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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障研究——基于轉(zhuǎn)移再就業(yè)視角

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速。截至2013年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，比1949年提高43.09個(gè)百分點(diǎn)。[1]在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)居民快速擴(kuò)張；大量的農(nóng)村人口身份發(fā)生了轉(zhuǎn)化，一部分轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民；還有一部分是因?yàn)橥恋乇徽饔?，失去土地承包?jīng)營權(quán)，但是沒有能夠走進(jìn)城市轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的特殊群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民在失去土地之后，不再是農(nóng)民，但是由于自身及其他方面因素影響而無法成為城市市民，成了一個(gè)身份特殊的群體。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，農(nóng)村土地被征用的規(guī)模將不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民的數(shù)量必然迅速擴(kuò)大。僅以河南為例，2013年年末河南省總?cè)丝跒?0601萬人，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%[2]；按照城鎮(zhèn)化率2020年達(dá)到55%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2020年河南省將近有1200萬人需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，其中相當(dāng)部分將成為失地農(nóng)民。

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，它為農(nóng)民提供基本的生活保障，農(nóng)民依靠土地保障自身的生存發(fā)展，依靠土地來抵御年老、疾病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民的土地被征用以后，在社會(huì)保障體系尚不夠完善的情況下，意味著農(nóng)民沒有了基本的保障，無法獲取經(jīng)濟(jì)來源，將會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)問題，影響和諧社會(huì)的建設(shè)。

1失地農(nóng)民的基本處境

現(xiàn)階段，我國對(duì)失地農(nóng)民的安置主要是采取貨幣安置政策，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一次性的貨幣安置補(bǔ)助，然后由失地農(nóng)民自行到勞動(dòng)力市場(chǎng)上尋找就業(yè)崗位。在現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制下，一部分富裕起來的失地農(nóng)民沒有科學(xué)規(guī)劃發(fā)展方向，沉迷于暫時(shí)的滿足，失去尋找新的發(fā)展路徑的動(dòng)力，沒有抓住機(jī)遇進(jìn)行自我提升，最后坐吃山空淪為生活困難群體。根據(jù)本課題組所做的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的職業(yè)技能有限，文化素質(zhì)相比較而言偏低，在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，就業(yè)比較困難，主要表現(xiàn)為：就業(yè)率低，40%左右的失地農(nóng)民沒有辦法尋找到合適的工作；就業(yè)空間狹窄，大部分失地農(nóng)民就業(yè)的崗位是技術(shù)含量較低的體力勞動(dòng)，如建筑工地搬運(yùn)工等；靈活就業(yè)或短期就業(yè)比較普遍，大部分在本地區(qū)從事季節(jié)性或短周期性的臨時(shí)工作；就業(yè)崗位條件差，沒有安全保護(hù)。最主要的是，大部分再就業(yè)的失地農(nóng)民都沒有基本的社會(huì)保障待遇。以上這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響著失地農(nóng)民的生活質(zhì)量，如果沒有相應(yīng)的社會(huì)保障制度，不能解決失地農(nóng)民的后顧之憂，必然成為一種社會(huì)隱患，這不利于“三農(nóng)”問題的根本解決，也不利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

2失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題

社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健康運(yùn)行的重要條件。統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，覆蓋全體社會(huì)成員，不分地位性別，遇到困難或遭遇風(fēng)險(xiǎn)的成員，可以從社會(huì)保障體系中獲得物質(zhì)幫助，幫助其維持生活或者恢復(fù)再生產(chǎn)能力，可以解除勞動(dòng)者勞動(dòng)崗位變化和區(qū)域行業(yè)遷徙等帶來的后顧之憂，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)和配置。

目前，在我國社會(huì)保障制度體系中，以就業(yè)關(guān)聯(lián)為特征的社會(huì)保險(xiǎn)是核心，大多數(shù)失地農(nóng)民從事在缺乏勞動(dòng)保護(hù)、報(bào)酬差、風(fēng)險(xiǎn)大的非正式崗位，工作沒有穩(wěn)定性，就業(yè)保障差，一些用工單位為了降低生產(chǎn)成本，單方面強(qiáng)調(diào)用工單位權(quán)利，規(guī)避有關(guān)的法律責(zé)任，不簽訂勞動(dòng)合同，不給失地農(nóng)民辦理社會(huì)保險(xiǎn)，其結(jié)果就是失地農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)益受到侵犯，得不到有效的保障。我國的社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)差別比較大，城市社會(huì)保障制度面臨著人口老齡化等方面的壓力，無法吸納失地農(nóng)民融入城市社會(huì)保障制度體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有全覆蓋，醫(yī)療保險(xiǎn)水平比較低，失地農(nóng)民沒有失業(yè)保險(xiǎn)。因此，沒有合適的就業(yè)崗位，失地農(nóng)民要參加社會(huì)保險(xiǎn)，必須獨(dú)自承擔(dān)所需費(fèi)用，對(duì)他們是非常沉重的負(fù)擔(dān)。只有實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民再就業(yè)，才能讓失地農(nóng)民享受基本的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。具體而言，現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會(huì)保障待遇的缺失，與失地農(nóng)民再就業(yè)面臨的主要問題密切相關(guān)。

