尹利民 穆冬梅

村務(wù)腐敗、農(nóng)民上訪治理之策：規(guī)范村委選舉
——基于J省40個村的調(diào)查分析①

尹利民 穆冬梅

村務(wù)腐敗是困擾鄉(xiāng)村的治理性難題?；贘省40村研究發(fā)現(xiàn)，當前村務(wù)腐敗比較普遍，類型主要為“巧立名目型”腐敗、“政策投機型”腐敗等。村務(wù)腐敗與村級權(quán)力過于集中、村務(wù)管理制度長期得不到落實有關(guān)，深層次地與村委會選舉的不規(guī)范相連。村務(wù)腐敗不僅阻礙鄉(xiāng)村的良性治理，而且還會引發(fā)農(nóng)民上訪，進而動搖鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定基礎(chǔ)，造成合法性資源的流失。治理村務(wù)腐敗基礎(chǔ)性工作在于規(guī)范村委會選舉，轉(zhuǎn)變政府職能，理順鄉(xiāng)村關(guān)系。

村務(wù)腐敗 農(nóng)民上訪 村委會選舉

尹利民，南昌大學廉政研究中心教授；穆冬梅，南昌大學公共管理學院行政管理專業(yè)2013級碩士研究生（南昌 330031）。

2013年6月13日，課題組進入J省P縣X村調(diào)查，獲悉原村支書劉某，因“糧補造假”和私吞退耕還林款8萬余元東窗事發(fā)，被J省人民法院判處有期徒刑3年。進一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X村從未進行過真正意義上的村務(wù)公開，村民代表大會、“一事一議”等民主管理制度也徒有形式，未發(fā)揮實際效用。X村“村務(wù)管理混亂，村民的公共參與程度低，民主決策不落實，村民滿意度差”，成為一個典型的“難點村”。

其實，類似X村的情況在全國也非常普遍。②據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)顯示：2008年1至10月，全國檢察機關(guān)共立案偵查涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件10752人。其中，貪污賄賂案件8806人，瀆職侵權(quán)案件1946人。資料來源：http://www.jcrb.com/zhuanti/ffzt/snfb/?；诖?，2009年中央紀委、組織部、民政部等12個部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見〉的通知》，要求各地加強對“難點村”的治理，通過強化村委會選舉的民主性，落實村莊公共權(quán)力“由下自上”的授予方式，來提高基層的民主化管理水平。

本文研究的核心問題是如何來有效遏制村務(wù)腐敗？為此，本文以J省40個村的實證調(diào)查來展現(xiàn)村務(wù)腐敗、農(nóng)民上訪與村委會選舉之間的關(guān)系，力圖通過個案資料來論證規(guī)范村務(wù)管理，遏制村務(wù)腐敗需要從強化村委會選舉的民主性，落實村莊公共權(quán)力“自下而上”的授予方式入手。

一、村務(wù)腐?。侯愋汀⑻匦耘c表現(xiàn)

人們普遍認為，村務(wù)腐敗是村干部利用公共權(quán)力謀取私利并損害公共利益的行為，因而村務(wù)腐敗最重要的向度就是村干部對公共權(quán)力的精心鉆營和濫用方式。以此為向度，村務(wù)腐敗大致可以分為四類：一是“巧立名目”型腐敗；二是“政策投機”型腐敗；三是“資源截留”型腐敗；四是“侵吞財產(chǎn)”型腐敗。

“巧立名目”型腐?。捍甯刹壳捎酶鞣N明目謀取個人利益。典型做法是，利用重復(fù)報銷、開虛假發(fā)票和打白條等方式，套取國家惠農(nóng)資金。從2003年始，全國各地陸續(xù)取消農(nóng)業(yè)稅，中央財政每年安排的惠農(nóng)資金也逐年增加，這為村干部巧立名目套取國家的惠農(nóng)資金提供了機會。比如，J省Y縣S村，村書記付某，2011年利用國家的“農(nóng)村危房改造政策”，套取國家資金3萬余元。類似的還有通過“跑項爭資”來中飽私囊，以謀取個人利益。比如，J省T縣W村，2010年，村主任林某利用私人關(guān)系“跑來”一個農(nóng)村自來水改造項目，從項目資金中獲取4萬余元的“好處費”。

