宣曉偉

美國的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之十

宣曉偉

聯(lián)邦的安定、繁榮和生存本身，全系于七位聯(lián)邦法官之手，沒有他們，憲法只是一紙空文。

行政權(quán)依靠他們?nèi)サ种屏⒎C(jī)構(gòu)的侵犯，而立法機(jī)構(gòu)則依靠他們使自己不受行政權(quán)的進(jìn)攻。

聯(lián)邦依靠他們使各州服從，而各州則依靠他們抵制聯(lián)邦的過分要求。

——托克維爾（1835）《論美國的民主》

前面文章談到，美國的中央與地方（即其聯(lián)邦與州）是一種多元重疊治理模式下的不同層級政府之間的關(guān)系。所謂多元，是指各級政府均有來自人民直接授權(quán)的正當(dāng)性和相應(yīng)權(quán)力，“禮樂征伐并不都自天子出”，聯(lián)邦政府不擁有所有事項(xiàng)上的最終權(quán)力，不同層級政府之間沒有明確隸屬的上下級關(guān)系，州政府不是聯(lián)邦政府的下級，縣政府也不是州政府的下級。換言之，總統(tǒng)不是州長的領(lǐng)導(dǎo)、州長也不是縣長的領(lǐng)導(dǎo)。不同層級政府在各自的管轄范圍內(nèi)擁有法律所賦予的各自權(quán)力，上級政府并不擁有任意干涉下級政府事務(wù)的名義權(quán)力。所謂重疊治理，是美國的各級政府直接與企業(yè)、公民打交道，上級政府并不通過層層委托給下級政府來執(zhí)行具體事項(xiàng)，即聯(lián)邦政府的事務(wù)，一般由自身親自執(zhí)行，而不是采取聯(lián)邦委托給州、州再委托給縣的方式。

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

讓我們舉一個(gè)簡單的事例來說明美國這種中央與地方的多元重疊治理的特色。目前大家都比較關(guān)心大氣污染的治理問題，發(fā)電廠常常是空氣污染的主要來源。由于發(fā)電廠的高空煙囪排放的廢氣，在一定氣候的條件下，范圍常常會覆蓋幾十、數(shù)百甚至上千公里。因此，對于發(fā)電廠高空煙囪污染排放的監(jiān)管，屬于跨區(qū)域、跨州的事務(wù)，是聯(lián)邦政府的職責(zé)。如果哪個(gè)電廠的高空煙囪違規(guī)排放，那么就屬于聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)（即聯(lián)邦環(huán)保署—EPA）的監(jiān)管職責(zé)，聯(lián)邦環(huán)保署設(shè)立了各大區(qū)的分支執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)現(xiàn)所管轄區(qū)域的電廠超標(biāo)排放，其分支機(jī)構(gòu)馬上就會實(shí)行執(zhí)法行動(dòng)，采取相應(yīng)的措施。在這里可以看到，聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)是直接采取面向企業(yè)的執(zhí)行行為，而不是先由聯(lián)邦環(huán)保署下命令到州環(huán)保署、再由州環(huán)保署再下令到縣環(huán)保署，最后通過縣一級的執(zhí)法大隊(duì)采取行動(dòng)。因此一個(gè)污染企業(yè)，隨著不同事項(xiàng)的管轄范圍不同，它可能會面臨不同層級政府的直接監(jiān)管，例如水污染，如果排污到在本州范圍的河流中，那么州政府就成為最重要的直接監(jiān)管者；如果是噪聲污染，主要影響當(dāng)?shù)兀敲纯h甚至更低一級的地方政府就是監(jiān)管者。

