陳倫盛

PPP模式運用的國際經(jīng)驗與中國啟示

陳倫盛

公私合作伙伴關(guān)系簡稱PPP，是當(dāng)前世界范圍內(nèi)廣泛流行的基礎(chǔ)社會建設(shè)融資模式。這種模式能夠?qū)⑺饺瞬块T市場化運作的高效性引入到政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供上來。通過PPP合同或協(xié)議，合理地分擔(dān)風(fēng)險、分享收益，使得政府能以更低的成本提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共產(chǎn)品。目前我國正在實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有巨大的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資需求，借鑒國際上PPP運用的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國實際制定推動PPP模式科學(xué)發(fā)展的政策，對于提高公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給水平，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、PPP的定義及特征

（一）PPP的定義

世界各國機構(gòu)對PPP有著不同定義，至今沒有一個統(tǒng)一的概念，我們通常將PPP分為廣義和狹義兩個概念。廣義的PPP指公共部門與社會投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設(shè)并運營該項目的方式。本文探討?yīng)M義PPP的運用。

（二）PPP的特征

PPP的運行具有三個重要特征：目標(biāo)一致、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。它們共同體現(xiàn)了PPP模式公平與效益兼融共生的內(nèi)在邏輯。在PPP模式中，公共部門與私人部門圍繞著在項目建設(shè)、運營過程中實現(xiàn)投入最小化和產(chǎn)品服務(wù)供給最大化、最優(yōu)化的共同目標(biāo)進(jìn)行合作。這種合作伙伴關(guān)系能夠為私人部門帶來穩(wěn)定、可靠的長期回報的同時，加快和優(yōu)化了公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平。此外，在項目的全過程中，公共部門與私人部門將根據(jù)自身優(yōu)勢承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，最終實現(xiàn)項目整體風(fēng)險變最小化。

二、PPP模式國際應(yīng)用的實踐與經(jīng)驗

（一）英國

英國PPP模式經(jīng)歷了前期的私有化階段、立約承包階段、鼓勵私人投資行動（PFI）階段。2012年英國財政部推出新型私人融資(PF2)，其對PFI最大的改進(jìn)就是將政府投入的股本金比例從10%提高到20%-25%，從而有利于吸引長期投資者以及從資本市場獲得PPP項目長期債務(wù)融資。英國作為PPP模式運用較為成熟的國家，其主要經(jīng)驗做法有以下幾點：

1.成立了專門機構(gòu)對PPP運行進(jìn)行管理。國家層面由財政部下屬的基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK）全面負(fù)責(zé)所有公共管理部門的PPP管理。地方政府層面，由獨立于財政部的地方合作伙伴組織（Local Partnerships）負(fù)責(zé)。2010年后，IUK合并了PPP工作組和“地方合作伙伴關(guān)系組織”的職能，統(tǒng)一管理實施PF2項目。

2.項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2014年3月底，英國共有895個存量PFI項目。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比超過50%；總投資額占比超過60%。

3.不斷完善PPP相關(guān)政策頂層設(shè)計。政府雖沒有制定專門針對PPP的法律，但不斷根據(jù)PPP的發(fā)展制定和完善各種規(guī)范性政策文件。在PFI階段，先后制定執(zhí)行了3個政策性文件《應(yīng)對投資風(fēng)險》（2003）、《強化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）。在PF2階段，有1個政策性文件《PPP的新方式》（2012）。

（二）加拿大

加拿大各級政府高度重視并大力推動對PPP模式的運用，它也是國際公認(rèn)的PPP運用最好的國家之一。從1991年到2013年，加拿大啟動PPP項目合計206個，總價值超過630億美元，涵蓋了教育、醫(yī)療、交通、住房、環(huán)境以及國防等行業(yè)。PPP項目占所有公共領(lǐng)域投資的15%—20%。加拿大PPP模式在管理、項目融資、公共部門與私人部門分工方面積累了許多經(jīng)驗。