“政策投機”型腐?。豪脟艺叩目p隙，通過隱蔽的運作來謀取私人利益。典型的做法是，虛報土地、退耕還林面積，套取國家補償款；虛假報名，冒領(lǐng)糧種補貼等。比如，J省P縣X村的村書記劉某，利用這種手段套取國家資金8萬余元。由于糧種補貼和退耕還林款補貼等是主要的惠農(nóng)政策，最易被“政策投機”鉆營，因此，“政策投機”型腐敗是村務(wù)腐敗中最為常見的一種（見表1）。

表1 J省40個村腐敗類型的調(diào)查統(tǒng)計表

說明：數(shù)據(jù)是通過調(diào)查者對該村的實地調(diào)查獲取，調(diào)查采取對村干部、村民的訪談和問卷的方式進行。根據(jù)獲取的信息對該村是否存在腐敗現(xiàn)象做判斷，并依據(jù)標準進行分類。由于許多村往往存在多種腐敗現(xiàn)象，故四種類型有重疊交叉現(xiàn)象，并非40村都存在腐敗現(xiàn)象。比如，X村既屬于“政策投機”型腐敗，又歸入到“巧立名目”型腐敗。

“資源截留”型腐?。豪脟业馁Y源下?lián)?，從中截留的方式來獲取個人利益。典型做法是，國家發(fā)放的救災(zāi)款、土地征用補償款等，私自截留，或挪作他用，以謀取個人利益。比如，J省F縣F村，2011年，村小組長李某，私自截留高速公路土地征用款3萬余元用于自己蓋房。

“侵吞財產(chǎn)”型腐敗：利用手中的權(quán)力，侵吞集體財產(chǎn)，謀取私利。典型做法是，瓜分村集體財產(chǎn)、變賣村集體財產(chǎn)（公用林地、村土地）等。比如，J省C縣H村村書記王某，把原村集體留下的土地賣給本村村民張某，用作手工作坊，其款項被幾個村干部瓜分。

上述幾種類型是最為常見的，也是腐敗集中發(fā)生的領(lǐng)域。當然，除此還有其他類型的腐敗，比如，一些權(quán)錢交易的腐敗，這種腐敗主要利用手中的權(quán)力撈取利益。比如，村集體財產(chǎn)租賃過程中的權(quán)錢交易，等等。

二、村務(wù)腐?。汉蠊c原因

與上層腐敗相比，村務(wù)腐敗雖然具有領(lǐng)域廣泛集中與窩案串案明顯等特性，①但總體上來說，

隱蔽性較差，因而在群眾中造成的不良印象比較直觀，后果也更為直接，既損害了黨和政府的形象，損害了農(nóng)民的切身利益，又制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展（范柏乃、安慧霞、江蕾，2007），而且還會引發(fā)農(nóng)民群體性上訪，破壞社會穩(wěn)定，造成政治合法性危機。

村務(wù)腐敗的后果有隱性與顯性之分。隱性后果是引發(fā)群眾的不滿和對政府的不信任，而顯性后果會引發(fā)農(nóng)民上訪，直接影響基層社會穩(wěn)定。隱性后果和顯性后果并非彼此割裂，隱性后果積累到一定程度往往會向顯性后果轉(zhuǎn)化。這樣，村務(wù)腐敗與農(nóng)民上訪之間就形成了有機的聯(lián)系。

村務(wù)腐敗之所以隱蔽性較低，容易被群眾所感知，主要源于鄉(xiāng)村社會是熟人社會，彼此知根知底，且村級財務(wù)相對簡單。盡管村民清楚腐敗的主要領(lǐng)域，但難以掌握實質(zhì)性的證據(jù)，且表達渠道相對單一。因此，村民起初對村務(wù)腐敗的不滿主要表現(xiàn)在發(fā)牢騷，或者拒絕參與需要村民配合的一些村莊事務(wù)（比如村委會選舉中的拒絕投票行為）等等。但這些不滿和矛盾一旦累積到一定程度，就有可能進入第二個層次，即通過上訪等形式來表達。從社會運動理論的發(fā)生機制來看，群眾的不滿可以看作是公共話語的層次，在這個層次上，集體認同感得以形成和轉(zhuǎn)化。集體認同感經(jīng)過勸說性溝通轉(zhuǎn)化成集體信仰，而一旦集體信仰形成，則會促成共意提升，推動個體參加集體行動。一旦個體參加到集體行動的某一幕進程之中，他們的世界觀將發(fā)生劇烈的變化。比如，廣東“烏坎事件”的觸發(fā)與事態(tài)的發(fā)展，就是經(jīng)歷了這樣一個從形成到轉(zhuǎn)化，再到升級的過程，而源頭則與群眾對村干部的腐敗怨恨的不斷累積有直接的關(guān)系。

