張優(yōu)良，張 頎

（北京大學(xué)，北京 100871）

近30年來政策話語對教育開放的關(guān)注①——基于《教育部工作要點》的文本分析

張優(yōu)良，張 頎

（北京大學(xué)，北京 100871）

改革開放后，教育開放是我國教育政策話語體系的重要組成部分。近30年來我國教育開放政策的關(guān)注點，主要包括出國留學(xué)與人才回歸、來華留學(xué)生和外籍教師引進、孔子學(xué)院與漢語國際推廣、與港澳臺地區(qū)的教育交流與合作、與教科文等國際組織的多邊交流合作、中外合作辦學(xué)與境外辦學(xué)等方面。研究發(fā)現(xiàn)，我國教育開放政策的關(guān)注點的數(shù)量和內(nèi)容均有變化；我國教育開放政策主要關(guān)注高等教育領(lǐng)域；與政治形勢緊密相關(guān)，具有階段性特征；另外，政府在推進教育開放過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

教育開放；政策文本；《教育部工作要點》

一、問題提出

建國后，我國的教育國際交流與合作經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，教育國際交流與合作的對象、內(nèi)容、關(guān)注點及相關(guān)教育政策都發(fā)生了劇烈的變化。改革開放以來，我國迎來空前有利的國際國內(nèi)形勢，與世界上大多數(shù)國家建立了外交關(guān)系，與此同時教育國際交流和合作真正起步，并得以迅速發(fā)展。改革與開放逐漸成為我國教育發(fā)展的兩個著力點。當(dāng)今世界一體化的深入推進，我國參與全球化的程度不斷加深，教育領(lǐng)域的進一步開放成為不可阻擋的趨勢?！敖逃l(fā)展，根本靠改革?！薄耙蚤_放促改革，促發(fā)展。開展多層次、寬領(lǐng)域的教育交流與合作，提高我國教育國際化水平?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中對教育領(lǐng)域改革、開放與發(fā)展關(guān)系做出了如上界定。教育開放成為我國教育政策話語體系的重要組成部分。

在我國當(dāng)前現(xiàn)實的政策語境下，教育政策的制定與教育實際發(fā)展情況幾乎是亦步亦趨。教育開放與教育開放政策也是密不可分的，教育發(fā)展在很大程度上取決于制定什么樣的教育政策。［1］近年來我國教育開放進入深水區(qū)，教育行政部門開始推進“教育國際合作交流綜合改革試驗區(qū)建設(shè)”，因此有必要回顧、梳理、總結(jié)我國教育開放政策30年來的歷程。

二、研究設(shè)計

（一）研究對象

《教育部工作要點》（以下簡稱《工作要點》）是教育部每年年初出臺的工作規(guī)劃，涉及教育領(lǐng)域的方方面面，對于各級教育行政部門具有較強的指導(dǎo)意義?！豆ぷ饕c》雖然并不是正式頒行、具有行政效力的規(guī)定性文件，但屬于“教育行政部門在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)一定教育目的而制定的關(guān)于教育事務(wù)的行動準(zhǔn)則”的范疇，屬于廣義上的教育政策。［2］而且由于《工作要點》的出臺具有很強的連貫性，可以從中看出我國教育政策變遷歷程。因此，《工作要點》是教育領(lǐng)域重要的政策文件，是教育政策研究合適的研究樣本。［3］教育開放的內(nèi)容在每年的《工作要點》中都有所體現(xiàn)，是指導(dǎo)教育領(lǐng)域?qū)ν饨涣髋c合作工作的重要文件。本研究以查閱到的1987年至2015年教育部制定的《工作要點》為主要研究對象。