可以看到，這種多元重疊治理模式的一個(gè)明顯好處是各級政府都是直接對老百姓負(fù)責(zé)。不同層級政府負(fù)責(zé)不同事務(wù)，相互之間的權(quán)責(zé)劃分是比較清晰的，哪級政府干得好不好，老百姓可以直接感覺得到，容易評判，各級政府之間很難發(fā)生相互推諉的現(xiàn)象。然而，這種多元重疊治理模式有效發(fā)揮作用的一個(gè)前提條件是，各級政府之間的事權(quán)范圍要有良好的界定和協(xié)調(diào)，如前面文章所述，這主要依賴美國的司法調(diào)節(jié)體系。

在美國聯(lián)邦與州關(guān)系的構(gòu)建中，司法實(shí)踐發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是，美國司法體系對于聯(lián)邦與州之間關(guān)系的調(diào)節(jié)，總是通過具體的涉及個(gè)體案件的方式來間接進(jìn)行的、而非采取直接面對雙方?jīng)_突的方式。也就是說，并不是采取聯(lián)邦政府與州政府對簿公堂、再由聯(lián)邦最高法院進(jìn)行裁決的方式；由于在重疊治理模式下，不同層級政府都直接與個(gè)體（居民個(gè)人、公司或公民團(tuán)體）發(fā)生關(guān)系，一旦個(gè)體對相關(guān)的法律產(chǎn)生異議，聯(lián)邦法院通過司法審判來決定哪些聯(lián)邦或州法律無效，從而間接地實(shí)現(xiàn)調(diào)整聯(lián)邦與州權(quán)限范圍的效果。例如在上述的航運(yùn)壟斷案中，聯(lián)邦法院通過吉本斯的上訴，宣布紐約州的相關(guān)法律無效，間接表明了涉及紐約河段航運(yùn)權(quán)的州際貿(mào)易調(diào)控屬于聯(lián)邦政府的管轄權(quán)限。而且聯(lián)邦法院在做出判決時(shí)，只會宣布某些特定的法律違憲而無效，但并不是去廢除或者取消這項(xiàng)法律，聯(lián)邦法院只是在削弱受到指控的某項(xiàng)特定法律的效力（參見劉海波（2004）“中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)”，《法學(xué)研究》，第5期，第42頁），并通過判例法的形式對以后類似的案例造成影響。但這種影響并不是決定性和完全不可更改的，后面類似的判決在絕大多數(shù)情況下會援引先例，但在經(jīng)濟(jì)社會條件發(fā)生明顯變化時(shí)，法官們同樣會順應(yīng)時(shí)代要求建立新的判決。這種通過司法實(shí)踐的方式來調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系，既有繼承性又有開放性，較好地應(yīng)對了時(shí)代巨變的挑戰(zhàn)。

同樣重要的是，聯(lián)邦和州之間關(guān)系的調(diào)節(jié)和矛盾糾紛的解決，在很多時(shí)候都會涉及政治權(quán)力的斗爭，而司法體系只適合對司法糾紛做出裁決，并不宜介入政治斗爭中。所以，聯(lián)邦最高法院盡量要避免直接面對聯(lián)邦與州的沖突做出決斷，而是采取一個(gè)間接委婉的方式來對兩者的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。雖然這樣的方法看起來過于小心翼翼和迂回曲折，似乎缺乏痛快淋漓和直截了當(dāng)?shù)男Ч跉v史長河的積累中卻顯示出了最為巨大的威力，同時(shí)還保持了足夠的靈活性和穩(wěn)定性。

盡管對于聯(lián)邦與州的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的司法實(shí)踐極其紛繁復(fù)雜，并隨著時(shí)代發(fā)展而不斷變化；但有些原則始終貫穿在有關(guān)聯(lián)邦與州權(quán)限劃分的司法判決中，這就是復(fù)合共和制下不同治理層級的民主責(zé)任原則和由此衍生出的內(nèi)部制衡原則。

