閆海燕

摘 ?要：社會救助是社會保障的重要內(nèi)容之一，是保障困難群眾生活的最后一道安全網(wǎng)。目前，我國正處于經(jīng)濟社會“新常態(tài)”發(fā)展時期，本文基于新常態(tài)視角，簡單分析了當(dāng)前社會救助中普遍存在的問題，并在此基礎(chǔ)之上有針對性地提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：新常態(tài);社會救助;問題;對策

著名的經(jīng)濟學(xué)家阿馬蒂亞·森對貧困做了新的界定，他認為，貧困不僅僅指收入低下，除此之外，更重要的是指對人類基本能力和權(quán)力的限制，甚至是剝奪，簡單地說，就是指貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機會在常人中處于劣勢，或是他們獲取收入的渠道受到某種阻礙和剝削以及機會無故喪失，例如低收入、老弱病殘、社會歧視，人力資源不足、社會保障體系不完善等，而社會保障正是解決這一系列問題的主要手段。社會救助是整個社會保障體系的“最后一道防線”，它有異于社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等措施，其旨在保護社會弱勢群體，保障他們的最低生活需求[1]。

2014年5月，國家主席習(xí)近平首次以新常態(tài)描述我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，要求我們正確認識新常態(tài)，積極適應(yīng)新常態(tài)，實現(xiàn)體現(xiàn)社會主義公平正義、兜底性民生制度安排的社會救助工作的包容性發(fā)展[2]。從科學(xué)發(fā)展觀到經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，無不滲透著黨和國家對社會救助的高度關(guān)注。因此，進一步研究社會救助問題，改善民生，實現(xiàn)經(jīng)濟社會新常態(tài)發(fā)展就顯得尤為重要。

一、當(dāng)前社會救助中存在的主要問題

（一）道德風(fēng)險問題。（1）社會救助需求主體的依賴性。這種依賴性主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是救助金發(fā)放方式的依賴，目前救助金發(fā)放有現(xiàn)金和實物兩種方法，更多的人傾向于現(xiàn)金發(fā)放?，F(xiàn)金發(fā)放改變了受助對象的預(yù)算約束，部分受助者把救助的錢用來滿足維持自己基本生活之外的消費。這樣，完全不符合社會救助的初衷。另一方面，部分受助群體把生活希望完全寄托在國家救助上，而自己卻不去積極尋找生存方法。他們通常認為，反正自己工作也沒有多少錢，既然有國家救助，哪又何必去辛苦自己呢？久而久之，他們便把社會救助當(dāng)成了自己生存的主要方法，成為了社會救助的寄生蟲。更有甚者，為了得到社會救助，他們謊報家庭情況、夸大事實、冒名頂替他人領(lǐng)取救助金。這種現(xiàn)象引發(fā)了諸多社會問題，如搶占救助名額、分流有限的救助金、加大了國家財政的壓力，同時，這種現(xiàn)象也是對國家法律的蔑視。（2）委托方與代理方雙方之間的信任危機。道德風(fēng)險涉及委托人和代理人雙方的利益，其產(chǎn)生的條件之一就是二者的利益不一致，其次是信息不對稱。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及各類行政管理制度、社會組織體制的變更，我國目前社會救助通常采取委托—代理模式。簡單的說，就是受助者得到的救助金并不是直接從救助主體手中得到的，而是經(jīng)由相關(guān)社會機構(gòu)層層轉(zhuǎn)手才最終到了受助者手里。這樣一來，由于委托人與代理人之間的利益不一致，信息不對稱，委托人希望通過此方法使救助著得到最大利益，而代理人也在追求自身利益最大化，這就形成了分岐，一定程度上導(dǎo)致救助金不能全額到受助者手中，造成了國家、社會資源的浪費。

（二）公平與效率問題。公平與效率是一個經(jīng)久不衰的話題，正是因為不公平，所以我們才追求公平。特別是在社會救助中，公平與效率問題更是不容忽視的。 阿馬蒂亞·森曾說過：“社會救助不能只關(guān)注多數(shù)人的平均生活狀況，還要關(guān)注經(jīng)濟不平等問題。”所以，必須把公平與效率問題納入社會救助的范圍之內(nèi)，有效地協(xié)調(diào)處理好公平與效率的關(guān)系。

