達(dá)林太于洪霞

礦產(chǎn)資源開發(fā)與資源詛咒
——以內(nèi)蒙古為例

達(dá)林太1于洪霞2

在以資源消耗和環(huán)境污染為代價的增長模式下，中國的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)增長的極速和失速，如同詛咒一般，與中國經(jīng)濟(jì)體呈現(xiàn)出一致的節(jié)奏。同時，隨著礦產(chǎn)資源大省山西在資源領(lǐng)域塌方式腐敗的公布，公眾對礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的分配問題又提到了政治高度。本研究依據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的價值理論，結(jié)合內(nèi)蒙古的資源開發(fā)及利益分配的典型案例，分析并提出了礦產(chǎn)資源開發(fā)在不同的權(quán)益主體之間的合理分配份額。并就利益分配不公平導(dǎo)致的“資源詛咒”進(jìn)行了簡單的分析，為避免在資源領(lǐng)域形成經(jīng)濟(jì)寡頭向政治寡頭的轉(zhuǎn)變，國家需確立合理有效的分配制度，去促進(jìn)社會公平。

一、國內(nèi)外“資源開發(fā)利益分配與資源詛咒”的理論比較

（一）國外礦產(chǎn)資源開發(fā)收益與資源詛咒理論

1.國外的經(jīng)濟(jì)理論。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家（斯密，1776；馬爾薩斯， 1798；薩伊，1803；李嘉圖，1817）等人認(rèn)為勞動工資、土地地租、資本利潤和國家稅收是礦產(chǎn)資源分配理論的主要內(nèi)容。穆勒（1848）認(rèn)為賦存的礦產(chǎn)資源還具有游憩價值，地租它受制于一定的礦產(chǎn)資源供給。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家Sorely借用穆勒在分析采礦業(yè)時使用了機(jī)會成本的概念，提出李嘉圖農(nóng)業(yè)地租理論不能用來分析采礦業(yè)，把礦藏所有者的收益分為三類：固定地租、單位收益和特許經(jīng)營權(quán)。L·C·格雷(1914)通過對煤炭的資源地租的研究，發(fā)現(xiàn)了挖掘礦藏可耗竭儲量的內(nèi)在稀缺性，第一次提出了租金的概念。霍特林（1931）第一個提出礦產(chǎn)資源在開采成本不變時，租金的增長率等于利息率。其后的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)派討論主要集中在（產(chǎn)權(quán)中的）所有權(quán)與收益權(quán)上。20世紀(jì)70年代隨著可替代資源的后備技術(shù)概念出現(xiàn)，理論界對礦藏的租金形成提出新的依據(jù)：一是來自某一時點(diǎn)的質(zhì)量的變化，這是靜態(tài)的李嘉圖租金；二是在不同時期中，同樣一噸礦石由于利率的上升所產(chǎn)生的租金，這是一種動態(tài)的霍特林租金。隨著租金理論的不斷深入，國外礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利金成為調(diào)節(jié)資源分配的主要手段。

2.權(quán)利金是國外體現(xiàn)礦山國家所有權(quán)的主要手段。美國的礦產(chǎn)資源有償使用的稅費(fèi)主要有三種：權(quán)利金、租金和紅利。采礦人因開采礦產(chǎn)資源而向所有權(quán)人（聯(lián)邦）逐年支付權(quán)利金。除了交納稅費(fèi)之外，還需交納紅利和租金。澳大利亞每年除了征收權(quán)利金外， 1975年開始對能產(chǎn)生級差地租的礦床征收開采所得的附加利潤“資源租金稅”。前蘇聯(lián)（1980）使用了儲量批發(fā)價格等于探明儲量可回收的價值減去資金平均利潤與開采儲量的成本的總和公式，結(jié)束了礦產(chǎn)資源的無償使用制度。從近年來國際案例看，至少有102個國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行了權(quán)利金制度、資源附加利潤稅制度、礦業(yè)權(quán)制度、耗竭補(bǔ)貼制度以及一般的工商稅費(fèi)制度。

3.國外的資源詛咒理論。20世紀(jì)50年代的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基本強(qiáng)調(diào)充裕的自然資源對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長有正面的邊際貢獻(xiàn)，相對于資源貧乏的地區(qū)，能夠獲得更多的資本積累，帶來更快的經(jīng)濟(jì)增長。但是有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家在反思二次世界大戰(zhàn)后的絕大多數(shù)資源豐富的發(fā)展中國家，發(fā)現(xiàn)他們并沒有通過這些自然資源發(fā)展起來，尤其是經(jīng)歷資源繁榮后，其發(fā)展速度反而低于自然資源匱乏的國家。薩克斯與沃納（1995）對自然資源充裕程度與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，在控制初始人均收入、貿(mào)易政策、政府效率和投資率等影響經(jīng)濟(jì)增長的多種變量后，自然資源充裕度與經(jīng)濟(jì)增長速度成反比，應(yīng)證了奧迪（Auty,1993）提出的“資源詛咒”。