在復(fù)合共和制下各級治理主體的權(quán)利最終都來自于個(gè)體的授權(quán)，而美國又是一個(gè)從地方自治逐步聯(lián)合而來的國家，因此如何保護(hù)個(gè)人和地方權(quán)利、防止強(qiáng)大的聯(lián)邦政府對個(gè)人和地方權(quán)利的剝奪和侵害，是美國憲法試圖解決的一個(gè)核心問題。所以在美國憲法第十修正案明確規(guī)定“憲法既未授予合眾國、亦未禁止各州行使的權(quán)力，均由各州或人民所保留”。由此確定了聯(lián)邦和州權(quán)限劃分上的最重要原則，即聯(lián)邦的權(quán)力是“授予而非限制”（Grant—Not—Limitation），而各州的權(quán)力是“限制而非授予”（Limitation—Not—Grant）。換言之，聯(lián)邦的各項(xiàng)權(quán)力需要通過列舉的方式、一項(xiàng)項(xiàng)被法律所授予的，聯(lián)邦沒有非經(jīng)法律授予就可擁有的權(quán)力。但與此同時(shí)，聯(lián)邦一旦獲得某項(xiàng)所授予的權(quán)力，那么在此項(xiàng)權(quán)限范圍內(nèi)，它的權(quán)力位階是最高的，不受其他州法的限制反而是要優(yōu)占（Preempt）州的法律（即在相同領(lǐng)域的州法若與其抵觸即無效）。各州的權(quán)力則與聯(lián)邦的權(quán)力性質(zhì)正好相對，各州的權(quán)力是由各州人民所直接授予的，因此它不受法律授予的制約，自然擁有各種未被法律明言的各種權(quán)力，但在被聯(lián)邦法律優(yōu)占的范圍內(nèi)，各州權(quán)力是受到聯(lián)邦權(quán)力的限制。從上述航運(yùn)權(quán)的案例中可以很清楚地看到聯(lián)邦和州權(quán)力性質(zhì)的區(qū)別，即只有憲法中明確規(guī)定了州際貿(mào)易調(diào)控權(quán)歸聯(lián)邦所有，聯(lián)邦才可以擁有此項(xiàng)權(quán)力，否則這些權(quán)力就屬于各州。但一旦劃定此項(xiàng)權(quán)力歸屬聯(lián)邦，各州的相關(guān)法律就會被聯(lián)邦的法律所優(yōu)占（如紐約州的航運(yùn)權(quán)壟斷法律即無效）。但即使在聯(lián)邦的權(quán)限范圍內(nèi)，如果聯(lián)邦沒有就具體事務(wù)出臺相應(yīng)的法律，各州仍然可以就自身的特定需要出臺法律（如賓州有權(quán)制定它的領(lǐng)港法律）。

美國聯(lián)邦和州權(quán)力的不同性質(zhì)和范圍，是在民主責(zé)任制的基礎(chǔ)上推演而來的。所謂民主責(zé)任制，就是不同層級的治理主體，通過民主的方式（直接或間接）獲得不同范圍群體的人民授權(quán)，并負(fù)責(zé)治理相應(yīng)權(quán)限范圍的事務(wù)。民主責(zé)任制有兩個(gè)根本的特點(diǎn)，一是治理主體的權(quán)力獲得、治理的實(shí)施都是民主式的，充分體現(xiàn)人民主權(quán)的原則；二是治理范圍的權(quán)責(zé)對等性，即不同治理層級之間有較為明確的范圍界限，互相之間不能隨意僭越。在一個(gè)治理層級中，這個(gè)范圍內(nèi)的群體有權(quán)來決定不妨礙其它群體的事務(wù)的權(quán)利，并由此承擔(dān)相應(yīng)的后果。其他層級的治理主體不能隨意侵犯這種自治的權(quán)利。同樣，某個(gè)治理層級內(nèi)的群體也不能任意跨越自身范圍、去決定涉及其他群體利益的事項(xiàng)，因?yàn)檫@就可能會產(chǎn)生自身受益而由他人承擔(dān)成本的現(xiàn)象，從而違反權(quán)責(zé)對等的原則。

