構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?/h1>
2015-12-13 02:34:02賈若祥高國(guó)力
中國(guó)發(fā)展觀(guān)察 2015年5期
賈若祥 高國(guó)力
構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?/p>
賈若祥 高國(guó)力
十八屆三中全會(huì)提出要“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”，這是中央就生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)做出的重大決策，將會(huì)為生態(tài)文明建設(shè)提供重要的制度保障。橫向生態(tài)補(bǔ)償制度是為實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償而建立的一系列法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段的總和，是對(duì)補(bǔ)償主體，補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)管方式等核心內(nèi)容做出的規(guī)則性安排。構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償制度框架，主要是要對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償中的“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)、如何管”等核心內(nèi)容做出規(guī)則性安排。
根據(jù)生態(tài)受益區(qū)范圍明確補(bǔ)償主體
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，即明確“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”。橫向生態(tài)補(bǔ)償主要是在生態(tài)利益關(guān)系比較明確的地區(qū)之間展開(kāi)，因此比較容易確定“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”，即按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任，具體包括生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)的地方政府、企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等。
1.生態(tài)受益區(qū)地方政府
從國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，生態(tài)受益區(qū)地方政府往往要代表生態(tài)受益區(qū)承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任，在有些情況下，生態(tài)受益區(qū)的上級(jí)政府往往也同時(shí)承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任。比如在紐約市清潔水計(jì)劃中，紐約市和紐約州都承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。在我國(guó)浙江和安徽開(kāi)展的新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償中，浙江省政府承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。在密云水庫(kù)上游河北省張家口市和承德市實(shí)施的“稻改旱”工程中，北京市政府承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。從理論上分析，在生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體受益人不好確定的情況下，就要由生態(tài)受益區(qū)政府代表受益者承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償主體的責(zé)任。而且在很多情況下，生態(tài)受益區(qū)所享受的生態(tài)效益往往是綜合的，很難明確具體的受益主體，這就需要當(dāng)?shù)卣踔吝B同其上級(jí)政府共同承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任。
2.生態(tài)受益區(qū)企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等
生態(tài)受益區(qū)的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等各類(lèi)受益主體也要承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。尤其是生態(tài)受益區(qū)內(nèi)直接利用生態(tài)產(chǎn)品并由此而獲得一定經(jīng)濟(jì)收益的企業(yè)，更是要承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。比如法國(guó)畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)，對(duì)上游地區(qū)的農(nóng)戶(hù)承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。20世紀(jì)80年代，位于法國(guó)東北部的Rhin—Meuse流域水質(zhì)受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)活動(dòng)的威脅，依賴(lài)該地區(qū)的干凈水源制作天然礦物質(zhì)水的畢雷礦泉水公司不得不做出選擇，要么設(shè)立過(guò)濾工廠(chǎng)，要么遷移到新的水源地，要么保護(hù)該地區(qū)水源。經(jīng)過(guò)綜合考慮，畢雷礦泉水公司決定對(duì)上游地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，為上游地區(qū)農(nóng)民牲畜糞便的處理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改進(jìn)提供技術(shù)和資金支持，從源頭上控制污染，以較小的生態(tài)補(bǔ)償成本獲得了很好成效。在有的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，居民往往也承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任，比如在紐約市的清潔水計(jì)劃中，紐約市的用水居民通過(guò)繳納附加稅承擔(dān)起了補(bǔ)償主體責(zé)任。此外，生態(tài)受益的社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等也要根據(jù)生態(tài)獲益的多少和自身可承受能力承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。
通過(guò)明晰生態(tài)產(chǎn)品的“主人”明確補(bǔ)償對(duì)象
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，即明確“補(bǔ)給誰(shuí)”。一般來(lái)說(shuō)，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是生態(tài)產(chǎn)品的提供者，即生態(tài)產(chǎn)品的“主人”。要加快完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，做到產(chǎn)有主、主有權(quán)、權(quán)有責(zé)、責(zé)連利，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所屬人格化，從而明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，為明確補(bǔ)償對(duì)象提供支撐。