1.從管理機構(gòu)上看，加拿大分別組建了國家層面的PPP中心（PPP Canada）以及地方級的PPP單位。其中PPP中心是以聯(lián)邦政府所有的國有企業(yè)，采取公司化運作模式，主要負(fù)責(zé)PPP模式的宣傳推廣、審核及推薦聯(lián)邦級的PPP項目開發(fā)、制定PPP管理政策、提供技術(shù)支持等。

2.從項目融資上看，加拿大設(shè)立國家級PPP基金來拓寬PPP項目的融資渠道。加拿大P3基金總額24億美元，截至2013年該基金動用了8億美元為15個PPP項目提供資金支持，撬動社會投資超過33億美元。各地方政府都可以申請該基金支持地方級PPP項目建設(shè)。另外，加拿大還建立了針對PPP項目的債券融資市場，為PPP項目提供債務(wù)融資平臺。

3.從分工上看，在加拿大PPP模式中，PPP項目從設(shè)計到建造，再到建成后的運營和維護(hù)全過程都由私人部門負(fù)責(zé)，這樣最大可能地避免了多個投資方意見分歧及責(zé)任推諉。政府在項目建設(shè)完成前不承擔(dān)支付責(zé)任，支付的階段延伸至整個項目的生命周期。私人部門只有在所提供的服務(wù)達(dá)到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)并通過驗收才能獲得政府的支付。

（三）澳大利亞

澳大利亞運用PPP模式推動大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目方面處于世界領(lǐng)先水平。其主要做法是采用成立SPV的方式，政府與SPV簽訂項目協(xié)議，期限以20-30年的長期協(xié)議為主，由SPV進(jìn)行融資建設(shè)及運營，合同期到項目資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)交政府運營管理。其PPP發(fā)展的主要經(jīng)驗做法有以下幾個方面：

1.建立專業(yè)管理機構(gòu)。國家層面有澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局，其主要職責(zé)是管理、審批全國PPP項目，發(fā)布重大基礎(chǔ)設(shè)施項目實施計劃。地方層面各州政府設(shè)立PPP項目指導(dǎo)委員會以及具體政策制定和項目執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)地方PPP項目的決策及實施管理。

2.進(jìn)行有效風(fēng)險管理。政府對運用事前、事中、事后全程風(fēng)險監(jiān)控管理對PPP項目進(jìn)行有效的風(fēng)險管理。事前在項目設(shè)計過程中，公共部門和私人部門都通過不斷提高風(fēng)險透明度、互相告知和加強溝通的方式充分了解項目風(fēng)險。事中各方按照風(fēng)險承擔(dān)能力強、風(fēng)險相關(guān)費用低以及最大收益的原則進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)。事后在風(fēng)險出現(xiàn)之后，政府承擔(dān)“最后放款人”角色，通過提供擔(dān)保等方式幫助私人部門融資度過難關(guān)。

3.建立嚴(yán)格的財務(wù)及績效審計制度。各州政府的審計部門對每一個PPP項目的公益性、經(jīng)濟性、績效目標(biāo)的實現(xiàn)以及是否符合相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行評價，并將結(jié)果向州議會報告。同時，州政府制訂了專門針對PPP項目的會計核算方法，項目運營情況可以在州政府的資產(chǎn)負(fù)債表中清晰的體現(xiàn)。

三、PPP應(yīng)用的國際經(jīng)驗對我國的政策啟示

（一）建立專業(yè)的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

建立專業(yè)的PPP管理機構(gòu)是PPP運用較為成熟國家的通行做法。英國和澳大利亞分別設(shè)立了國家基礎(chǔ)設(shè)施局，加拿大成立了PPP中心，香港設(shè)有效率促進(jìn)小組（Efficiency Unit）。國家層面和地方政府層面PPP管理機構(gòu)在PPP項目的宣傳、推廣、規(guī)劃、管理、監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用，是推動PPP模式發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國目前涉及到PPP管理的部門主要是財政部和發(fā)改委，其中財政部已成立政府和社會資本合作中心，該中心制訂了PPP模式的《操作手冊》。發(fā)改委于2014年11月也發(fā)布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，承擔(dān)了PPP模式推廣和監(jiān)督的職能。這種體制容易造成條塊分割、多頭管理。筆者認(rèn)為，借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，為避免日后多部門之間協(xié)調(diào)管理上的沖突，應(yīng)該單獨設(shè)立全國PPP協(xié)調(diào)中心。該中心獨立于所有政府職能部門，它可以從發(fā)改委、財政、金融等部門，通過處室調(diào)整、組合或合并組建。相應(yīng)的地方政府也成立相應(yīng)的PPP中心，從國家和地方層面共同推動PPP模式的推廣、規(guī)劃、管理、監(jiān)督等工作。