隨著社會的不斷發(fā)展，公平與正義已經(jīng)成為了社會生活中不容忽視的一部分，然而，現(xiàn)實情況卻恰恰相反，在社會救助中，不公平、不透明現(xiàn)象比比皆是。個別地方受助標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致受助人群不確定;部分單位審核不嚴格，存在很大的隨機性、盲目性;個別官員徇私枉法，濫用職權(quán)，出現(xiàn)了“人情?！?、“關(guān)系保”等問題，導(dǎo)致真正貧困的人群得不到救助，反而給那些懶惰，總想著投機取巧的人提供了方便。其次，就是個別地區(qū)受助過程過于復(fù)雜，中間的環(huán)節(jié)太多，致使受助成本加大，更重要的是一定程度上導(dǎo)致社會救助成為了滋生腐敗的溫床 。

社會救助的效率，即指對救助資源的最優(yōu)分配和實現(xiàn)社會福利的最大化。但目前，我國社會救助并不能達到資源的最優(yōu)分配和社會福利的最大化，因此導(dǎo)致了社會救助的效率低下。再者，從救助方式上說，雖然我國現(xiàn)行的救助方式已經(jīng)從單一的“輸血式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健?，其力度還較小，很多時候只是“會上說說，會下照舊”，“寫在紙上，掛在墻上”，執(zhí)行力太弱，效果并不明顯，很大一部分人還是依靠“輸血式”扶貧來維持生存，救助效率低下，不能解決根本問題。

（三）社會救助體系不完善。雖然《社會救助暫行辦法》已經(jīng)出臺，其中也提到了要解決社會救助的結(jié)構(gòu)問題。但是，當(dāng)前社會救助的結(jié)構(gòu)問題依然很突出，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差異大、救助渠道單一、救助主體單一、社會救助的法律法規(guī)還不夠明確、救助部門及程序過于復(fù)雜、各個救助環(huán)節(jié)之間呈分散狀態(tài)，缺乏有效的連接、社會救助覆蓋面還不夠廣且救助范圍不明確、社會救助零散問題沒有得到解決等等。最后，我們看到的景象就是整個社會救助總體上呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。

二、完善我國社會救助的對策

（一）對于道德風(fēng)險，總體而言，其規(guī)避途徑主要有以下三點。（1）監(jiān)管。監(jiān)管所反應(yīng)的是政府和市場的關(guān)系，即政府對市場的一種干預(yù)。這就要求政府要從制度和體制上出發(fā)，優(yōu)化社會救助制度設(shè)計、完善社會救助法律法規(guī)、加強社會監(jiān)管力度、建立激勵與約束機制。在受助者一方，政府應(yīng)明確各地受助標(biāo)準(zhǔn)、建立健全資格審查制度、建立信用檔案庫，對于那些謊報情況、夸大事實、冒名頂替的救助者應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰，以此來抑制道德風(fēng)險的發(fā)生，維護社會的公平正義，提高社會救助的效率。在各相關(guān)利益主體一方，政府應(yīng)建立一套陽光透明、公開公正的救助流程，盡量縮減救助部門及程序，制定出切實可行的法律和行政法規(guī)，把各利益主體的行為約束在法律允許的范圍之內(nèi)。當(dāng)然，政府還要加大對相關(guān)違法主體的懲處力度，提高他們違反法律、違反道德的代價。（2）自律。同道德風(fēng)險本身一樣，自律并不是一個倫理學(xué)概念，而是一個經(jīng)濟學(xué)概念，它代表了一種市場機制—市場聲譽機制。簡單地說，自律就是要求社會救助所涉及的相關(guān)利益主體要從個體出發(fā)，全面提高自身科學(xué)文化素質(zhì)和道德修養(yǎng)，充分認識到道德風(fēng)險的危害，認識到道德、法律對我們的約束，認識到作為一個社會人應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。其次，政府部門應(yīng)加強教育和宣傳力度，不論是對于受助者，還是社會救助中的委托人與代理人，特別是對代理人員而言，自律是一種投資行為，從而形成個人的聲譽，當(dāng)聲譽有價值時，代理人自然愿意自律。這樣，代理人通過投資形成個人聲譽，就在很大程度上減少了當(dāng)期消費的可能性，增加了未來收益。由于聲譽在交易主體行為不易觀測的領(lǐng)域有價值，所以，通過自律克服道德風(fēng)險有時比監(jiān)管更有效，這也是著名的“南風(fēng)效應(yīng)”給我們的啟示。（3）風(fēng)險內(nèi)化。風(fēng)險內(nèi)化是讓那些可能誘發(fā)道德風(fēng)險、或者對事件結(jié)果有主要影響的一方承擔(dān)全部或部分風(fēng)險。在社會救助領(lǐng)域受助者一方屬于社會弱勢群體，即使存在誘發(fā)道德風(fēng)險的可能性，也只是其中比較弱的影響，而真正對事件有影響的是委托人與代理人，而在委托人與代理人之間，其主要影響者則是代理人?；氐轿覈壳暗纳鐣戎F(xiàn)狀，代理人的道德風(fēng)險很嚴重。對于代理人而言，誘發(fā)道德風(fēng)險的收益歸個人，而成本則由委托方、救助主體承擔(dān)，代理人的道德風(fēng)險沒有內(nèi)化，即使存在內(nèi)化，也只是很少的一部分。因此，要降低道德風(fēng)險，就必須做到風(fēng)險內(nèi)化。