1.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府
將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府列為補(bǔ)償對(duì)象具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、加強(qiáng)自然資源用途管制、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的職責(zé)，對(duì)于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力起著非常重要的作用。從我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的情況來(lái)看，在試點(diǎn)的初期階段，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)往往要開(kāi)展較大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)搬遷和轉(zhuǎn)產(chǎn)等工程建設(shè)，這些工程的建設(shè)資金很大一部分來(lái)自生態(tài)補(bǔ)償資金和地方政府的融資，因此，將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府列為補(bǔ)償對(duì)象，可以發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的積極性，提高其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府作為自然資源的所有人和監(jiān)管人，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出了重大貢獻(xiàn)，應(yīng)該獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，以滿(mǎn)足生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的生態(tài)投入需求。
2.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等
生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等對(duì)生態(tài)產(chǎn)品提供做出貢獻(xiàn)的主體，也應(yīng)該成為補(bǔ)償對(duì)象。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)要執(zhí)行更為嚴(yán)格的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，有的企業(yè)還要進(jìn)行搬遷、技術(shù)升級(jí)改造甚至是退出市場(chǎng)，企業(yè)應(yīng)該獲得對(duì)額外增加成本的補(bǔ)償。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民也要轉(zhuǎn)變相應(yīng)的生產(chǎn)和生活方式，比如林農(nóng)承包的林地要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)公益林，從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖的漁民要退出網(wǎng)箱養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中要采用防止水土流失和面源污染的現(xiàn)代耕作方式等，這一方面使當(dāng)?shù)鼐用駟适б欢ǖ陌l(fā)展機(jī)會(huì)成本，此外也會(huì)額外增加當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活成本，應(yīng)該對(duì)居民喪失的機(jī)會(huì)成本和額外增加的生產(chǎn)和生活成本進(jìn)行補(bǔ)償。此外，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出貢獻(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等也應(yīng)該獲得一定的生態(tài)補(bǔ)償。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民作為自然資源的具體使用人，在服從國(guó)家自然資源用途管制的前提下，應(yīng)該獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)其在服從用途管制中所產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本損失。
圖1 橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)示意圖
根據(jù)生態(tài)成本變化情況和雙方博弈確定合理可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，即明確“補(bǔ)多少”。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是橫向生態(tài)補(bǔ)償中的核心環(huán)節(jié)，也是難度最大和不確定因素最多的環(huán)節(jié)，要根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本變化情況以及補(bǔ)償方和受償方的博弈確定合理可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
1.基于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值變化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定法
從理論上分析，橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值三個(gè)重要因素的變化情況，并依此確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)功能區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，需要高于一般標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)投入，這就需要生態(tài)受益區(qū)給予補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，因此會(huì)喪失一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，生態(tài)受益區(qū)需要對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)區(qū)在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基礎(chǔ)上，其提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量都會(huì)得到提升，生態(tài)受益區(qū)要為享受質(zhì)量更好和數(shù)量更多的生態(tài)產(chǎn)品支付成本。
