◎ 文 《法人》見(jiàn)習(xí)記者 辛穎

存款保險(xiǎn)即將落地

◎ 文 《法人》見(jiàn)習(xí)記者 辛穎

目前全球已經(jīng)有113個(gè)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行了存款保險(xiǎn)立法，中國(guó)是主要經(jīng)濟(jì)體系中唯一沒(méi)有進(jìn)行存款保險(xiǎn)立法的國(guó)家

2014年11月30日，國(guó)務(wù)院法制辦公室全文公布了《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”），其中指出，我國(guó)擬建立的存款保險(xiǎn)制度，有利于更好地保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融市場(chǎng)和公眾對(duì)我國(guó)銀行體系的信心，推動(dòng)形成市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解機(jī)制，建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)金融體系健康發(fā)展。

對(duì)此，人民銀行會(huì)同有關(guān)方面已經(jīng)做了長(zhǎng)時(shí)間的深入研究。

存款保險(xiǎn)制度是指為銀行的存款業(yè)務(wù)提供相應(yīng)的保險(xiǎn)服務(wù)，當(dāng)參保銀行面臨危機(jī)而無(wú)法支付存款者存款時(shí)，便由其投保的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代為給予存款者一定的償付或直接向銀行提供某種范圍內(nèi)資助的一種制度。如此一來(lái)，便可達(dá)到保護(hù)存款人尤其是小額存款人的利益，提高公眾信心，穩(wěn)定銀行體系的目的。

存款保險(xiǎn)制度的建立，誠(chéng)然是好事一樁，但意見(jiàn)稿的出臺(tái)只是我國(guó)向建立完善的存款保險(xiǎn)制度的第一步，而這距離制度的全面實(shí)施與覆蓋究竟有多遠(yuǎn)，還要看深化金融改革的全面進(jìn)程。

箭在弦上不得不發(fā)

據(jù)公開(kāi)資料顯示，早在1993年，建立存款保險(xiǎn)制度在《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中被首次提出后，央行曾數(shù)次上報(bào)方案未被批準(zhǔn)。直至2013年，十八屆三中全會(huì)明確提出“建立存款保險(xiǎn)制度”，2014年，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人大代表會(huì)議上將其納入當(dāng)年重點(diǎn)工作范疇。

中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心胡繼曄教授向《法人》記者介紹，“多年來(lái)沒(méi)有進(jìn)展的影響因素很多，但最主要的還是大銀行沒(méi)有積極性，而且就目前的情況而言，他們依然沒(méi)有積極性。但是銀行業(yè)不能成為貔貅，只進(jìn)不出。”

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)現(xiàn)代金融研究中心副主任奚君羊教授在接受《法人》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“原本我國(guó)銀行不存在退出機(jī)制，有政府的隱性擔(dān)保和剛性?xún)陡?，一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，就由政府來(lái)兜底，但這實(shí)際上就是納稅人即老百姓來(lái)承擔(dān)?！?/p>

而這種把錢(qián)從“左口袋”轉(zhuǎn)移到“右口袋”的行為當(dāng)然沒(méi)什么意義，存款保險(xiǎn)制度所提供的銀行退出機(jī)制就是為了解決這種現(xiàn)狀的不合理性。

雖然隱性擔(dān)保在一定程度上保證了國(guó)民存款利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民營(yíng)銀行的開(kāi)放使得存款保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行，由納稅人承擔(dān)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)必然站不住腳。

奚君羊認(rèn)為，銀行業(yè)建立退出機(jī)制能夠促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，有利于銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，提升銀行業(yè)整體的經(jīng)營(yíng)效率，使得銀行業(yè)能更好地適應(yīng)市場(chǎng)化的環(huán)境。

“現(xiàn)在大家不僅從意識(shí)上認(rèn)識(shí)到該制度的必要性，從技術(shù)上也達(dá)成了一定的共識(shí)。如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，一切金融業(yè)的深化改革都無(wú)從談起，存款保險(xiǎn)制度的建立已經(jīng)是箭在弦上，不得不發(fā)。”奚君羊說(shuō)。

覆蓋范圍是關(guān)鍵

隨著銀行業(yè)的開(kāi)放以及民營(yíng)銀行逐步踏上正軌，存款保險(xiǎn)制度何時(shí)能開(kāi)始實(shí)施以及實(shí)施效果如何才是各方切實(shí)關(guān)注的。而從業(yè)界的評(píng)價(jià)來(lái)看，該征求意見(jiàn)稿中確實(shí)有很多仍待深入和細(xì)化的條款。

存款保險(xiǎn)制度中的存款保險(xiǎn)費(fèi)率問(wèn)題的爭(zhēng)議由來(lái)已久，奚君羊介紹說(shuō)，“經(jīng)過(guò)反復(fù)的商討研究，業(yè)界才初步達(dá)成共識(shí)，由于各個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度不同，因此應(yīng)該采用以及各自?xún)A向接受的存款保險(xiǎn)費(fèi)率自然不同。”