其后，羅斯（Ross，2001）非常深入細(xì)致地討論了資源充裕尤其是資源繁榮對政治體制選擇的影響機(jī)制。首先是租金效應(yīng)，點(diǎn)資源的開發(fā)在資源繁榮時期帶來大量的租金，政府有足夠的財力可以通過減少稅收，增加支出，減緩民眾對民主政治的需求。其次是資源開發(fā)帶來的大量租金容易導(dǎo)致地區(qū)沖突，這些國家擴(kuò)大軍事和內(nèi)部安全支出，減緩民主進(jìn)程。再次是現(xiàn)代化效應(yīng)，資源充?？赡軙Τ鞘谢?、民眾教育水平的提高、職業(yè)專業(yè)化等方面產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于社會和文化機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，無助于民主政治體制的形成。

托維克（2001）和穆爾希德（2004）構(gòu)建了一個包含規(guī)模收益遞減和尋租行為的靜態(tài)模型，該理論認(rèn)為：資本為了獲取資源租金而浪費(fèi)性尋租博弈會導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)增長崩潰。資源部門的尋租行為往往會在一個地區(qū)內(nèi)擴(kuò)散，擴(kuò)散到其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營上，導(dǎo)致貪污盛行，從而影響這一地區(qū)的行政效率和損害政府形象，進(jìn)而影響這一地區(qū)生產(chǎn)效率和居民福利。

（二）國內(nèi)學(xué)者關(guān)于資源開發(fā)及利益分配的觀點(diǎn)

1.中國的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益理論

中國的礦產(chǎn)資源開發(fā)理論源于馬克思的勞動價值理論，馬克思否定了李嘉圖的勞動本質(zhì)是一種價值標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為勞動是價值。自然資源本身不是人類勞動的產(chǎn)品，它的作用只是形成使用價值，而不形成交換價值（馬克思，1875）。由于受馬克思資源無價論和建國以來國家壟斷經(jīng)營的影響，中國資源價格研究較晚。20世紀(jì)80年代中期，北京環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所提出了資源價格理論，該理論基本上認(rèn)為自然資源是無價的，并對中國資源定價實(shí)踐中有著重要的影響力。

2.國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的稅收制度

中國當(dāng)前礦產(chǎn)資源有償使用制度分三個部分：資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)以及采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)使用費(fèi)。礦山企業(yè)應(yīng)繳的稅費(fèi)主要包括增值稅、所得稅、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和排污費(fèi)等，其中增值稅是主要稅種。

資源稅應(yīng)屬于國家通過政治權(quán)利無償取得的收益。中國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)屬于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)益體現(xiàn)。但《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第11條又規(guī)定其主要用途為礦產(chǎn)資源勘查，實(shí)際費(fèi)率極低補(bǔ)償費(fèi)成為了地方經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助來源，沒有真正體現(xiàn)出國家所有權(quán)人的權(quán)益。

3.本研究的意義

中國的礦產(chǎn)資源開發(fā)資源詛咒研究僅限一些新聞報道，由于資源詛咒最初的傳導(dǎo)機(jī)制是由于不合理的分配機(jī)制導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)失調(diào)。中國由于對礦產(chǎn)資源開發(fā)利益不合理的分配實(shí)證研究較少，也就導(dǎo)致理論很難為國家礦產(chǎn)資源開發(fā)與利益分配和避免資源詛咒的實(shí)踐提出建設(shè)性建議。本研究選取內(nèi)蒙古 “十一五”和“十二五”期間資源開發(fā)的數(shù)據(jù)，以及最新的2012年的數(shù)據(jù)作為研究基礎(chǔ)，對其各利益主體分配進(jìn)行實(shí)證分析，以填補(bǔ)目前對資源開發(fā)利益分配導(dǎo)致資源詛咒的實(shí)證研究這一空白。

二、內(nèi)蒙古采礦業(yè)及其利益分配

（一） 采礦業(yè)成為規(guī)模以上工業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

采礦業(yè)從 2000年以后就成為內(nèi)蒙古自治區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其中工業(yè)總產(chǎn)值由2000年的105.18億元，增加到2012年的5703.4329億元，占規(guī)模工業(yè)企業(yè)比重由2000年的14.04%增加到2012年的31.35%。規(guī)模以上的采礦業(yè)的利潤由2000年的1.60億元，增加到2012年的1096.9339億元，占規(guī)模以上工業(yè)利潤的比重由2000年的9.94%增長到2012年的59.11%，內(nèi)蒙古2012年規(guī)模以上采礦企業(yè)從事采礦的從業(yè)人員為384800人（內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局，2013）。