對(duì)于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值三個(gè)要素的變化，可以采用不同的方法進(jìn)行估算。對(duì)于生態(tài)保護(hù)成本變化的評(píng)估相對(duì)容易，主要是為了提供更好的生態(tài)產(chǎn)品而額外增加的生態(tài)保護(hù)投入、環(huán)境治理投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等成本以及生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的部分成本。對(duì)于發(fā)展機(jī)會(huì)成本的變化，可以通過(guò)機(jī)會(huì)成本法進(jìn)行測(cè)算。比如生態(tài)保護(hù)區(qū)出于生態(tài)保護(hù)的需要，將部分經(jīng)濟(jì)林劃為生態(tài)公益林，由此喪失的機(jī)會(huì)成本可以參考其原來(lái)作為經(jīng)濟(jì)林時(shí)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增量變化的測(cè)算，可按照投入產(chǎn)出法計(jì)算，主要考慮生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)成本的變化和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的變化上，即通過(guò)生態(tài)保護(hù)成本的變化和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的變化，推算出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的變化情況。
2.基于補(bǔ)償方和受償方博弈的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定法
由于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的精確量化存在很大難度，而且按照不同的方法測(cè)算可能在結(jié)果上存在較大差異，因此實(shí)踐中很少有橫向生態(tài)補(bǔ)償能夠按照生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的變化情況對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確量化測(cè)算并付諸實(shí)施，更多的則是采取利益相關(guān)方協(xié)商的辦法，通過(guò)協(xié)商確定補(bǔ)償方和受償方都能夠接受的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定大都是補(bǔ)償方和受償方協(xié)商的結(jié)果，比如浙江和安徽兩省各出1億元用于新安江流域水環(huán)境治理，就是浙江省和安徽省協(xié)商的結(jié)果，而不是通過(guò)嚴(yán)格的理論測(cè)算得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2014年，浙江省和安徽省再次通過(guò)協(xié)商，擬在下一輪的試點(diǎn)中各自將生態(tài)補(bǔ)償資金提高到2億元。在國(guó)外，橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，也一般由補(bǔ)償方和受償方協(xié)商而定。比如畢雷礦泉水公司就通過(guò)與上游地區(qū)的農(nóng)民開(kāi)展協(xié)商，確定對(duì)上游農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償方在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，往往會(huì)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和獲得同類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的替代成本進(jìn)行比選，選擇對(duì)自身更有利的補(bǔ)償方式。在實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生態(tài)受益區(qū)獲得同類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的替代成本。
3.開(kāi)拓多元化的補(bǔ)償資金來(lái)源渠道
從國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道主要有財(cái)政資金、征收專(zhuān)門(mén)稅費(fèi)、企業(yè)資金、產(chǎn)權(quán)交易所獲收益等不同類(lèi)型。我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源渠道主要是財(cái)政資金，比如浙江對(duì)安徽的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償，補(bǔ)償資金為浙江省財(cái)政資金，北京對(duì)張承地區(qū)“稻改旱”補(bǔ)償以及對(duì)張承地區(qū)生態(tài)公益林的補(bǔ)助，補(bǔ)償資金為北京市財(cái)政資金。在國(guó)外，生態(tài)受益區(qū)的地方政府往往也會(huì)拿出部分財(cái)政資金用于生態(tài)補(bǔ)償，比如紐約市清潔水計(jì)劃中紐約市和紐約州都分別拿出部分財(cái)政資金用于生態(tài)補(bǔ)償。在國(guó)外橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，征收專(zhuān)門(mén)稅費(fèi)、企業(yè)資金和產(chǎn)權(quán)交易所獲收益等也是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾Y金來(lái)源渠道。比如在紐約市的清潔水計(jì)劃中，就對(duì)使用自來(lái)水的用戶(hù)征收額外的附加稅用于對(duì)上游地區(qū)的補(bǔ)償，法國(guó)畢雷礦泉水公司則用本公司的資金對(duì)上游地區(qū)農(nóng)民改進(jìn)生產(chǎn)生活方式進(jìn)行補(bǔ)償。此外，水權(quán)交易、碳匯交易、排污權(quán)交易等也是橫向生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道。比如哥斯達(dá)黎加的“國(guó)家森林基金”就通過(guò)碳匯交易獲得一部分資金。
探索公共政策和市場(chǎng)手段相結(jié)合的多樣化補(bǔ)償方式
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，即明確“如何補(bǔ)”。橫向生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇，要充分考慮補(bǔ)償方的意愿和受償方的需求，同時(shí)還要考慮補(bǔ)償?shù)目刹僮餍院脱a(bǔ)償?shù)男Ч?，選擇合適的補(bǔ)償方式。合適的補(bǔ)償方式，既能夠滿(mǎn)足補(bǔ)償方和受償方的需求，又能夠滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，往往需要根據(jù)具體情況具體分析。
1.公共政策類(lèi)補(bǔ)償方式
公共政策類(lèi)補(bǔ)償方式主要是指需要依賴(lài)公共資源或公共權(quán)力的政策，因?yàn)樯鷳B(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，在很大程度上需要公共政策給予支撐。尤其是當(dāng)生態(tài)受益區(qū)容易確定，而生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體的生態(tài)產(chǎn)品受益人不好確定的情況下，往往需要公共政策類(lèi)的橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。
（1）專(zhuān)項(xiàng)資金（基金）類(lèi)補(bǔ)償方式