筆者在J省民政廳的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近些年村民反映村干部的腐敗的來信或來訪的案件比較多。比如，僅2012年來信反映村干部的問題就有1435件，來訪人次有367人次。大多數(shù)案件反映村干部的腐敗問題、村委會選舉不公的問題等等。①再以J省40個村的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，可進一步說明村務(wù)腐敗給社會可能帶來的顯性或隱性后果。

表2 J省40個村的村干部廉潔滿意度的調(diào)查統(tǒng)計 （N=763）

表2是對40個村763個樣本有關(guān)村干部廉潔滿意度的調(diào)查統(tǒng)計。從統(tǒng)計的情況來看，大多數(shù)村民對村干部的廉潔狀況表示不滿，比例高達71.9%。那么，群眾的不滿會不會影響他們的行為傾向？為此，筆者設(shè)計了以下選項（見表3）。統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雖然村民的行為傾向方式存在一定差異，明確表示通過上訪的方式表達訴求的比例相對群眾不滿比例較低，但依然超過總體的35%，這表明在群眾心里存在一種潛在的行動傾向。如果群眾的不滿累積到一定程度，一旦有導(dǎo)火線，這種不滿是就可能轉(zhuǎn)化為群眾的集體行動——集體上訪。

表3 J省40個村村民行為傾向的調(diào)查統(tǒng)計 （N=763）

筆者把村務(wù)腐敗的根本原因歸結(jié)為村干部的權(quán)力過分集中。其實，國家在限制村干部權(quán)力過

分集中方面已經(jīng)有諸多制度安排，比如，“一事一議”制度、“村民代表大會制度”與“村務(wù)公開制度”等，但為什么這些制度實施效果不佳？

在筆者看來，這些制度實施效果不理想的根本原因在于仍然奉行“由上自下”的公共權(quán)力授予方式，或者說，“由下自上”的公共權(quán)力授予方式——村委會選舉制度沒有很好地得以實施，因而，在形式上雖然良好的制度設(shè)計，但在實踐中卻不能發(fā)揮作用，從而無法從根本上解決權(quán)力過分集中的問題。

表4 J省40個村村委會選舉有關(guān)情況的統(tǒng)計

從1998年開始，中國全面推行村委會直接選舉，但村委會選舉的效果卻不盡人意，甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。筆者在J省40個村的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象。一是村支書與村主任“一肩挑”，加劇了村干部（一把手）的權(quán)力集中；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村委會選舉，更容易促成鄉(xiāng)村兩級干部的利益結(jié)盟，從而使行政監(jiān)督乏力；三是選民參與投票的積極性降低，減弱了社會監(jiān)督力量。

表4是有關(guān)40個村村委會選舉規(guī)范性的統(tǒng)計。統(tǒng)計結(jié)果表明，除了恪守選舉程序方面各村普遍做得比較好外，其他幾項與村委會選舉質(zhì)量有關(guān)的關(guān)鍵指標都不理想，比如，各村都存在委托投票的情況，基本上是“按戶投票”，甚至被其他村民代理投票。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在恪守“選舉程序”方面的指標比較好，也僅僅停留在形式上，鄉(xiāng)村兩級往往會利用其豐富的地方性知識來達到控制選舉結(jié)果的目的，這方面已有比較詳細的分析和研究（尹利民，2011）?？梢?，村務(wù)腐敗最為關(guān)鍵的是沒有充分利用村委會選舉制度設(shè)計來約束公共權(quán)力的運行，從而導(dǎo)致權(quán)力過分集中，滋生腐敗。

當然，村干部的權(quán)力過分集中也與外部的制度環(huán)境有關(guān)系，具體來說與當前我國“目標責任管理”的行政管理體制有直接關(guān)系。“目標責任管理”是中國各地黨政管理的日常方式，就是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的“責任狀/書”在上下級黨政部門之間進行層層簽訂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一級行政機構(gòu)，是具體的執(zhí)行機構(gòu)，由上一級傳遞下來的行政目標，最終要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成。顯然，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員，是沒有辦法完成的，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好如法炮制，把上級分配的行政目標再向村一級分解和細化。

