徐 芬，江小國

（1.馬鞍山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，安徽 馬鞍山243031；2.安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山243002）

政府審計(jì)是國家治理不可或缺的重要工具，是監(jiān)測(cè)和排除隱藏在國家肌體上病灶，保證國家正常運(yùn)行的保健醫(yī)生。失真的審計(jì)信息會(huì)引起社會(huì)信任危機(jī)，損害政府形象，產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。評(píng)價(jià)審計(jì)質(zhì)量主要有兩個(gè)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)：一是審計(jì)結(jié)論真實(shí)性如何；二是作出的審計(jì)處理處罰執(zhí)行程度如何。

從上世紀(jì)80年代，我國開始建立系統(tǒng)的審計(jì)組織機(jī)構(gòu)，開展全面的審計(jì)工作至今，幾十年的審計(jì)實(shí)踐，取得了很多輝煌的成果，為國家挽回了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，在國家治理中發(fā)揮了不可估量的作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，審計(jì)服務(wù)質(zhì)量整體不容樂觀的問題也日漸凸顯出來。特別是從2004年審計(jì)風(fēng)暴過后，不斷被揭露出來的經(jīng)濟(jì)大案要案，有不少都不是由審計(jì)機(jī)關(guān)查出來的。說明近一些年，我國政府審計(jì)對(duì)存在問題的查處率還未達(dá)到足夠高，漏查的問題還不少。一些較大的審計(jì)結(jié)果透明度還不夠，真實(shí)性受到廣大公眾的懷疑。這些都折射出我國政府審計(jì)功能尚存在一定程度的“弱化”，公信力還需提高。針對(duì)提高我國政府審計(jì)質(zhì)量問題，許多學(xué)者從不同角度提出了一些設(shè)想和建議。例如：辛風(fēng)，鹿云飛等建議我國盡快建立審計(jì)同業(yè)復(fù)核制度，以改善我國政府審計(jì)結(jié)論的真實(shí)性。［1－2］鄭石橋，尹平討論了我國審計(jì)制度改革問題，提出要改革我國審計(jì)管理體制，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的地位，減少審計(jì)機(jī)關(guān)在很多被查出問題處理方面“妥協(xié)”現(xiàn)象。［3］楊肅昌等認(rèn)為需要把我國審計(jì)管理體制由行政性提升為立法型。［4－5］本文擬從進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)工作獨(dú)立性和嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制度兩個(gè)方面，探討提高我國政府審計(jì)質(zhì)量的措施。

一、影響我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵因素

黨的十八大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步改進(jìn)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，推進(jìn)廉政建設(shè)，嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)干部亂用職權(quán)行為，嚴(yán)懲貪污腐敗現(xiàn)象，我國審計(jì)工作質(zhì)量有了很大的改觀，審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性和透明度都有了很大程度的提高。但是我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量仍然存在不少問題，特別是審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性還有待進(jìn)一步提高。當(dāng)前，影響我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量的因素是多方面的，但我們認(rèn)為關(guān)鍵在以下兩個(gè)方面。

（一）我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)

我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量不高的關(guān)鍵問題之一是我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)獨(dú)立性涉及到很多因素，如社會(huì)法制化程度和政府廉潔狀況等，尤其是審計(jì)體制。審計(jì)體制主要包括兩類問題，即審計(jì)模式和審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制。我國現(xiàn)階段采用行政型審計(jì)模式和“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)型，即業(yè)務(wù)上接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，行政上接受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上是“以塊為主，以條為輔”，真正在起作用的是同級(jí)政府。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)主要表現(xiàn)為在審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位博弈過程中，主管政府部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)工作的支持力度不夠，以及主管政府部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)工作存在一定程度的干預(yù)。

我國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命、審計(jì)設(shè)施、審計(jì)經(jīng)費(fèi)和審計(jì)人員配置主要由同級(jí)政府負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)的大多數(shù)重大事項(xiàng)的決策權(quán)都在當(dāng)?shù)卣?。不少審?jì)人員在強(qiáng)大的政府面前顧慮重重，使得審計(jì)主體的獨(dú)立性受到一定程度的影響，審計(jì)監(jiān)督權(quán)力相對(duì)減弱。一部分涉及主要領(lǐng)導(dǎo)干部或地方保護(hù)主義庇護(hù)的違紀(jì)案件就很難查處，導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)審計(jì)的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”現(xiàn)象。審計(jì)機(jī)關(guān)工作獨(dú)立性弱直接帶來審計(jì)結(jié)果真實(shí)性差和審計(jì)處理處罰執(zhí)行率低的嚴(yán)重后果。