專(zhuān)項(xiàng)資金一般是從財(cái)政資金中列出的專(zhuān)門(mén)指定用途的資金，專(zhuān)項(xiàng)資金的補(bǔ)償方式是生態(tài)受益區(qū)地方政府代表生態(tài)受益區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償資金簡(jiǎn)便易行，責(zé)權(quán)利相對(duì)明確，是國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中采用比較多的補(bǔ)償方式。我國(guó)目前開(kāi)展的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，絕大部分都是采用專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)償?shù)姆绞?。比如浙江和安徽兩省開(kāi)展的新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，就是由浙江省和安徽省政府各在本省財(cái)政中列出1億元的專(zhuān)項(xiàng)資金用于新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償。北京對(duì)張承地區(qū)開(kāi)展的“稻改旱”補(bǔ)償和生態(tài)公益林補(bǔ)助等，也是采取專(zhuān)項(xiàng)資金的方式。在國(guó)外，除了專(zhuān)項(xiàng)資金外，往往會(huì)依托專(zhuān)項(xiàng)資金，開(kāi)拓更廣闊和更穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，比如從生態(tài)受益區(qū)居民的水費(fèi)、企業(yè)的水費(fèi)、發(fā)電企業(yè)的電價(jià)等中劃出一定的比例成立專(zhuān)項(xiàng)基金用于生態(tài)補(bǔ)償。
（2）經(jīng)濟(jì)援助類(lèi)補(bǔ)償方式
生態(tài)保護(hù)區(qū)要提高提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，就需要減少對(duì)生態(tài)環(huán)境有不利影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，會(huì)額外增加生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的成本以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)成本，為了促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品的不利影響，可以采取經(jīng)濟(jì)援助類(lèi)的補(bǔ)償方式。比如生態(tài)受益區(qū)可以幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)向循環(huán)園區(qū)搬遷，促進(jìn)污染大的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出市場(chǎng)，也可以在生態(tài)受益區(qū)的園區(qū)內(nèi)專(zhuān)門(mén)劃出一定的空間，與生態(tài)保護(hù)區(qū)共建異地園區(qū)或飛地園區(qū)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的企業(yè)外遷，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。比如浙江的磐安縣位于金華的上游，為了加強(qiáng)磐安縣的生態(tài)保護(hù)，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，磐安縣在金華設(shè)立了異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在促進(jìn)磐安縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還減少了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)磐安縣生態(tài)環(huán)境的不利影響，提升了磐安縣的生態(tài)產(chǎn)品供給能力。
（3）技術(shù)支持類(lèi)補(bǔ)償方式
技術(shù)支持類(lèi)補(bǔ)償方式就是生態(tài)受益區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)提供有利于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的技術(shù)幫助。生態(tài)保護(hù)區(qū)要提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，既需要資金方面的投入，也需要技術(shù)方面的投入。生態(tài)受益區(qū)可以為生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)污染治理等提供技術(shù)支持，同時(shí)為生態(tài)保護(hù)區(qū)適齡勞動(dòng)力提供技術(shù)援助，為生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)外遷提供技術(shù)幫助。生態(tài)保護(hù)區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后的地區(qū)，在加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理領(lǐng)域亟需相應(yīng)的技術(shù)幫助。此外，生態(tài)受益區(qū)還可以對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)開(kāi)展人力資源培訓(xùn)等方面的技術(shù)支持，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)適齡勞動(dòng)人口的就業(yè)能力，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)人口的外遷，減輕生態(tài)保護(hù)區(qū)的資源環(huán)境壓力。
2.市場(chǎng)手段類(lèi)補(bǔ)償方式
在產(chǎn)權(quán)明晰、可交易而且交易成本不是很高的情況下，也可以利用市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償。使生態(tài)產(chǎn)品作為一種“商品”進(jìn)行交易并由此獲得經(jīng)濟(jì)收益，可以提高生態(tài)保護(hù)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。目前市場(chǎng)手段類(lèi)的補(bǔ)償方式主要有水權(quán)交易、碳匯交易和排污權(quán)交易等。
（1）交易主體較少的市場(chǎng)交易類(lèi)補(bǔ)償方式
當(dāng)補(bǔ)償方和受償方明確，相互之間利益關(guān)系清晰，特別是交易主體較少的情況下，往往可以通過(guò)補(bǔ)償方和受償方的協(xié)商，直接進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易。目前比較常見(jiàn)的就是水權(quán)交易，該補(bǔ)償方式適合對(duì)水資源具有需求的橫向生態(tài)補(bǔ)償，比如城市與城市飲用水水源區(qū)之間或小流域范圍內(nèi)上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償。為了緩解用水緊張的局面，2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽(yáng)市買(mǎi)斷了其橫錦水庫(kù)每年5000萬(wàn)立方米水資源的永久使用權(quán)，同時(shí)按期支付0.1元/立方米的綜合管理費(fèi)（含水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用），綜合管理費(fèi)中的水資源費(fèi)按照浙江省有關(guān)規(guī)定進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。浙江義烏和東陽(yáng)的水權(quán)交易模式，為缺水地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易提供了很好的案例。開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易，需要對(duì)相關(guān)地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)進(jìn)行初始賦值，比如在水權(quán)交易的時(shí)候，要對(duì)相關(guān)地區(qū)的水權(quán)進(jìn)行初始賦值，才能真正開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易。我國(guó)已經(jīng)在一些流域?qū)嵭辛怂糠峙渲贫?，全面?shí)行取水許可制度，基本構(gòu)建了水權(quán)交易制度框架，并在水資源的管理、開(kāi)發(fā)、利用中發(fā)揮了積極的作用。目前，我國(guó)在流域上下游之間、跨行業(yè)之間、不同用水者之間開(kāi)展了水權(quán)交易試點(diǎn)，取得了較好成效，為今后進(jìn)一步推廣奠定了一定基礎(chǔ)。