一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的約束要低于縣對鄉(xiāng)干部的約束，因為后者可以通過“職務(wù)晉升”的激勵來實現(xiàn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的激勵要弱得多。那么，既然如此，如何來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“目標責任管理”能夠成為村干部的剛性約束？研究發(fā)現(xiàn)，在“職務(wù)晉升”激勵有限的情況下，潛在的利益收益成為兩者鏈接的動力機制，進而使得他們之間“利益—責任”關(guān)系的形成成為可能，從而成就了他們之間的一種所謂“連帶式制衡”（陳鋒，2012），進而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部之間形成了一套“責任—利益”為紐帶的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系。

鄉(xiāng)村干部間的“利益—責任”關(guān)系的維系是以相互依存，互為條件為前提。在鄉(xiāng)村干部之間首先是一種利益連帶關(guān)系。顯然，如果僅僅依靠村干部的保障性工資收入，不足以調(diào)動村干部的工作積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要為村干部利用制度的縫隙尋找一些灰色收入提供機會，或者說，在對待村干部的潛在收益問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策上要有更大的靈活性和彈性。這樣，才能夠為村干部在獲得一定的社會性收益的同時，撈取一定的潛在收益，以彌補保障性工資收入的不足。村干部有了潛在

收益的空間和機會，鄉(xiāng)村干部之間才有可能形成二者的責任連帶關(guān)系。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動約束村干部的權(quán)力運行方面缺乏足夠的動力，完全依賴村級自我推動缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，這就是為什么有如此多的約束村莊公共權(quán)力的制度設(shè)計，效果卻不好的主要原因。

三、治理村務(wù)腐敗的關(guān)節(jié)點：規(guī)范村委會選舉

如何來遏制村務(wù)腐敗，學界已有很多討論，比如，村監(jiān)會的推行（徐喜林、任瑞萍，2011），并在河南、浙江廣為推廣。但如何發(fā)揮村監(jiān)會的長效機制？促使村級公共權(quán)力納入村監(jiān)會的監(jiān)督之下？在實踐中仍然會碰到難題，因為“一事一議”制度、村民代表大會制度等制度設(shè)計，其功能也主要是監(jiān)督村委會的公共權(quán)力運行，但在實踐中為什么不好？又如，有些地方推行“村民理事會”（慕良澤、姬會然，2013）和“農(nóng)村一卡通”，其制度設(shè)計的出發(fā)點在于壓縮村干部的權(quán)力尋租空間，從而減少村干部腐敗的機會。然而，村民理事會同樣無法把公共權(quán)力納入其監(jiān)督的范圍之內(nèi)，因為村民理事會是一個松散的草根組織，在實踐中沒有辦法進入村級公共權(quán)力的中心，“農(nóng)村一卡通”對于遏制“資源截留”型腐敗有一定效果，但對其他類型的腐敗效果不大。因此，治理村務(wù)腐敗還需要從最為基礎(chǔ)性的制度建設(shè)與改善鄉(xiāng)村關(guān)系入手，而學界對此似乎關(guān)注不夠。

首先，規(guī)范村委會選舉，重新理順鄉(xiāng)村關(guān)系。村民自治制度的制度設(shè)計文本主要體現(xiàn)在《組織法》中。根據(jù)《組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，從制度層面上看，村民委員會是村莊公共權(quán)力的惟一合法機構(gòu)，其產(chǎn)生有特定的法律程序和法律依據(jù)?！督M織法》第五條還明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！笨梢?，從國家的制度設(shè)計來看，國家為村委會選舉的運行提供了一個總體性的框架，村莊公共權(quán)力的授予和運行遵循“自下而上”的制度邏輯，制度賦予了村民行使自己管理自己事務(wù)的權(quán)利，實行自我管理、自我服務(wù)和自我教育，制度同時也約定了鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。

規(guī)范村委會選舉就是要實施這些制度，使村民的自治權(quán)得到落實。一方面需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層民主有一個正確的認識和判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以會想方設(shè)法影響村委會選舉結(jié)果，是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然擔心村民的素質(zhì)，擔心村民選出來的干部不一定是最好的干部。另一方面要重新理順鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，確定各自的權(quán)力邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，改革“目標責任管理體制”，通過提高公共服務(wù)水平來改善鄉(xiāng)村關(guān)系，通過提高村委會選舉水平來推動村民的自我管理，讓村民真正實行自治，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治信任（閻健，2008）。