（二）研究方法

某一教育政策的出臺和變遷是社會政治、經(jīng)濟、文化等多種影響因素在教育政策制定過程中利益博弈和權(quán)力斗爭共同作用的結(jié)果。因此，教育政策文本不僅是政策的象征與體現(xiàn)，更能反映出政府在面對“內(nèi)部或外部壓力時所做出的反應(yīng)，其演變反映著所在領(lǐng)域社會結(jié)構(gòu)和組織的變遷”。涂端午認為“對于大多數(shù)很少有機會接觸政策過程‘黑箱’的政策研究者來說，政策文本分析為其提供了一種‘黑箱技術(shù)’，即通過作為政治活動產(chǎn)出的文本來‘觀察’實際上并不可直接觀察的長時段政策演變過程”［4］。本研究試圖采用政策文本分析的方法，通過對近30年教育對外開放政策文本的梳理，明確教育開放的關(guān)注點，把握當(dāng)代我國教育開放政策的特征。在具體操作過程中，首先對《工作要點》中教育開放的有關(guān)工作事項進行編碼處理，進而將內(nèi)容相似的工作事項歸為一類政策關(guān)注點，并梳理關(guān)注點的實際內(nèi)容變化情況。最后，結(jié)合關(guān)注點形式和內(nèi)容的變化，分析我國教育對外開放政策的特征。從技術(shù)手段來看，研究一方面對政策文本的關(guān)注點進行量的統(tǒng)計分析，從數(shù)量上呈現(xiàn)教育開放政策的變遷歷程；另一方面對每一項政策文本進行定性分析，對文本所負載的意義進行闡述。

三、教育開放政策的關(guān)注點

（一）政策關(guān)注點的整體情況

政策文本中對不同事物的言說構(gòu)成政策的不同關(guān)注點。［5］通過對近30年《工作要點》進行編碼統(tǒng)計，共涵蓋234項涉及教育開放的工作事項，每年平均為8項（見表1）。通過分析工作事項實際內(nèi)容，可將其合并為20類關(guān)注點。統(tǒng)計關(guān)注點出現(xiàn)的頻次，分別為來華留學(xué)21次；孔子學(xué)院與對外漢語教學(xué)20次；港澳臺合作與交流20次；加強教育交流合作19次；鼓勵留學(xué)人員回國服務(wù)18次；公派留學(xué)18次；與聯(lián)合國教科文組織合作13次；中外合作辦學(xué)11次；留學(xué)組織和制度建設(shè)10次；自費留學(xué)、外事立法與監(jiān)管、外籍教師引進管理、出國教師選派均為8次；學(xué)位學(xué)歷互認、推動境外辦學(xué)、舉辦參與會議、教育援助均為7次；在外留學(xué)人員管理、高等教育示范區(qū)和教育國際合作與交流綜合改革試驗區(qū)建設(shè)、國別與區(qū)域研究均為3次。其他事項統(tǒng)一歸為其他關(guān)注點，各出現(xiàn)1次。按照年度對關(guān)注點進行統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，改革開放初期教育開放政策關(guān)注點數(shù)量波動很大，出現(xiàn)了1991、1998年的高峰期和隨后數(shù)年的低潮。近年來，教育開放政策的關(guān)注點數(shù)量逐漸穩(wěn)定，總體上教育開放的關(guān)注頻次呈增長趨勢。

