(diào)整予以體現(xiàn)，這些都是檢察機關(guān)沒法介入的領(lǐng)域。其次，要看到，雖然行政檢察建議有其立法和實踐局限性，但從另個角度看，在當(dāng)前行政機關(guān)權(quán)力大且廣，一般其它機關(guān)基本難以對其做出有力、有效制衡，現(xiàn)有的行政監(jiān)督格局比較老舊的情況下，行政檢察建議確實在某種程度上又肩負著以“監(jiān)督”形式破冰“行政權(quán)監(jiān)督”的期盼，這可能也是新行政訴訟法在豐富其功能，強調(diào)依法行政的一個著眼點，而且從新行訴法立法前這一兩年行政檢察的發(fā)展勢頭看，確實有一些地方的檢察建議取得了比較直觀的成效，行政檢察建議一般都能得到行政機關(guān)的書面回函采納和感謝。因此，在現(xiàn)階段，新行訴法所體現(xiàn)的對行政檢察建議的定位，主要還是把它作為一種建議、提醒或希望的形式，仍舊沒有賦予其直接約束力和現(xiàn)實執(zhí)行力，從現(xiàn)階段看，在各項配套機制還未健全，法治觀念還未強化的情況下，新行訴法的這個定位更多體現(xiàn)的是一種立法的探索精神，防止因檢察機關(guān)職權(quán)的猛增，導(dǎo)致國家權(quán)力體系混亂，打破現(xiàn)有國家機器運行的均衡。

3 建立和完善行政檢察監(jiān)督的配套機制

（一）建立涉嫌犯罪的行政違法案件（行為）備案告知制。過去，絕大多數(shù)的行政案件除非通過申訴、抗訴程序，或者涉及刑事犯罪，才會進入檢察機關(guān)監(jiān)督視野，這也是舊行政訴訟對于行政檢察監(jiān)督權(quán)的約束，但在新行政訴訟法要求下，當(dāng)行政檢察監(jiān)督的視野擴大到所有行政行為，就必然要求要有相應(yīng)的制度機制來保證和滿足行政檢察監(jiān)督視野擴大的實現(xiàn)。因此，建立涉嫌犯罪的行政違法案件（行為）備案告知制就非常有必要，行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件時，應(yīng)當(dāng)同時抄送檢察機關(guān)備案。從刑事監(jiān)督與行政行為監(jiān)督的角度，在處理過程中公安機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪的行政違法案件經(jīng)審查作出立案或不立案決定時，在書面通知行政執(zhí)法機關(guān)的同時，也應(yīng)當(dāng)抄送檢察機關(guān)備案，主動接受檢察機關(guān)的監(jiān)督；從單純對行政行為監(jiān)督的角度，檢察機關(guān)也可以從中掌握必要的監(jiān)督線索和信息，對相應(yīng)的行政機關(guān)或者特定類型的行政行為提出檢察建議。

（二）建立重大行政行為信息溝通聯(lián)席會議制。這屬于行政檢察監(jiān)督的事前監(jiān)督。雖然新行政訴訟法要求行政檢察監(jiān)督要把“行政行為”全部納入視野，但從現(xiàn)實出發(fā)，檢察監(jiān)督的力量和資源都是非常有限的，檢察機關(guān)沒有辦法做到對每一項具體行政行為都進行監(jiān)督。為提高監(jiān)督效果、擴大監(jiān)督視野，就必須建立重大行政行為信息溝通聯(lián)席會議制，定期或不定期召開由行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)參加的聯(lián)席會議，對一些重大行政行為信息，甚至是一些有可能違法涉嫌犯罪的案件信息所涉及到的問題進行溝通、協(xié)調(diào)和通報；對某一時期行政處罰、案件移送、審查批捕、立案監(jiān)督和起訴等情況互相通報。

（三）建立對行政行為程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點監(jiān)督機制。這是直接針對具體行政行為的事中性監(jiān)督。雖然新行政訴訟為將行政檢察監(jiān)督的范圍擴大到“行政行為”的全范圍，但檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督不能越俎代庖，跨越司法權(quán)與行政權(quán)的界線，對行政權(quán)的具體行使內(nèi)容指手劃腳，從行政檢察監(jiān)督的實踐和可操作性出發(fā)，對行政行為實施監(jiān)督應(yīng)該以程序監(jiān)督和過程審查為重點。因為依法行政的重要要求之一就是行政行為程序合法，這也是行政行為從外觀上識別其是否合法的重要標志，也是最方便行政檢察切入的關(guān)鍵。因此，對于那些已經(jīng)明確規(guī)定有法定程序的行政行為如行政裁決、行政處罰、行政指導(dǎo)、行政合同、行政許可、行政強制等行政行為，行政檢察監(jiān)督重點要跟蹤、關(guān)注和監(jiān)督的就是這一法定程序是否能得到依法遵守，特別是對于其中的關(guān)鍵性程序環(huán)節(jié)，如調(diào)查制度、聽證制度、告知制度、回避制度、公開制度、時效制度、抗辯制度等是否得到依法落實為監(jiān)督重點。