征求意見(jiàn)稿第九條規(guī)定，存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險(xiǎn)基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素確定。

“征求意見(jiàn)稿中雖然規(guī)定了存款保險(xiǎn)費(fèi)率的構(gòu)成，但是對(duì)于具體的基準(zhǔn)費(fèi)率是多少，影響風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的具體標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有確定?！焙^曄介紹說(shuō)，這也就意味著保險(xiǎn)費(fèi)無(wú)從收起。

除了類(lèi)似的落實(shí)細(xì)節(jié)尚未規(guī)定之外，影響制度落實(shí)的實(shí)際覆蓋情況也備受關(guān)注。

征求意見(jiàn)稿第五條規(guī)定存款保險(xiǎn)實(shí)行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元。即存款人在同一家銀行所有存款的本金和利息加起來(lái)在50萬(wàn)元以?xún)?nèi)的，全額賠付；超過(guò)50萬(wàn)元的部分，從該銀行破產(chǎn)清算財(cái)產(chǎn)中受償。

“這其中首先涉及的問(wèn)題就是單位存款和個(gè)人存款是否能全面覆蓋，如果50萬(wàn)元的賠付上線(xiàn)可以保證絕大多數(shù)個(gè)人儲(chǔ)戶(hù)的存款利益，那么對(duì)于單位存款高達(dá)幾百萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)的情況來(lái)說(shuō)，50萬(wàn)幾乎沒(méi)有起到任何作用。那么個(gè)人存款與單位存款是否要采取相同的賠付上限，以及具體情況如何確定仍有待考量。”胡繼曄分析道。

而將賠付問(wèn)題繼續(xù)延伸，奚君羊提出，“銀行繳納保險(xiǎn)費(fèi)用之后，如果大型銀行出現(xiàn)倒閉情況，或者銀行業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模倒閉情況，保險(xiǎn)公司是否能夠保證足夠的賠付能力也需要的時(shí)間的驗(yàn)證。保險(xiǎn)公司的償付能力關(guān)系到銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)是否真正得到控制，也就是存款保險(xiǎn)制度到底能覆蓋到何種程度?！?/p>

不能完全地依賴(lài)

目前全球已經(jīng)有113個(gè)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行了存款保險(xiǎn)立法，中國(guó)是主要經(jīng)濟(jì)體系中唯一沒(méi)有進(jìn)行存款保險(xiǎn)立法的國(guó)家。

胡繼曄向《法人》記者介紹了在存款保險(xiǎn)立法方面歐美的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)建立了存款保險(xiǎn)制度后通過(guò)不斷的動(dòng)態(tài)立法、修法，穩(wěn)定銀行業(yè)發(fā)展。1991 年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》是美國(guó)存款保險(xiǎn)修法的里程碑。該法案規(guī)定，當(dāng)銀行經(jīng)營(yíng)困難導(dǎo)致資本充足率跌至2% 時(shí)，為防止耗盡其資本金，銀行將由FDIC 接管。

在2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，存款保險(xiǎn)制度所發(fā)揮的重要作用再次得到驗(yàn)證。以美國(guó)印地馬克銀行破產(chǎn)案為例，在剛剛發(fā)生擠兌之后的數(shù)日之內(nèi)，2008年7月11日儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局(OTS)即主持把印地馬克銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)交給FDIC 接管。

FDIC 實(shí)行了損失分擔(dān)保險(xiǎn)計(jì)劃，聯(lián)邦政府承擔(dān)了由于修改貸款人與印地馬克銀行之間協(xié)議所造成損失的50%，該銀行的破產(chǎn)井然有序。

談到銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控，奚君羊提出，“目前我國(guó)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要還是集中在國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)，比如大量的地方政府貸款，房地產(chǎn)行業(yè)的貸款是否會(huì)受房地產(chǎn)市場(chǎng)收縮的影響，對(duì)于受宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)等等?！?/p>

銀行業(yè)退出機(jī)制的完善使得倒閉的嚴(yán)峻問(wèn)題擺在銀行面前，加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)防控顯得更加重要。奚君羊認(rèn)為，“我們當(dāng)然不能因?yàn)閼?yīng)對(duì)意外出現(xiàn)的辦法出臺(tái)了，就允許銀行‘生病’，這時(shí)反而更要以預(yù)防為主，存款保險(xiǎn)制度不過(guò)是覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的手段之一，不能過(guò)于依賴(lài)?！?/p>

而征求意見(jiàn)稿中，對(duì)于存款保險(xiǎn)金機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也并未做出明確規(guī)定。

“人民銀行金融穩(wěn)定局有一個(gè)存款保險(xiǎn)處，征求意見(jiàn)稿也是他們?cè)诮M織起草，而商業(yè)銀行的進(jìn)入、設(shè)立、經(jīng)營(yíng)以及退出都是由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，無(wú)論誰(shuí)負(fù)責(zé)都顯得很有道理，但是責(zé)任要落實(shí)具體，還需要制度規(guī)定的細(xì)化?！焙^曄對(duì)《法人》記者說(shuō)道。