表1：1987-2015年《教育部工作要點》關(guān)注點情況

續(xù)表1

從教育開放政策的提法上看，教育國際合作的提法首次出現(xiàn)是在1989年《工作要點》中，單列為標(biāo)題“教育國際合作及留學(xué)生工作方面”。2001年《工作要點》標(biāo)題中出現(xiàn)“教育對外開放”的提法，表述為“進一步擴大教育對外開放”；自此，“教育對外開放”成為常用標(biāo)題詞匯，但具體表述在不同的年份則有一些差別。2001年、2004年和2009年標(biāo)題中均提及“進一步擴大教育對外開放”；近五年來，教育對外開放提出的力度不斷加強，具體為“深化擴大教育對外開放”、“擴大教育對外開放”、“全方位提高教育對外開放水平”、“推進教育有序開放”、“繼續(xù)擴大教育對外開放”。另外，教育交流與合作的內(nèi)容和領(lǐng)域不斷擴展。1995年、1996年和1998年均要求加強與國外高新科學(xué)研究的合作，1997年提出“改進和加強文科的對外交流與合作”。2002年開始主張“積極促進雙邊和多邊教育交流與合作”，進而與相關(guān)國家建立穩(wěn)定的工作磋商機制。2010年將“教育交流”進一步提升為“人文交流與教育合作”，教育交流成為人文交流的重要組成部分，提升了教育交流的層次，擴大了教育交流的內(nèi)涵和范圍。這一變化與當(dāng)今的世界政治經(jīng)濟局勢密切相關(guān)。隨著中國綜合實力的提升，與世界各國外交往來頻繁，也出現(xiàn)了各種摩擦。在當(dāng)今的國際格局下營造良好的外部環(huán)境，需要借助多種方式和途徑。在人文交流的外交意義不斷凸顯和各國外交統(tǒng)籌人文交流的雙向互動趨勢下，中國黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人希望通過加強國際間人文交流的方式，推動實施人文外交。人文交流的內(nèi)容大致涵蓋了思想交鋒、人員交往、教育交流、科技合作、文學(xué)藝術(shù)、語言教學(xué)、圖書出版、信息服務(wù)等內(nèi)容，幾乎所有跨國人員和社會交流都被納入其中。［6］

（二）政策關(guān)注點的具體情況

1.出國留學(xué)與人才回歸

教育的對外開放首先表現(xiàn)在人員的交流與流動上。我國政府對我國公民教育領(lǐng)域?qū)ν饨涣鞯墓芾碇饕ㄈ藛T的派遣、對自費留學(xué)的規(guī)定、留學(xué)人員的回歸和對在外留學(xué)人員的服務(wù)與管理等方面。

改革開放初期，我國出國留學(xué)人員主要是公派出國留學(xué)人員。［7］1986年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于改進和加強出國留學(xué)人員工作若干問題的通知》確定了“按需派遣、保證質(zhì)量、學(xué)用一致”的留學(xué)派遣原則，加強對出國留學(xué)人員的管理、教育和服務(wù)工作，要求各類公派出國留學(xué)人員，都應(yīng)按計劃努力完成學(xué)習(xí)任務(wù)，及時回國工作。1987年《工作要點》提出貫徹執(zhí)行該通知，并做好落實工作。從1988年起教育行政部門開始提出對留學(xué)工作進行改革，改革的前期主要是以“按需派遣”的原則根據(jù)國家需要調(diào)整相應(yīng)的人員構(gòu)成，同時改革留學(xué)人員的選拔辦法，加強對留學(xué)人員的服務(wù)和管理工作。20世紀80年代末90年代初，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了重大變化。大量留學(xué)人員逾期不歸，政府一方面仍然堅持派出工作，同時在政策上做了若干調(diào)整，在原來留學(xué)方針基礎(chǔ)上增加了“德才兼?zhèn)洹钡囊?。?］這一方針在1991年《工作要點》有所體現(xiàn)，要求按照不同國別的情況，研究留學(xué)生派遣的具體政策；改進對公派留學(xué)人員的選拔辦法；加強對國外留學(xué)人員的服務(wù)、教育和管理工作。1995年我國籌建留學(xué)基金委，開始對國家公費出國留學(xué)的選拔與管理體制進行系統(tǒng)改革。2004年教育部提出要“加大高層次人才選派力度”，擴大研究生派出規(guī)模，提高國家公派出國留學(xué)人員的培養(yǎng)層次，國家公派留學(xué)的目的更加具有針對性，即促進高層次創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。2007年，為了支持和配合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和高水平大學(xué)建設(shè)，開始實施“國家公派出國留學(xué)研究生選派項目”。值得注意的是，2010年《工作要點》首次提出提高公派出國留學(xué)質(zhì)量效益，標(biāo)志著我國公派留學(xué)從注重規(guī)模和層次，開始向注重質(zhì)量和效益方向轉(zhuǎn)變。