綜上所述，監(jiān)管、自律、風(fēng)險內(nèi)化是當(dāng)前降低道德風(fēng)險的主要途徑，但在運用過程中，其主要手段還是監(jiān)管和自律，在選擇監(jiān)管還是自律時，應(yīng)以自律為主，輔之以監(jiān)管。

（二）依法律促公平，以制度保效率。遵循社會規(guī)律實現(xiàn)包容性發(fā)展，促進公平正義是關(guān)鍵。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對社會救助工作提出了新的要求，堅持依法行政、依法救助、以法治方式為困難群眾提供根本性、全局性、長期性的生活保障。

公平與效率也是道德風(fēng)險的一部分，所以其解決方法也可參考借鑒?？傮w來說，還是要從法律和制度上下手，以達到雙管齊下的作用。法律層面，國家應(yīng)制定出更加完善的法律法規(guī)來為社會救助工作的開展提供強有力的法律支持。對于不同的參與主體，應(yīng)該有不同的法律適用條款，避免出現(xiàn)無法可依或是依據(jù)混亂的尷尬局面。制度層面，除了宏觀上制定相關(guān)制度、政策之外，還要從微觀著手，對于受助者，必須對其全部財產(chǎn)和家庭收入進行全面核查，才能保證救助的公平，才能讓真正需要救助的人員得到幫助，讓那些騙取國家和社會資源的人無機可乘，相應(yīng)的，也才能提高社會救助的效率。其次，要著力解決社會救助中的貪污腐敗問題，貪污腐敗原本就是法律所不能容忍的，對于那些貪污困難群眾生存、救命錢的官員更應(yīng)該毫不留情的給予嚴厲的懲罰，盡最大可能做到專款專用，讓救助資金全額到達救助者手中，全面保障社會救助工作的公平公正，公開透明。再者，國家應(yīng)加快轉(zhuǎn)變救助方式，貫徹國家救助與個人自助相結(jié)合的原則，例如，德國《社會法典》規(guī)定：救助要盡可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量獨立生活。

（三）積極整合，讓社會救助從碎片化轉(zhuǎn)向體系化落到實處。首先，要加強綜合能力建設(shè)，要按照《辦法》的要求進一步整合社會救助資源，健全和完善社會救助各項工作，提高綜合救助能力，形成社會救助“無縫隙”覆蓋。]其次，依照《辦法》精神，努力突破城鄉(xiāng)二元思維，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會救助方面權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平。再者，政府應(yīng)該鼓勵社會力量參與救助，擴大社會救助的渠道和主體，減輕國家財政的負擔(dān)。

2015年是社會救助年，如何做好社會保障“最后一公里”，如何為社會救助工作的開展保駕護航，成為了2015年社會保障工作的重中之重。世間萬物，規(guī)律支配?！疤斓刂g，莫貴于人”。把握經(jīng)濟“新常態(tài)”特點，遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展，堅守“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的民生工作思維，進一步改善民生，做好社會救助工作，將給人民帶來更多福祉，也必然會帶來經(jīng)濟社會發(fā)展的大飛躍。

參考文獻：

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[2] 人民日報評論員.發(fā)展必須是尊重社會規(guī)律的包容性發(fā)展—新常態(tài)下我們怎么發(fā)展（下）[N].人民日報，2014-08-29.

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