（二）內(nèi)蒙古自治區(qū)采礦業(yè)中的利益分配

中國于1994年實(shí)施了分稅制財政體制改革，并在之后的30年期間，先后對這些稅、費(fèi)分配比例進(jìn)行了多次的調(diào)整，最終形成了現(xiàn)在的政府間的分稅體系。

1.稅費(fèi)在中央和地方之間的分配鏈

礦山企業(yè)直接分配的稅種：增值稅、所得稅和資源稅。除了這些稅種外還有政府性收費(fèi)，和稅收相比，由于是由地方政府的相關(guān)部門去征收，隨意性很大。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分配比例是中央與省、直轄市5∶5分成，中央與自治區(qū)（包括貴州、云南、青海）為4∶6。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費(fèi)和國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款，全部納入國家預(yù)算管理。在縣、鄉(xiāng)煤炭公路維改費(fèi)方面，財政部規(guī)定煤炭企業(yè)每噸原煤不超過2元（不包括鐵路運(yùn)輸?shù)拿禾浚?。排污費(fèi)是用于污染治理的專項(xiàng)性收費(fèi)。以上五項(xiàng)政府性收費(fèi)企業(yè)作為管理費(fèi)用計入開采成本。

中央企業(yè)所得稅。由當(dāng)?shù)貒惒块T代征，直接進(jìn)入中央庫，全部歸中央所有，其稅后利潤，通過報表匯總的方式上繳給總部，由總部繳入當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門。地方企業(yè)向當(dāng)?shù)貒惒块T上繳的企業(yè)所得稅按照中央地方6∶4的比例分成，企業(yè)一般不向地方上繳利潤。

股東收益。按照現(xiàn)行的《會計準(zhǔn)則》和《財務(wù)通則》，企業(yè)出資人通過在稅后的股權(quán)取得股東收益。稅后留利。按照《會計準(zhǔn)則》與《財務(wù)通則》，企業(yè)稅后利潤扣除股東分配收益后的收獲，這部分收益屬于企業(yè)所有。

2.內(nèi)蒙古采礦業(yè)各主體之間的利益分配

解放后，內(nèi)蒙古礦山企業(yè)一直以國有經(jīng)營為主，上世紀(jì)90年代后出現(xiàn)了一些小型私營個體采礦企業(yè)，90年代末到本世紀(jì)初，地方一些國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)開始轉(zhuǎn)制，使國有資本在采礦業(yè)中下降。其后，隨著資源價格的上漲，央企進(jìn)駐之后其不斷地整合個體、私營礦山企業(yè)，使得國有資本所占的比例上升。

企業(yè)的利潤一般不在地方政府間分配，上表是按照稅費(fèi)收繳、實(shí)現(xiàn)利潤等實(shí)際的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和國有或國有控股企業(yè)的央企和地方企業(yè)以及國有或國有控股企業(yè)的國有資本的占比來推算的，這里的勞動者報酬作為工資計入了企業(yè)生產(chǎn)成本。

從上表可見，在2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)采礦業(yè)的各利益主體的收入分配中，排在第一位的是非國有資本凈收益，第二位是中央財政收入，其后依次為地方財政收入、國有資本凈收益和勞動力報酬。

表1 內(nèi)蒙古按所有制劃分的采礦企業(yè)產(chǎn)值及利稅（2012年）（億元）

表2 內(nèi)蒙古采礦業(yè)各利益主體之間的收入分配（2012年）

表3 內(nèi)蒙古自治區(qū)采礦業(yè)利潤和全社會收入比較（2012年）

三、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配及資源詛咒分析

（一）畸形的內(nèi)蒙古采礦業(yè)利潤分配

國外主要礦產(chǎn)大國，自然資源利潤被并入了總體預(yù)算。在絕大多數(shù)國家，自然資源利潤都在中央（聯(lián)邦）政府之間分享，但在少數(shù)情況下，地方原住民也會以土地最初居住者的身份，獲得資源所有權(quán)和享用權(quán)的分配。還有與地方社區(qū)分享的案例，如建立了礦物發(fā)展基金，從中撥出部分資源使用費(fèi)，返還給受到采礦活動影響的社區(qū)居民。