1978年以前，自費出國留學(xué)從來沒有成為國家出國留學(xué)政策的關(guān)注點，雖然有個別人自費出國留學(xué)。改革開放后隨著我國大量派遣留學(xué)生，自費留學(xué)生數(shù)量也逐漸增多，也逐漸引起了教育主管部門的重視。［9］1982年和1984年，國務(wù)院分別頒布了《關(guān)于自費出國留學(xué)的規(guī)定》和《關(guān)于自費出國留學(xué)的暫行規(guī)定》，開放了我國公民自費出國留學(xué)的途徑。1989年《工作要點》提出“改進自費出國留學(xué)的管理辦法”，2002年提出完善自費出國留學(xué)政策，2003年則提出積極引導(dǎo)自費留學(xué)健康發(fā)展。關(guān)于自費出國留學(xué)，我國政府的態(tài)度主要是監(jiān)管、引導(dǎo)和支持。整體而言，我國鼓勵出國留學(xué)行為，同時對留學(xué)中介機構(gòu)進行規(guī)范和監(jiān)督。

與出國留學(xué)相對應(yīng)的是政府非常重視留學(xué)人員回國事宜，《工作要點》多次提出“研究促進留學(xué)人員回國工作的政策措施”，加大對留學(xué)優(yōu)秀人才回國服務(wù)的資助力度。1992年原國家教委主任李鐵映提出“支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由”應(yīng)該成為我國出國留學(xué)工作的總方針，以更加開放和包容的態(tài)度看待留學(xué)人員回國事宜。1993年之前《工作要點》均強調(diào)做好留學(xué)人員回國服務(wù)，隨后則是鼓勵留學(xué)人員采取多種形式為國服務(wù)，不再強調(diào)回國這一單一的為國服務(wù)途徑。如在外為國服務(wù)（1994）、短期回國（1995和1996）、適當(dāng)方式為國服務(wù)（1998和2001）、多種形式為國服務(wù)（2002和2003）。2008年提出“進一步落實和完善引進海外優(yōu)秀留學(xué)人才的政策措施”。由于近年來留學(xué)人員回國數(shù)量持續(xù)增加，自2010年后《工作要點》再也沒有提及相關(guān)事項。

2.來華留學(xué)生和外籍教師引進

教育領(lǐng)域人員國際交流還表現(xiàn)為吸引國外學(xué)生來華留學(xué)和教師來華工作。改革開放初期，來華留學(xué)生數(shù)量較少，主要集中在與我國建立友好關(guān)系的第三世界國家。而且我國的外國留學(xué)生沒有自費留學(xué)生，全部是享受我國政府獎學(xué)金的留學(xué)生。1978年之后開放自費來華留學(xué)生教育。1992年之前，我國一直在進行針對來華留學(xué)生的規(guī)定和制度建設(shè)，對吸引來華留學(xué)生持比較審慎的態(tài)度。1996年提出“積極穩(wěn)妥地擴大招收外國留學(xué)生”，但直到2002年才再次提出“擴大接受外國留學(xué)生”。此后擴大來華留學(xué)生規(guī)模成為《工作要點》中的常用表述，反映了我國逐漸向外國留學(xué)生開放的過程。隨著來華留學(xué)生數(shù)量的不斷增多，2008年提出“擴大中國政府獎學(xué)金規(guī)模，進一步提高來華留學(xué)生教育質(zhì)量”，提高來華留學(xué)生質(zhì)量成為今后政府工作的重點。與吸引來華留學(xué)之相伴的是改進對來華留學(xué)生的管理和服務(wù)，2014年教育部計劃出臺《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生規(guī)定》和《高校國際學(xué)生勤工助學(xué)管理暫行辦法》。