前些年部分政府領(lǐng)導(dǎo)違法違規(guī)干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。審計(jì)署前副審計(jì)長項(xiàng)俊波說，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，怕揭露太多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越嚴(yán)重。［4］對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行過多地干預(yù)甚至給審計(jì)機(jī)關(guān)施壓，阻止審計(jì)機(jī)關(guān)完全反映實(shí)情。審計(jì)機(jī)關(guān)常常不得不向被審計(jì)單位作出一定程度的妥協(xié)，對(duì)于審計(jì)查出的問題，往往要經(jīng)過政府主管領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)篩選，大化小、小化無。部分審計(jì)報(bào)告是在某些領(lǐng)導(dǎo)授意下經(jīng)過適當(dāng)包裝后才提出的。因此，有時(shí)審計(jì)報(bào)告中反映出來的問題可能不是真實(shí)情況的全部，審計(jì)結(jié)論真實(shí)程度難以確定。

根據(jù)審計(jì)署官方網(wǎng)站公布的2003～2007年審計(jì)署機(jī)關(guān)、特派員辦事處、派駐局、地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料，從這4類審計(jì)機(jī)關(guān)2003～2007年作出的審計(jì)結(jié)論來看，對(duì)于審計(jì)作出經(jīng)濟(jì)處理處罰執(zhí)行率最高的也只有80%，一般只在60%左右；對(duì)于審計(jì)作出處理處罰的涉案人，結(jié)果真正受到處理的卻不多。這些情況反映出我國審計(jì)機(jī)關(guān)地位低，政府對(duì)其工作支持不夠。

（二）我國審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)過小

西方國家政府審計(jì)控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，主要是靠一套完善的審計(jì)準(zhǔn)則，包括一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場(chǎng)工作準(zhǔn)則和報(bào)告準(zhǔn)則。我國也有政府審計(jì)準(zhǔn)則體系，包括《國家審計(jì)準(zhǔn)則》和《質(zhì)量控制準(zhǔn)則》，但這些沒有很好地執(zhí)行。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)過小將從多方面嚴(yán)重影響審計(jì)質(zhì)量。

一是產(chǎn)生漏審和輕罰的可能。由于我國審計(jì)機(jī)關(guān)需要承擔(dān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不大，使得一些審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)過程中縮手縮腳，過多地揣測(cè)被審計(jì)對(duì)象的“背景”。有時(shí)為了迎合個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)意圖，不惜違反原則辦事，寧可承當(dāng)漏審的責(zé)任，不愿得罪人，唯恐引起某位領(lǐng)導(dǎo)不高興。有的審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)處理處罰時(shí)，也盡可能避重就輕，因?yàn)楹髞砑词钩霈F(xiàn)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，自然也有政府領(lǐng)導(dǎo)出面遮擋。經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)審批的審計(jì)報(bào)告，即使有問題，受到舉報(bào)的概率很小，審計(jì)機(jī)關(guān)直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的概率更是極小。到目前為止，在我國政府審計(jì)中還很少有審計(jì)人員由于審計(jì)失誤被問責(zé)。相反，由于審計(jì)人員捅了個(gè)別官員的“漏子”而受到迫害的“案例”卻屢有發(fā)生。因此，甚至有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)明知被審計(jì)單位存在問題，在沒有政府領(lǐng)導(dǎo)明確指示嚴(yán)查之下，它們往往盡量打擦邊球，不輕易把問題全部如實(shí)地揭露出來。

二是增加尋租和送人情的機(jī)會(huì)。由于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)小，審計(jì)機(jī)關(guān)中難免有某些審計(jì)人員利用極個(gè)別有問題的領(lǐng)導(dǎo)打掩護(hù)進(jìn)行尋租，且底氣比較足，認(rèn)為出了問題，會(huì)有政府領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)幫忙遮掩過去。因此，審計(jì)人員中就會(huì)出現(xiàn)私下里背離審計(jì)法規(guī)，弄虛作假，隱瞞事實(shí)真相，送人情拿好處的現(xiàn)象。審計(jì)機(jī)關(guān)除了有時(shí)被動(dòng)造假外，可能還會(huì)有極少數(shù)審計(jì)人員夾帶“私貨”，給我國政府審計(jì)的質(zhì)量增加了更大的隱患。