其次，設(shè)置獨立監(jiān)督機構(gòu)，強化村務(wù)公開和村級財務(wù)管理。村務(wù)公開的制度設(shè)計很多地方都有，但真正落實得好的地方不多。因為村務(wù)是否公開、村級財務(wù)的管理基本都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來推動的。如前所述，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系在很多情況下是“利益—責任”關(guān)系，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有足夠的動力去對村一級的權(quán)力進行有效監(jiān)督，這也能解釋為什么“村財鄉(xiāng)管”不能從根本上遏制村務(wù)腐敗。比如，筆者在J省40個村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)對普遍存在的“政策投機”行為非常清楚，（如普遍存在的村干部虛報田畝來套取國家惠農(nóng)資金的行為），但為了要換取村級干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持，有時候只能“睜一只眼閉一只眼”。因此，強化村務(wù)公開和村級財務(wù)的民主管理，需要跳過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣一級獨立的專門機構(gòu)來監(jiān)督推動實施。比如，縣紀委可以成立一個專門的機構(gòu)，對全縣的村務(wù)公開情況實行透明的監(jiān)督，并采取相應(yīng)措施吸引村民積極參與到監(jiān)督的全過程中來。

第三，廢除村支書村主任“一肩挑”的做法，通過村莊的二元權(quán)力架構(gòu)來相互約束權(quán)力的運行。盡管村支書與村主任可能形成合謀，但相對于“一肩挑”的制度設(shè)計，在某種程度上可以分散權(quán)力，形成一個自發(fā)監(jiān)督的機制。筆者在40個村的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，群眾對“一肩挑”村村干部的廉潔滿意度要明顯低于非“一肩挑”的村。更為重要的是，如果村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)是一元的設(shè)計，這就意味著在村委會選舉中要保證村支書獲勝，否則，這個如意算盤會落空。因為，村支書是黨代表選舉產(chǎn)生，而村主任則是直接選舉產(chǎn)生。因此，為了確?！耙患缣簟钡陌才彭樌蔀楝F(xiàn)實，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會采取各種辦法干預(yù)，以確保目標的實現(xiàn)。這一后果不僅增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村級選舉的可能性，而且更為深遠的后果是為鄉(xiāng)村干部的利益合謀提供了機會。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是希望那些能夠幫助完成任務(wù)的村干部當選，而當選村干部也可能借此綁架鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而增添了公共權(quán)力濫用的風險。

總之，從根本上遏制村務(wù)腐敗，不僅需要提高村委會選舉的民主性，擴大村民參與的公共空間，而且還應(yīng)該建設(shè)法治政府（朱虹，2012），改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的管理方式，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)型，提高公共服務(wù)的水平來推進村莊的公共治理水平。

[1]范柏乃、安慧霞、江蕾等，2007，《我國鄉(xiāng)村干部的腐敗問題及其治理對策研究》，《公共管理學報》第3期。

[2]尹利民，2011，《程序的恪守與結(jié)果的控制：雙重約束下的村委會選舉——上付村第七屆村委會選舉的觀察與分析》，《學習與實踐》第12期。

[3]陳鋒，2012，《連帶式制衡：基層組織權(quán)力的運行機制》，《社會》第1期。

[4]徐喜林、任瑞萍等，2011，《村監(jiān)會：農(nóng)村權(quán)力運行監(jiān)督制度的創(chuàng)新之舉》，《中州學刊》第5期。

[5]慕良澤、姬會然，2013，《新時期鄉(xiāng)村社會建設(shè)的內(nèi)涵與路徑——以廣東省云浮市“村民理事會”為例》，《學習與實踐》第2期。

[6]閻健，2008，《居于社會與政治之間的信任——兼論當?shù)刂袊恼涡湃巍罚赌喜髮W學報（人文社會科學版）》第1期。

[7]朱虹，2012，《論法治政府的建設(shè)理念與任務(wù)》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》第4期。

編輯/程激清

江西省教育廳重點研究基地招標項目“村委會選舉、農(nóng)民上訪與村務(wù)腐敗關(guān)系研究”（JD1350）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（13YJA840029）。

D422

A

1672-4828(2015)02-0087-05

10.3969/j.issn.1672-4828.2015.02.009

①40個樣本村是對J省6地市通過隨機抽樣產(chǎn)生。本次調(diào)查得到了南昌大學公共管理學院公共管理學系部分師生的幫助和當?shù)卮迕竦闹С?，特此表示感謝！