吸引外籍專家來華工作始終是我國教育開放政策的關(guān)注點之一。1991年，我國研究制定改進高校聘請外國專家的管理辦法；1992年提出要“貫徹落實來華專家教師管理規(guī)定”；近五年來，我國加大了外籍教師管理和服務(wù)的重視力度，教育部對外籍教師管理制度開展調(diào)研工作，鼓勵高校吸引世界一流專家學(xué)者來華工作，加大引進國外專家工作力度，推進聘任管理制度和信息化服務(wù)平臺建設(shè)，探索完善服務(wù)和管理機制。表明我國在吸引外籍專家方面，注意到相關(guān)配套服務(wù)的重要性。

3.孔子學(xué)院與漢語國際推廣計劃

我國政府在實施教育對外交流不久就開始將對外漢語工作提上日程，將其作為教育領(lǐng)域“走出去”的一個重要事項。1987年我國成立“國家對外漢語教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)小組”，簡稱“國家漢辦”，致力于對外推廣漢語教學(xué)。1989年《工作要點》提出“制訂對外漢語教師任職資格條例”，開始對對外漢語教師的資格進行認證。此后，歷年的《工作要點》中幾乎都會提及對外漢語教學(xué)工作。1992年正式提出“在國外舉辦漢語教學(xué)點”，1998年提出要“努力推動對外漢語教學(xué)和漢文化的傳播”，將文化傳播正式納入漢語教學(xué)的任務(wù)之中。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國對外漢語教學(xué)的形式更加多樣，但組織模式僅局限在漢語教學(xué)點。為了擴大漢語教學(xué)的規(guī)模和影響，從2003年我國開始重視“加快對外漢語教學(xué)基地的建設(shè)”；2004年正式提出啟動境外“孔子中文學(xué)院”建設(shè)（第二年改稱“孔子學(xué)院”），此后孔子學(xué)院作為國家對外漢語教學(xué)與文化傳播的媒介在歷年的《工作要點》中占據(jù)重要地位。2007年提出推動漢語教學(xué)進入國外正規(guī)教育體系。2012年開始關(guān)注孔子學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量問題，辦好網(wǎng)絡(luò)孔子學(xué)院。近年來，開始對孔子學(xué)院和對外漢語教學(xué)工作進行合理規(guī)劃，制定了《孔子學(xué)院發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，并鼓勵社會組織和機構(gòu)積極參與孔子學(xué)院建設(shè)?！豆ぷ饕c》從孔子學(xué)院的布局和建設(shè)，教師隊伍的培養(yǎng)和派遣，教材的開發(fā)等詳細加以設(shè)計，可以看出我國對漢語國際推廣工作的重視。

4.與港澳臺地區(qū)的教育交流與合作

大陸與港澳臺地區(qū)的教育交流合作在改革開放后逐漸密切。1979年以后中國大陸與臺灣兩岸關(guān)系開始回暖，兩岸的人員和信息交流逐步開放，1987年底兩岸同胞隔絕狀態(tài)被打破，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)交往、人員往來和各項交流蓬勃發(fā)展，教育交流與合作也相繼開展。1990年《工作要點》提出在“堅持原則，多做工作，防止外來干涉、顛覆與滲透”的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地開展同外國及港、澳、臺的教育交流與合作。1994年、1995年和1996年《工作要點》均指出“貫徹中央對港澳臺地區(qū)的工作方針、政策”，進而擴大招收港、澳、臺學(xué)生。1997年香港回歸，教育部提出“配合香港回歸，加強與港、澳、臺的教育交流”。1999年我國政府對澳門恢復(fù)行使主權(quán)。在香港和澳門陸續(xù)回歸后，加強兩岸三地的教育交流更是教育部每年必備的工作項目之一。