（2）可配額市場(chǎng)交易類(lèi)補(bǔ)償方式
當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品可以被標(biāo)準(zhǔn)化為可計(jì)量和可分割的商品而且補(bǔ)償方和受償方數(shù)量較多或者不確定的情況下，這時(shí)生態(tài)產(chǎn)品可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，可配額的市場(chǎng)交易一般采取總量限制和交易的方式（Cap and Trade，C&T）。即國(guó)家就某個(gè)生態(tài)指標(biāo)（比如碳排放量或排污量）設(shè)定一個(gè)總量限制（Cap），并把這些總量以配額的形式拍賣(mài)或者直接分配給相應(yīng)地區(qū)（企業(yè)），不同地區(qū)之間可以就配額開(kāi)展交易。目前，主要是在碳匯交易和排污權(quán)交易領(lǐng)域開(kāi)展了可配額的市場(chǎng)交易。通過(guò)配額交易，可以確保在滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境總量控制的前提下，引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的專(zhuān)業(yè)化和高效化。對(duì)于生態(tài)利益關(guān)系明確的生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間，可以探索可配額市場(chǎng)交易補(bǔ)償方式，即由生態(tài)受益區(qū)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)保護(hù)區(qū)的碳匯和排污權(quán)，使生態(tài)保護(hù)區(qū)在加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理時(shí)能夠獲得經(jīng)濟(jì)效益。2003年日本、澳大利亞、歐盟等相繼建立了各自的國(guó)家碳匯交易體系，隨后，美國(guó)、加拿大等國(guó)也實(shí)施了一系列的地方交易體系，使得碳匯交易體系建設(shè)日益完善；哥斯達(dá)黎加作為原始森林保存比較好的國(guó)家，通過(guò)向發(fā)達(dá)國(guó)家出售碳匯，實(shí)現(xiàn)了國(guó)與國(guó)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償，有力地促進(jìn)其生態(tài)保護(hù)。在采用可配額市場(chǎng)交易的補(bǔ)償方式時(shí)，需要對(duì)相應(yīng)配額（比如碳排放、排污權(quán)）進(jìn)行初始分配，并且還要確定總量限制（碳排放、污染排放的總量限制）。
構(gòu)建公平公正公開(kāi)和動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)管和評(píng)估體系
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管和評(píng)估，就是要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督考核，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，即明確“如何管”。根據(jù)監(jiān)管考核的結(jié)果，要嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，并適時(shí)調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，確保生態(tài)補(bǔ)償能夠取得實(shí)效。
1.構(gòu)建多元參與的監(jiān)督考核體系
按照公平、公正、公開(kāi)的要求，構(gòu)建多元參與、雙向?qū)Φ鹊谋O(jiān)督考核體系，確保橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。一是要體現(xiàn)多元參與的特點(diǎn)。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督考核需要補(bǔ)償方和受償方的共同參與，必要時(shí)還需要上級(jí)政府部門(mén)的參與協(xié)調(diào)，同時(shí)還要積極引入非利益相關(guān)的第三方參與，監(jiān)督考核結(jié)果要及時(shí)向外公布，一方面體現(xiàn)各利益相關(guān)主體的訴求，另一方面也可實(shí)現(xiàn)監(jiān)督考核中的相互監(jiān)督，使監(jiān)督考核結(jié)果更加公平和公正。二是要體現(xiàn)雙向性的特征。既要加強(qiáng)對(duì)受償方提供生態(tài)產(chǎn)品能力的監(jiān)管以及生態(tài)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管，也要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償方是否及時(shí)履約的監(jiān)管。對(duì)于受償方，首先要監(jiān)管其生態(tài)補(bǔ)償資金使用是否合規(guī)合法，其次要對(duì)受償區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估，看其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力是否得到提升和改善。如果受償方提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量或數(shù)量出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，受償方要向補(bǔ)償方賠償相應(yīng)的損失。對(duì)于補(bǔ)償方，主要監(jiān)管其是否能夠及時(shí)足額地將生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給受償方。對(duì)于補(bǔ)償方和受償方的考核，建議由當(dāng)?shù)卣慕M織、紀(jì)檢或?qū)徲?jì)部門(mén)牽頭，并將考核內(nèi)容納入當(dāng)?shù)馗刹空?jī)考核體系之中。
2.形成有所側(cè)重的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系
橫向生態(tài)補(bǔ)償涉及部門(mén)和相關(guān)利益主體較多，需要監(jiān)測(cè)評(píng)估的內(nèi)容也比較多，在實(shí)踐中要瞄準(zhǔn)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有所側(cè)重的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，促進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)評(píng)估的便捷化和高效化。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)跨界斷面水質(zhì)、水量、退耕還林面積、森林覆蓋率、林木蓄積量、水土流失治理面積、退牧還草面積等核心指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，并依此作為生態(tài)環(huán)境好壞的主要依據(jù)。比如浙江和安徽在新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償中，就選擇了高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮四項(xiàng)指標(biāo)由浙江省環(huán)保部門(mén)、安徽省環(huán)保部門(mén)、環(huán)保部監(jiān)測(cè)總站三家聯(lián)合對(duì)跨界斷面的水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并依此作為撥付橫向生態(tài)補(bǔ)償資金的依據(jù)。