3完善我國失地農(nóng)民就業(yè)保障制度的基本路徑

失地農(nóng)民是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，失地農(nóng)民的數(shù)量還將繼續(xù)增加，解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康快速發(fā)展，對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定具有重要的意義。因此，我們要認(rèn)真研究失地農(nóng)民問題，進(jìn)行科學(xué)合理的政策設(shè)計(jì), 以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為出發(fā)點(diǎn),切實(shí)做好失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障工作，讓失地農(nóng)民“失地不失業(yè)”[3]。

3.1　完善法律制度體系，為失地農(nóng)民就業(yè)保障提供法律依據(jù)

農(nóng)民失去土地以后，實(shí)際上已經(jīng)不再具有農(nóng)民的身份，他們沒有了賴以生存的土地，轉(zhuǎn)而投向第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)尋求后續(xù)的發(fā)展，黨和政府應(yīng)該著重考慮這部分人的社會(huì)保障制度安排問題。社會(huì)保障應(yīng)該覆蓋包括失地農(nóng)民在內(nèi)的全體社會(huì)成員，解除失地農(nóng)民再就業(yè)的后顧之憂；在社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施細(xì)則中，增加對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)保障方面的內(nèi)容。社會(huì)保障制度建設(shè)要立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在政府財(cái)政承受能力范圍內(nèi)，分階段、分項(xiàng)目擴(kuò)大覆蓋面，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障制度中；對(duì)于城鄉(xiāng)或地區(qū)不同形式的參保人待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，要從身份資格認(rèn)定、繳費(fèi)年限核對(duì)、保障資金轉(zhuǎn)移、待遇核定計(jì)發(fā)幾個(gè)方面設(shè)計(jì)科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)標(biāo)準(zhǔn)，確保其已有社會(huì)保障權(quán)益不受損失。

根據(jù)失地農(nóng)民實(shí)際境遇，政府應(yīng)該將失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，這不僅是擴(kuò)大我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面、推動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的要求，也是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向深入的重要體現(xiàn)。建立中國特色社會(huì)主義的以個(gè)人繳費(fèi)和集體提供資金為基礎(chǔ)、國家政策支持為保證的失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度。通過失業(yè)保險(xiǎn)的作用，激勵(lì)失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

3.2　建立合理的征地補(bǔ)償利益分配制度，增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)保障能力

在我國，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民擁有的是承包經(jīng)營權(quán)。征地補(bǔ)償款的分配應(yīng)該兼顧集體和被征地的農(nóng)民，必須妥善處理好各方利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性和創(chuàng)造性。在對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置過程中，政府要通過完善的法律、法規(guī)確定農(nóng)民土地的征用制度及最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以采取以土地?fù)Q社會(huì)保障或換取就業(yè)崗位等模式給失地農(nóng)民提供基本保障。

通過市場(chǎng)機(jī)制形成能體現(xiàn)土地資源不同區(qū)位優(yōu)勢(shì)和價(jià)值的合理科學(xué)的補(bǔ)償價(jià)格?？蓪⒄鞯匮a(bǔ)償收益的三分之一作為集體事業(yè)發(fā)展的基金，確保集體能夠支付支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等所需要的資金；流轉(zhuǎn)的收益中不少于三分之一的比例應(yīng)該歸農(nóng)民，以作為農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)或到城市發(fā)展的資金基礎(chǔ)。通過宣傳引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)將征地補(bǔ)償費(fèi)用中的一部分用于支持農(nóng)民再就業(yè)發(fā)展的意義，將長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民較長(zhǎng)生命周期內(nèi)的財(cái)富分配合理化、科學(xué)化。