5.與教科文等國際組織的多邊交流合作

1971年，聯(lián)合國教科文組織恢復(fù)了中國的合法席位。我國參與聯(lián)合國教科文組織活動的初期，以參與反對霸權(quán)等政治斗爭為主，與教科文組織在教育、科學(xué)、文化等業(yè)務(wù)合作還沒有開展。在鄧小平的推動下，我國與教科文組織在其業(yè)務(wù)領(lǐng)域的合作與交流蓬勃發(fā)展，成為我國20世紀80年代教育和科學(xué)技術(shù)對外開放的重要窗口。20世紀90年代以來，我國與教科文組織合作進入一個新階段。［10］1998年《工作要點》首次提出“積極開展與教科文組織在教育領(lǐng)域的合作，爭取外來經(jīng)費”。這一時期在繼續(xù)通過教科文組織學(xué)習(xí)對我國有益的東西之外，我國也對教科文組織的發(fā)展做出了貢獻。進入21世紀，我國教育部非常重視與聯(lián)合國教科文等高端國際教育組織的合作與交流，以此來增強我國對國際教育事務(wù)的參與程度。2013年提出要“加強與聯(lián)合國教科文組織等國際組織的合作，積極參與教育國際規(guī)則制定”。在新的歷史階段，我國在國際組織中從被動的參與者、接受者、傾聽者，逐漸謀求為主動的參與者、組織者和規(guī)則制定者。目前，教育部正推進國際組織人才培養(yǎng)工作，力圖在國際組織中擁有更多的話語權(quán)。

6.中外合作辦學(xué)與境外辦學(xué)

我國改革開放以來，第一個中外合作辦學(xué)機構(gòu)，是1986年成立于南京大學(xué)的南京大學(xué)—約翰·霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心。1993年，原國家教委發(fā)布《關(guān)于境外機構(gòu)和個人來華合作辦學(xué)問題的通知》，通知強調(diào)與境外機構(gòu)或個人在我國內(nèi)合作辦學(xué)，應(yīng)堅持積極慎重、以我為主的原則。1995年國家發(fā)布《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，使我國合作辦學(xué)有了法律規(guī)定。［11］2001年12月我國正式加入世貿(mào)組織，教育領(lǐng)域的擴大開放不可避免，中外合作辦學(xué)作為外國教育實體進入我國的一種方式得到確認，2002年《工作要點》對中外合作辦學(xué)進行了專門解釋和任務(wù)安排，2003年我國正式實行《中外合作辦學(xué)條例》，該條例的頒行是為依法規(guī)范中外合作辦學(xué)行為，也是為更好地促進我國教育與國際接軌。隨著中外合作辦學(xué)的規(guī)模和院校數(shù)量的增加，近三年來《工作要點》主要關(guān)注中外合作辦學(xué)院校的評估和質(zhì)量認證，如引進境外高水平大學(xué)來華辦學(xué)；優(yōu)化中外合作辦學(xué)類別、學(xué)科結(jié)構(gòu)和地區(qū)分布；加強中外合作辦學(xué)監(jiān)管等。

高等學(xué)校境外辦學(xué)，是指高等學(xué)校在境外舉辦以境外公民為主要招生對象的教育機構(gòu)或者采用其他形式開展教育教學(xué)活動。［12］1997年《工作要點》就曾提出“制訂境外合作辦學(xué)管理辦法”。我國加入世貿(mào)組織之后，政府開始“積極穩(wěn)妥地推動有條件的學(xué)校赴境外辦學(xué)”。實施“走出去”戰(zhàn)略，研究制定高校赴境外辦學(xué)的指導(dǎo)意見（2013），修訂《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》，支持國內(nèi)高水平教育機構(gòu)走出去辦學(xué)（2014），穩(wěn)步推進境外辦學(xué)（2015）。