3.探索動(dòng)態(tài)調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制
生態(tài)建設(shè)周期很長(zhǎng)，因此橫向生態(tài)補(bǔ)償制度要保持相對(duì)穩(wěn)定，只有這樣才能形成保護(hù)生態(tài)的長(zhǎng)效機(jī)制，滿(mǎn)足補(bǔ)償方和受償方的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。同時(shí)，在橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的不同階段，所面臨的主要任務(wù)也有所不同，因此，又要體現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整性。在橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)階段，面臨的主要任務(wù)是污水處理廠(chǎng)、垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)和處理站、企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)、循環(huán)園區(qū)建設(shè)、退耕還林還草、網(wǎng)箱養(yǎng)殖退養(yǎng)等工程建設(shè)，在監(jiān)測(cè)和監(jiān)督考核方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)上述工程建設(shè)的監(jiān)督考核，確保工程建設(shè)資金使用合法合規(guī)，工程建設(shè)進(jìn)度和工程建設(shè)質(zhì)量滿(mǎn)足預(yù)期要求。在上述工程建設(shè)完成后，面臨的主要任務(wù)是上述工程的管護(hù)運(yùn)營(yíng)，此時(shí)監(jiān)督考核的重點(diǎn)就要放在工程設(shè)施是否能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面。此外，根據(jù)不同生態(tài)類(lèi)型在不同時(shí)期面臨的不同任務(wù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式也應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以使生態(tài)補(bǔ)償更能符合實(shí)際，更能取得實(shí)效。
（本文為國(guó)家發(fā)展改革委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院2014年度重點(diǎn)課題和中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)基金課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究”（課題編號(hào)：A2014051006）的主要成果。課題組組長(zhǎng)：賈若祥、高國(guó)力；課題組成員：宋建軍、黃征學(xué)、曹忠祥、盧偉、張燕、鄭華、申現(xiàn)杰；執(zhí)筆：賈若祥、高國(guó)力）
作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所
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賈若祥 高國(guó)力
構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?/p>
賈若祥 高國(guó)力
十八屆三中全會(huì)提出要“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”，這是中央就生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)做出的重大決策，將會(huì)為生態(tài)文明建設(shè)提供重要的制度保障。橫向生態(tài)補(bǔ)償制度是為實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償而建立的一系列法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段的總和，是對(duì)補(bǔ)償主體，補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)管方式等核心內(nèi)容做出的規(guī)則性安排。構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償制度框架，主要是要對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償中的“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)、如何管”等核心內(nèi)容做出規(guī)則性安排。
根據(jù)生態(tài)受益區(qū)范圍明確補(bǔ)償主體
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，即明確“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”。橫向生態(tài)補(bǔ)償主要是在生態(tài)利益關(guān)系比較明確的地區(qū)之間展開(kāi)，因此比較容易確定“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”，即按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任，具體包括生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)的地方政府、企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等。
1.生態(tài)受益區(qū)地方政府
從國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，生態(tài)受益區(qū)地方政府往往要代表生態(tài)受益區(qū)承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任，在有些情況下，生態(tài)受益區(qū)的上級(jí)政府往往也同時(shí)承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任。比如在紐約市清潔水計(jì)劃中，紐約市和紐約州都承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。在我國(guó)浙江和安徽開(kāi)展的新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償中，浙江省政府承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。在密云水庫(kù)上游河北省張家口市和承德市實(shí)施的“稻改旱”工程中，北京市政府承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。從理論上分析，在生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體受益人不好確定的情況下，就要由生態(tài)受益區(qū)政府代表受益者承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償主體的責(zé)任。而且在很多情況下，生態(tài)受益區(qū)所享受的生態(tài)效益往往是綜合的，很難明確具體的受益主體，這就需要當(dāng)?shù)卣踔吝B同其上級(jí)政府共同承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任。