3.3　加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，建立完善的就業(yè)服務(wù)體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，積極搭建就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)新機(jī)制、注重實(shí)效”[4]的原則，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)中心，并撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，配備專職工作人員，搞好就業(yè)服務(wù)工作。要善于運(yùn)用財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)于優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)和單位給予政策優(yōu)惠和補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)企業(yè)吸納失地農(nóng)民就業(yè)的積極性。政府應(yīng)該在失地農(nóng)民和用工單位之間建立長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，加強(qiáng)失地農(nóng)民和用工單位之間的聯(lián)系和溝通，通過崗位信息的及時(shí)發(fā)布引導(dǎo)失地農(nóng)民選擇合適的就業(yè)崗位，規(guī)范就業(yè)機(jī)構(gòu)行為，為失地農(nóng)民再就業(yè)提供高質(zhì)量的信息服務(wù)，以保證農(nóng)民再就業(yè)。

失地農(nóng)民的弱勢(shì)在于自身的受教育程度比較低，缺乏工作崗位所需要的勞動(dòng)技能。要想根本改變失地農(nóng)民就業(yè)領(lǐng)域狹窄，就業(yè)層次低的問題，必須提高失地農(nóng)民的職業(yè)素質(zhì)。政府部門要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，堅(jiān)持從用人單位的用工需求出發(fā)，有目的性地開展失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)訓(xùn)練，盡可能開展訂單培訓(xùn)，減少或縮短失地農(nóng)民培訓(xùn)后的擇業(yè)周期和交易成本。通過建立“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的就業(yè)培訓(xùn)體系，讓失地農(nóng)民真正掌握實(shí)用的職業(yè)技能，提高轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力。[5]政府要采取多種措施，鼓勵(lì)失地農(nóng)民以征地補(bǔ)償款為資本來源，積極進(jìn)行創(chuàng)業(yè)或投資。政府要利用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予資金扶持和稅收優(yōu)惠，通過創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)一批失地農(nóng)民就業(yè)。

3.4　引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極進(jìn)行自我投資

政府要通過政策宣傳教育失地農(nóng)民正確對(duì)待和處理自己面臨的問題。尋找工作單位，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)關(guān)鍵要靠自己，不能坐等政府安置，克服依賴心理，要有積極進(jìn)取意識(shí)，并主動(dòng)走出去改變自我，主動(dòng)提高自身素質(zhì)以適應(yīng)用人單位的要求。

失地農(nóng)民要樹立自強(qiáng)意識(shí)，通過多種渠道進(jìn)行人力資本投資，通過提高自身的職業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。改變當(dāng)前消極的就業(yè)心理，增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺性和能力，主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)，更多地向需要?jiǎng)趧?dòng)力較多的第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，失地農(nóng)民要立足市場(chǎng)需求，以企業(yè)的需求為行動(dòng)的方向，通過各種渠道參加就業(yè)培訓(xùn)，逐步形成關(guān)注自身可持續(xù)發(fā)展的積極的就業(yè)意識(shí)，不斷提高自身的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為以后的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

總之，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，失地農(nóng)民的數(shù)量將會(huì)不斷增加，解決好失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展問題的重要性將日益突出。本文主要從完善社會(huì)保障制度、建立再就業(yè)服務(wù)體系等方面提出提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力和層次的路徑。但是，由于

失地農(nóng)民再就業(yè)社會(huì)保障是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，需要我們不斷地關(guān)注和研究，通過調(diào)查研究進(jìn)行實(shí)證分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況，解決新問題。

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(責(zé)任編輯：李慶華)

岳紅偉

(黃淮學(xué)院社會(huì)管理系，河南駐馬店463000 )

摘要：在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了因?yàn)橥恋乇徽饔枚ネ恋爻邪?jīng)營權(quán)的特殊群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的土地被征用以后，需要有就業(yè)和社會(huì)保障等制度保障其基本生活。政府需要從完善法律制度、提供基本就業(yè)服務(wù)等方面做好失地農(nóng)民再就業(yè)和社會(huì)保障工作。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；再就業(yè)；社會(huì)保障

Abstract：In the urbanization process in China, land-lost farmers have emerged because of the right to the contracted management of land. After the land has been expropriated, they need institutional arrangements such as employment and social security system and so on to guarantee their basic life. The government needs to improve the legal system arrangement and provide basic employment service to solve the land-lost farmers’ re-employment and social security problem.

Key words:land-lost farmers; re-employment; social security

作者簡(jiǎn)介：岳紅偉(1979—)，男，河南南陽人，黃淮學(xué)院社會(huì)管理系勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)帶頭人，管理學(xué)碩士，主要研究方向：勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障理論與政策。

收稿日期：2015—01—03

中圖分類號(hào)：F301;F323.89

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—9536(2015)01—0022—03