舉例而言，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以就本地的噪聲污染法律做出規(guī)定，因?yàn)樵肼曃廴镜挠绊懛秶幌抻诒镜?，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在噪聲污染問題上權(quán)責(zé)對等。如果噪聲是來自本鎮(zhèn)的木材加工廠，而這個(gè)工廠在產(chǎn)生噪音的同時(shí)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了就業(yè)和稅收等收益，那么這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的全體人民就完全有權(quán)力、也有能力制定出一部適宜的法律來規(guī)范噪聲。但如果這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于一條河流上游，擁有一家造紙廠并造成了水污染，而主要受害者在河流下游的地區(qū)。那么這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無權(quán)、也不適合就河流的污染問題做出獨(dú)自的法律規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)上的人們在此問題上存在著權(quán)責(zé)并不對等的現(xiàn)象，他們很有可能做出傾向保護(hù)污染企業(yè)的不適當(dāng)決定。

在美國銀行案中（參見專欄），馬歇爾大法官以此為依據(jù)，論證了為什么馬里蘭州并沒有權(quán)力對美國銀行征收印花稅，他說：“一州的人民授權(quán)他們的政府對他們自己和其財(cái)產(chǎn)征稅，并由于政府的迫切需要可能是無限的，他們對這項(xiàng)權(quán)力的行使并未規(guī)定任何限制。他們的信心基于立法者的切身利益和選民對其代表的影響，以保護(hù)他們免遭這項(xiàng)權(quán)力的濫用。……，但一州權(quán)力能否擴(kuò)展到國會為實(shí)施合眾國人民的授權(quán)而采取的手段呢？我們認(rèn)為它顯然不能。聯(lián)邦權(quán)力并非授之于一州的人民，它們授之于整個(gè)合眾國的人民；聯(lián)邦政府根據(jù)憲法所制訂的法律，被宣布為具有最高地位。因此，一州的人民不能授予擴(kuò)展到合眾國的主權(quán)”（參見張千帆（2000）《西方憲政體系》（上冊），中國政法大學(xué)出版社，第124～125頁）。

專欄：美國銀行案（1819年）

1816年，美國第二銀行法案通過后，由于各種原因引起了一些州的敵視。當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦有5個(gè)州對銀行實(shí)行歧視性征稅。其中馬里蘭州的眾議院通過立法，對美國銀行頒發(fā)的票據(jù)征收印花稅：“其頒發(fā)的所有票據(jù)都必須具有下列單位的印花：即每5元票據(jù)應(yīng)具有10美分印花，每10美元票據(jù)應(yīng)具有20美分印花”。法律還對違規(guī)行為確定了處罰。美國銀行在巴爾的摩的分支拒不遵守州法的規(guī)定，因而被馬里蘭州法院處以罰款，且這一判決受到馬里蘭州最高法院的維持。分支出納員麥考洛克（McCulloch）以州法違憲為由，把案件上訴到聯(lián)邦最高法院。以馬歇爾首席大法官為代表的法院意見判斷馬里蘭州稅收條款違憲，麥考洛克勝訴。

因此，在民主責(zé)任制下就衍生出了相應(yīng)的內(nèi)部制衡原則。如果一個(gè)事項(xiàng)在某個(gè)治理層級下是權(quán)責(zé)對等的，那么在司法實(shí)踐中，法官就可以相信這個(gè)層級下的人們可以通過民主責(zé)任制，能夠較好地實(shí)現(xiàn)對此事項(xiàng)的立法，從而產(chǎn)生所謂的內(nèi)部制衡。如果某個(gè)治理層級下的人們在一個(gè)事項(xiàng)下是權(quán)責(zé)不對等的，那么就無法通過民主方式產(chǎn)生內(nèi)部制衡原則，這個(gè)治理層級就不應(yīng)擁有相應(yīng)的法律權(quán)限。