2.生態(tài)受益區(qū)企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等
生態(tài)受益區(qū)的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等各類(lèi)受益主體也要承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。尤其是生態(tài)受益區(qū)內(nèi)直接利用生態(tài)產(chǎn)品并由此而獲得一定經(jīng)濟(jì)收益的企業(yè)，更是要承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。比如法國(guó)畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)，對(duì)上游地區(qū)的農(nóng)戶(hù)承擔(dān)起了補(bǔ)償主體的責(zé)任。20世紀(jì)80年代，位于法國(guó)東北部的Rhin—Meuse流域水質(zhì)受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)活動(dòng)的威脅，依賴(lài)該地區(qū)的干凈水源制作天然礦物質(zhì)水的畢雷礦泉水公司不得不做出選擇，要么設(shè)立過(guò)濾工廠(chǎng)，要么遷移到新的水源地，要么保護(hù)該地區(qū)水源。經(jīng)過(guò)綜合考慮，畢雷礦泉水公司決定對(duì)上游地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，為上游地區(qū)農(nóng)民牲畜糞便的處理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改進(jìn)提供技術(shù)和資金支持，從源頭上控制污染，以較小的生態(tài)補(bǔ)償成本獲得了很好成效。在有的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，居民往往也承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任，比如在紐約市的清潔水計(jì)劃中，紐約市的用水居民通過(guò)繳納附加稅承擔(dān)起了補(bǔ)償主體責(zé)任。此外，生態(tài)受益的社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等也要根據(jù)生態(tài)獲益的多少和自身可承受能力承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。
通過(guò)明晰生態(tài)產(chǎn)品的“主人”明確補(bǔ)償對(duì)象
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，即明確“補(bǔ)給誰(shuí)”。一般來(lái)說(shuō)，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是生態(tài)產(chǎn)品的提供者，即生態(tài)產(chǎn)品的“主人”。要加快完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，做到產(chǎn)有主、主有權(quán)、權(quán)有責(zé)、責(zé)連利，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所屬人格化，從而明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，為明確補(bǔ)償對(duì)象提供支撐。
1.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府
將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府列為補(bǔ)償對(duì)象具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、加強(qiáng)自然資源用途管制、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的職責(zé)，對(duì)于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力起著非常重要的作用。從我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的情況來(lái)看，在試點(diǎn)的初期階段，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)往往要開(kāi)展較大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)搬遷和轉(zhuǎn)產(chǎn)等工程建設(shè)，這些工程的建設(shè)資金很大一部分來(lái)自生態(tài)補(bǔ)償資金和地方政府的融資，因此，將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府列為補(bǔ)償對(duì)象，可以發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的積極性，提高其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府作為自然資源的所有人和監(jiān)管人，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出了重大貢獻(xiàn)，應(yīng)該獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，以滿(mǎn)足生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的生態(tài)投入需求。
2.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等
生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等對(duì)生態(tài)產(chǎn)品提供做出貢獻(xiàn)的主體，也應(yīng)該成為補(bǔ)償對(duì)象。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)要執(zhí)行更為嚴(yán)格的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，有的企業(yè)還要進(jìn)行搬遷、技術(shù)升級(jí)改造甚至是退出市場(chǎng)，企業(yè)應(yīng)該獲得對(duì)額外增加成本的補(bǔ)償。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民也要轉(zhuǎn)變相應(yīng)的生產(chǎn)和生活方式，比如林農(nóng)承包的林地要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)公益林，從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖的漁民要退出網(wǎng)箱養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中要采用防止水土流失和面源污染的現(xiàn)代耕作方式等，這一方面使當(dāng)?shù)鼐用駟适б欢ǖ陌l(fā)展機(jī)會(huì)成本，此外也會(huì)額外增加當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活成本，應(yīng)該對(duì)居民喪失的機(jī)會(huì)成本和額外增加的生產(chǎn)和生活成本進(jìn)行補(bǔ)償。此外，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出貢獻(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等也應(yīng)該獲得一定的生態(tài)補(bǔ)償。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民作為自然資源的具體使用人，在服從國(guó)家自然資源用途管制的前提下，應(yīng)該獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)其在服從用途管制中所產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本損失。