三是造成審計(jì)處理處罰執(zhí)行不嚴(yán)的結(jié)果。審計(jì)必須是依法進(jìn)行的，審計(jì)機(jī)關(guān)必須對(duì)作出的一切審計(jì)結(jié)論負(fù)法律責(zé)任，審計(jì)人員也必須對(duì)自己進(jìn)行的每項(xiàng)審計(jì)工作負(fù)法律責(zé)任。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)過小不僅會(huì)使審計(jì)人員產(chǎn)生工作隨意性心理，直接影響審計(jì)工作，還會(huì)使被審計(jì)單位在接受審計(jì)處理處罰時(shí)感到有松動(dòng)的希望，它們會(huì)采取拖拉、狡辯、找領(lǐng)導(dǎo)說情乃至抵制等辦法，造成審計(jì)處理處罰執(zhí)行不嚴(yán)的結(jié)果。

二、對(duì)提高我國政府審計(jì)質(zhì)量的建議

根據(jù)以上分析，進(jìn)一步提高我國政府審計(jì)質(zhì)量，關(guān)鍵是提高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)獨(dú)立性和加強(qiáng)對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制度的執(zhí)行，具體來說主要應(yīng)認(rèn)真抓好三方面工作。

（一）要完善審計(jì)法規(guī)和審計(jì)制度

制度上的漏洞是腐敗的重要原因。我國審計(jì)法經(jīng)過多年的修改，基本上比較完整，關(guān)鍵是相關(guān)制度方面漏洞較多，對(duì)審計(jì)法的執(zhí)行不嚴(yán)。隨著我國法治化程度的提高，審計(jì)的重要性日益顯現(xiàn)出來，應(yīng)進(jìn)一步完善我國相關(guān)的審計(jì)法規(guī)、審計(jì)管理制度。在條件逐漸成熟時(shí)，在我國建立起審計(jì)同業(yè)復(fù)核制度。尤其要切實(shí)提高審計(jì)機(jī)關(guān)的地位，加強(qiáng)審計(jì)人員工作獨(dú)立性，增加對(duì)行政人員干預(yù)審計(jì)工作的約束。讓審計(jì)人員敢于主動(dòng)地揭露問題，反映問題；審計(jì)機(jī)關(guān)享有較大程度的審計(jì)處理處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)，使審計(jì)結(jié)果能落到實(shí)處，真正發(fā)揮審計(jì)的國家治理功能。

（二）要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)審計(jì)法規(guī)的執(zhí)行

要加強(qiáng)各項(xiàng)審計(jì)法規(guī)與制度的執(zhí)行，特別是要強(qiáng)化對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制度的執(zhí)行。要從根本上阻止我國政府審計(jì)中出現(xiàn)的審計(jì)結(jié)論摻假現(xiàn)象，需要堅(jiān)持強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制度，這樣不僅能震懾試圖尋租，以及毫無顧忌地接受指使進(jìn)行審計(jì)作假的審計(jì)人員，更能震懾一些妄圖干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)工作的政府官員，他們會(huì)懼怕拔出蘿卜帶出泥。

（三）要提高審計(jì)工作的透明度

提高審計(jì)工作的透明度有利于社會(huì)對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是一股無形的正能量，是社會(huì)的凈化器，對(duì)貪腐分子具有很大的威懾力。政府公布審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位的審計(jì)結(jié)論和審計(jì)結(jié)論的執(zhí)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督，提高政府審計(jì)的透明度、公信度。

三、結(jié)語

影響我國審計(jì)質(zhì)量的主要原因是審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)和審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)過小。要切實(shí)提高審計(jì)質(zhì)量，必須健全審計(jì)質(zhì)量控制保證體系，建立更加嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)制，嚴(yán)格約束政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制度的執(zhí)行。

［1］辛風(fēng)，鹿云飛.建立我國審計(jì)機(jī)關(guān)同業(yè)復(fù)核制度的思考［J］.審計(jì)研究，2011（6）：35－39.

［2］徐震.美國公共政策審計(jì)評(píng)估：分析與借鑒［J］.審計(jì)研究，2012（3）：60－64.

［3］鄭石橋，尹平.審計(jì)機(jī)關(guān)地位、審計(jì)妥協(xié)與審計(jì)處理執(zhí)行效率［J］.審計(jì)研究，2010（6）：53－58.

［4］楊肅昌.中國國家審計(jì)：?jiǎn)栴}與改革［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004：38.

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