2012年內(nèi)蒙古采礦業(yè)非國有資本凈收益是內(nèi)蒙古自治區(qū)全民2472.2萬人全部收入的1.53倍。2000年內(nèi)蒙古財政收入占GDP的比重是7.2%，2012年增加到17.5%，增幅為165%；2000年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民的純收入總和占GDP的比重是18%，2012年下降為5.04%，下降幅度為257%；2000年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民可支配收入的總和占GDP的比重為33%，2012年下降為20.33%，下降的幅度為62.32%。礦產(chǎn)資源開發(fā)的財富哪里去了？上表回答了公眾的質(zhì)疑，同時顯示了礦產(chǎn)資源開發(fā)“資源詛咒”的機(jī)理。

（二）資源租金和資源詛咒

礦產(chǎn)資源行業(yè)缺乏制造業(yè)部門所具有的規(guī)模收益遞增和正外部性的特征，在生產(chǎn)要素既定的前提下，大量生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移到礦產(chǎn)資源開發(fā)上，將直接排擠具有增長能力的產(chǎn)業(yè)的投入。而且資源產(chǎn)業(yè)的資本存量和勞動力，有很強(qiáng)的行業(yè)專屬性，且很難轉(zhuǎn)型。資源產(chǎn)業(yè)繁榮期間容易形成豐厚的資源租金，大量的人在尋租方面投入更多的精力，減少生產(chǎn)性的投入，這必然會走入“資源詛咒”的發(fā)展陷阱。從全世界范圍內(nèi)看，依靠資源開發(fā)而迅速成長起來的城市，在外部驅(qū)動減弱了之后，必然陷入發(fā)展的 “資源詛咒”陷阱。無論是中國典型的新煤城鄂爾多斯，還是老煤城大同、雞西等城市，都沒有脫離這個規(guī)律。

四、走出資源詛咒發(fā)展陷阱的建議

研究并改革目前的稅費(fèi)制度和分配制度，推動礦產(chǎn)資源有償使用的研究，是礦產(chǎn)資源開發(fā)避免“資源詛咒”最重要的一個課題。

（一）經(jīng)濟(jì)理論延后使得礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)利益上沒有實(shí)現(xiàn)

西方發(fā)達(dá)國家認(rèn)為礦產(chǎn)資源是一種資產(chǎn)，在生產(chǎn)過程應(yīng)該和勞動力、資本要素一樣獲得報酬。該報酬應(yīng)歸資源所有者國家所有。中國由于價格形成機(jī)制理論的不完善，使國家所有權(quán)沒有體現(xiàn)。因此，國家設(shè)立礦業(yè)權(quán)制度，通過出讓礦業(yè)權(quán)，征收權(quán)利金，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)利益。

（二）資源開發(fā)利益沖突在一定程度上影響經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定

國外的礦業(yè)權(quán)人即企業(yè)生產(chǎn)資料所有者借助于資本份額獲取資產(chǎn)收益。而中國的資源開發(fā)者獲得資產(chǎn)收益；又由于法律不完善賦予的壟斷性，獲得了其正常利潤之外的超額利潤；同時，礦業(yè)權(quán)人又獲得了屬于國家所有的租金收益。由于資源分割的規(guī)則和利益占有方式的變化，不同利益相關(guān)者的沖突日趨激烈，國家應(yīng)該對礦產(chǎn)資源企業(yè)征收采取累進(jìn)稅制資產(chǎn)稅，避免前蘇聯(lián)和后蘇聯(lián)的俄羅斯資源領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)寡頭向政治寡頭演進(jìn)的教訓(xùn)。

（三）中國資源價格扭曲危害宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

中國礦山生產(chǎn)中環(huán)境資源的投入和服務(wù)沒有計入生產(chǎn)成本和產(chǎn)品價格之中，礦產(chǎn)資源作為資產(chǎn)的存量未加以記錄，礦產(chǎn)資源的流量也未能被反映，導(dǎo)致新國民經(jīng)濟(jì)核算體系難以實(shí)施，最終導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)城市的“資源詛咒”陷阱。政府應(yīng)選擇不同的調(diào)控工具，使礦業(yè)權(quán)的取得成本、環(huán)境成本和耗竭補(bǔ)貼成本等在收益分配中得到完全體現(xiàn)，降低負(fù)外部性，解脫“資源詛咒”發(fā)展陷阱。

（四）礦產(chǎn)資源開發(fā)中農(nóng)牧民的權(quán)益沒有得到保護(hù)

在現(xiàn)有土地法律制度下，礦產(chǎn)資源開發(fā)極易導(dǎo)致勞動力和土地分離，農(nóng)牧民的勞動力生產(chǎn)和勞動力再生產(chǎn)不能保障，極有可能演化為社會不安定因素。礦區(qū)的農(nóng)牧民變補(bǔ)償為剩余索取，給他們平等發(fā)展的機(jī)會。

作者單位：（1.內(nèi)蒙古大學(xué)蒙古學(xué)研究中心， 2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