（二）加快完善PPP法律法規(guī)與配套政策

PPP項目一般建設(shè)、運營周期較長，涉及的利益主體多，不可預(yù)測因素多。沒有完善的法律法規(guī)作為保障，容易出現(xiàn)許多難以解決的糾紛。既不利于政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性，也會影響私人部門參與PPP項目投資的信心。國際經(jīng)驗表明，完善的PPP法律法規(guī)的制定和實施是PPP成功運行的保障。因此，我國應(yīng)該加快PPP國家層面的立法工作。如正在起草的《特許經(jīng)營法》應(yīng)該對PPP應(yīng)用范圍、審批權(quán)限、流程管理、合同框架、風(fēng)險分擔(dān)以及退出機制和利益糾紛處理辦法進(jìn)行明確。同時，為了鼓勵私人資本參與PPP項目的投資，各級政府應(yīng)針對本地區(qū)的實際情況，完善關(guān)于投資引導(dǎo)、投資回報保障、配套金融支持以及各種優(yōu)惠政策。

（三）確定合理的風(fēng)險分擔(dān)機制

國際經(jīng)驗表明，合理的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目成功與否的關(guān)鍵。一般來說，風(fēng)險分擔(dān)的原則主要是遵循控制力最大化、抗風(fēng)險能力最大化、控制風(fēng)險費用最小化的原則來確定各方在風(fēng)險分擔(dān)中的責(zé)任。政府部門主要承擔(dān)的風(fēng)險包括：法律、政策風(fēng)險以及項目運營“兜底”風(fēng)險等。私人部門承擔(dān)的風(fēng)險則主要落在項目設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營維護(hù)等方面。另外，不可抗力如地震、洪水等帶來的風(fēng)險應(yīng)在項目協(xié)議中確定政府與私人部門合理承擔(dān)的比例。同時，由于PPP項目投資巨大、運營周期長，在運營后期可能存在許多運營困難，雙方可以通過風(fēng)險轉(zhuǎn)換、提高議價透明度的方法，由政府部門適當(dāng)?shù)貙λ饺瞬块T進(jìn)行運營補償。

（四）拓寬融資渠道，設(shè)立國家PPP基金

國際經(jīng)驗表明，PPP項目融資的便利性和多樣化程度是影響PPP成功與否的重要因素。結(jié)合我國的實際，可以采取以下幾種方式拓寬PPP融資渠道：充分利用亞洲開發(fā)銀行、國家開發(fā)銀行的政策性貸款；發(fā)行地方政府市政債券和項目收益?zhèn)谫Y；資產(chǎn)證券化融資；引入養(yǎng)老、社保、保險等偏愛長期穩(wěn)定收益的資金投資；建立城市產(chǎn)業(yè)開發(fā)基金進(jìn)行投資。目前國際上許多國家通過成立國家PPP基金（加拿大）和項目基金（印度、菲律賓、印尼）的方式為PPP項目融資。國家PPP基金主要是通過股權(quán)投資的方式，撬動民間資本參與PPP項目開發(fā)，從而破解項目初期的融資難題。同時，也可以考慮在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、金融深化程度較高的省份設(shè)立地方PPP基金，拓寬PPP融資渠道。

(作者單位：韶關(guān)市委黨校）

責(zé)任編輯：張莉莉

本文是廣東省黨校系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“以產(chǎn)城融合推動山區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究—以韶關(guān)市為例”(15JJ05)、韶關(guān)市社科規(guī)劃項目“韶關(guān)市芙蓉新區(qū)建設(shè)研究”（Z2014013）階段性研究成果。