7.其他關(guān)注點

隨著中外高校交流的日益加深，學(xué)歷學(xué)位的互認成為必須要解決的問題，2002年提出“研究和推動與國外互認學(xué)歷、學(xué)位的工作”，此后隨著學(xué)歷學(xué)位互認工作的推進，2012年提出要“研究制定中外學(xué)位互授聯(lián)授的相關(guān)管理措施”。另外，教育部非常重視舉辦并參加國際教育會議不斷加強留學(xué)工作組織機構(gòu)和規(guī)章制度建設(shè)，推動外事立法與涉外活動監(jiān)管。教育援助也曾是《工作要點》的關(guān)注點。比如援助第三世界或者接收世界銀行和教科文組織的援助。

教育部國別和區(qū)域研究基地，是高校整合資源對某一國家或者區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、社會等開展全方位綜合研究的實體性平臺。［13］2014年“推進國別與區(qū)域研究培育基地建設(shè)”，2015年“加大國別與區(qū)域研究基地建設(shè)”。區(qū)域研究為我國對外交流和合作提供了信息支撐，也成為《工作要點》的關(guān)注領(lǐng)域。早在1992年，原國家教委就曾支持國內(nèi)一批重點研究單位，加強對俄、東歐及第三世界和一些發(fā)達資本主義國家的研究。此外，建立教育國際合作與交流綜合改革試驗區(qū)是教育部推進新時期教育國際合作交流事業(yè)發(fā)展的一項重要舉措。

四、近30年教育開放政策的特征

通過分析政策關(guān)注點的形式和內(nèi)容，研究發(fā)現(xiàn)了近30年來教育開放政策發(fā)展變化過程中所具有的一些特征。

（一）與政治形勢緊密相關(guān)

我國教育開放政策與政治形勢緊密相關(guān)，在不同時期具有差異性。結(jié)合時代背景，本研究將近30年的教育開放政策劃分為恢復(fù)與發(fā)展、穩(wěn)步探索和深化發(fā)展三個階段。

恢復(fù)與發(fā)展階段。十一屆三中全會后，國家政策重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，改革和開放成為促進經(jīng)濟建設(shè)的兩翼。早在1977年7月，鄧小平同志恢復(fù)了黨內(nèi)外各項職務(wù)以后，首先開始負責(zé)科學(xué)和教育領(lǐng)域的整頓和恢復(fù)工作。1978年6月，鄧小平同志就派遣留學(xué)生問題做了重要指示，“我贊成留學(xué)生數(shù)量增大，主要搞自然科學(xué)。要成千上萬地派，不是只派十個八個”［14］。據(jù)此，教育部、外交部以及相關(guān)部門研究、制定了一系列的方針和政策，我國教育對外交流從文革時期的基本中斷至此得以恢復(fù)，新時期中國教育對外開放正式拉開了序幕。

穩(wěn)步探索階段。20世紀90年代初國內(nèi)外局勢復(fù)雜，這一階段政策的關(guān)注點相對偏少，主要集中在推動出國留學(xué)和人才回歸、加強國內(nèi)高校與國外高校之間的交流和科研合作、加強與港澳臺地區(qū)的聯(lián)系、推廣漢語教學(xué)等?！胺e極穩(wěn)妥”是這一時期的關(guān)鍵詞，如1996年、1997年和1998年連續(xù)三年提出“積極穩(wěn)妥的開展發(fā)展來華留學(xué)生工作”，反映出政府在推動教育對外開放時，既想擴大開放程度，增強改革動力，又擔(dān)心在開放的過程中對教育發(fā)展造成沖擊。這一階段持續(xù)到2001年前后。

深化發(fā)展階段。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織后，國外教育產(chǎn)業(yè)進一步介入國內(nèi)教育市場，在教育思想、教育體制、教育方式等方面，對我國教育尤其是高等教育產(chǎn)生全面而深刻的影響。［15］2002年《工作要點》針對世貿(mào)組織對中國教育的可能影響進行了長篇幅的評估和討論。此后，在《工作要點》中的標(biāo)題中“教育開放”逐步取代“教育對外合作與交流”，政府深化了對教育發(fā)展的認識。近年來，我國的教育對外開放和改革進入深水期，如何進一步推進教育開放成為政府考慮的重大問題，除了歷年的基本關(guān)注點之外，還提出了進行教育國際合作交流綜合改革試驗區(qū)和高等教育國際化示范區(qū)建設(shè)、國別和區(qū)域研究基地建設(shè)等內(nèi)容。

（二）教育行政部門占據(jù)主導(dǎo)地位

教育開放政策的變遷動力是非常復(fù)雜的社會機制。美國政策學(xué)家約翰·金登將一項政策的行為主體分成了“政府內(nèi)部的參與者”與“政府外部的參與者”。［16］從政府這一行為主體的作用來看，教育行政部門在我國教育開放政策中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。從《工作要點》的用詞中可以看出“加強（70次）、管理（44次）、改進（23次）、推進（20次）、貫徹（13次）、制訂（11次）、落實（11次）、監(jiān)管（9次）”幾乎占據(jù)了每一工作事項的開頭。教育行政部門在推動我國教育對外開放過程中具有重要的作用，近年來政府也在著力搭建教育合作與交流的平臺，凸顯高校等行為主體在參與教育開放過程中的地位和作用，但政府的行政意味依然濃重。由教育行政部門推動的教育開放進程更多的反映了政府的利益，我國教育開放政策的變遷是在政府主導(dǎo)下的強制性變遷、漸進變遷的結(jié)果，已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)的教育開放的路徑依賴。

（三）主要集中在高等教育領(lǐng)域

世界各國的教育交流與合作，雖然包括各個層次的教育，但主要是在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，涉及人才流動、中外合作辦學(xué)和漢語推廣等各個方面。這種交流與合作的深度和廣度取決于國家的政策，高等學(xué)校則是這種交流與合作的主要執(zhí)行者。［17］通過分析《工作要點》，我們發(fā)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域一直是我國教育開放政策關(guān)注的重點。近年來，隨著市場經(jīng)濟改革的深入和教育法制建設(shè)的不斷完善，將會有更多的政策措施從政府規(guī)章層面上升到國家法律和法規(guī)層面，從而提高國家對高等教育規(guī)制的力度。［18］目前，我國教育開放政策步入改革的深水區(qū)，高等教育將繼續(xù)被重點關(guān)注，高校是我國教育開放的重點和核心，政府全面規(guī)制大學(xué)［19］，我國教育開放政策的落實需要各個高校的努力。因此，增強高校等外部行為主體的主動性和積極性成為政府必須要考慮的問題。

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（責(zé)任編輯：楊玉；責(zé)任校對：于翔）

The Concerns about the Policy Discourse of Education Opening in the Late 30 Years in China

ZHANG Youliang，ZHANG Qi
（Peking University，Beijing 100871）

After the opening up and reform，education opening is becoming an important part of our policy discourse.Based on Working Points of the Ministry of Education，the researcher analyses the concerns about the education opening policy in the late 30 years，summarizes the characteristics of education open policy in China.Studies have found that our international education policy focuses on quantity and content，which has changed a lot during the past 30 years；international education policy focuses on the field of higher education，and closely related to the political situation，has periodic characteristics；in addition，the Chinese Government plays a leading role in the education process.

education opening；educational policy；working points of the ministry of education

G40-011.8

A

1674-5485（2015）11-0027-07

①北京市教委委托課題“首都高等教育國際化現(xiàn)狀研究”。

張優(yōu)良(1987-)，男，河南商丘人，北京大學(xué)教育學(xué)院博士生，主要從事高校管理、高等教育國際化研究；張頎（1994-），男，河南周口人，北京大學(xué)教育學(xué)院碩士生，主要從事高等教育原理、高等教育國際化研究。