圖1 橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)示意圖
根據(jù)生態(tài)成本變化情況和雙方博弈確定合理可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，即明確“補(bǔ)多少”。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是橫向生態(tài)補(bǔ)償中的核心環(huán)節(jié)，也是難度最大和不確定因素最多的環(huán)節(jié)，要根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本變化情況以及補(bǔ)償方和受償方的博弈確定合理可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
1.基于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值變化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定法
從理論上分析，橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值三個(gè)重要因素的變化情況，并依此確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)功能區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，需要高于一般標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)投入，這就需要生態(tài)受益區(qū)給予補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，因此會(huì)喪失一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，生態(tài)受益區(qū)需要對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)區(qū)在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基礎(chǔ)上，其提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量都會(huì)得到提升，生態(tài)受益區(qū)要為享受質(zhì)量更好和數(shù)量更多的生態(tài)產(chǎn)品支付成本。
對(duì)于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值三個(gè)要素的變化，可以采用不同的方法進(jìn)行估算。對(duì)于生態(tài)保護(hù)成本變化的評(píng)估相對(duì)容易，主要是為了提供更好的生態(tài)產(chǎn)品而額外增加的生態(tài)保護(hù)投入、環(huán)境治理投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等成本以及生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的部分成本。對(duì)于發(fā)展機(jī)會(huì)成本的變化，可以通過(guò)機(jī)會(huì)成本法進(jìn)行測(cè)算。比如生態(tài)保護(hù)區(qū)出于生態(tài)保護(hù)的需要，將部分經(jīng)濟(jì)林劃為生態(tài)公益林，由此喪失的機(jī)會(huì)成本可以參考其原來(lái)作為經(jīng)濟(jì)林時(shí)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增量變化的測(cè)算，可按照投入產(chǎn)出法計(jì)算，主要考慮生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)成本的變化和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的變化上，即通過(guò)生態(tài)保護(hù)成本的變化和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的變化，推算出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的變化情況。
2.基于補(bǔ)償方和受償方博弈的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定法
由于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的精確量化存在很大難度，而且按照不同的方法測(cè)算可能在結(jié)果上存在較大差異，因此實(shí)踐中很少有橫向生態(tài)補(bǔ)償能夠按照生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的變化情況對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確量化測(cè)算并付諸實(shí)施，更多的則是采取利益相關(guān)方協(xié)商的辦法，通過(guò)協(xié)商確定補(bǔ)償方和受償方都能夠接受的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定大都是補(bǔ)償方和受償方協(xié)商的結(jié)果，比如浙江和安徽兩省各出1億元用于新安江流域水環(huán)境治理，就是浙江省和安徽省協(xié)商的結(jié)果，而不是通過(guò)嚴(yán)格的理論測(cè)算得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2014年，浙江省和安徽省再次通過(guò)協(xié)商，擬在下一輪的試點(diǎn)中各自將生態(tài)補(bǔ)償資金提高到2億元。在國(guó)外，橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，也一般由補(bǔ)償方和受償方協(xié)商而定。比如畢雷礦泉水公司就通過(guò)與上游地區(qū)的農(nóng)民開(kāi)展協(xié)商，確定對(duì)上游農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償方在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，往往會(huì)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和獲得同類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的替代成本進(jìn)行比選，選擇對(duì)自身更有利的補(bǔ)償方式。在實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生態(tài)受益區(qū)獲得同類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的替代成本。
3.開(kāi)拓多元化的補(bǔ)償資金來(lái)源渠道
從國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道主要有財(cái)政資金、征收專(zhuān)門(mén)稅費(fèi)、企業(yè)資金、產(chǎn)權(quán)交易所獲收益等不同類(lèi)型。我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源渠道主要是財(cái)政資金，比如浙江對(duì)安徽的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償，補(bǔ)償資金為浙江省財(cái)政資金，北京對(duì)張承地區(qū)“稻改旱”補(bǔ)償以及對(duì)張承地區(qū)生態(tài)公益林的補(bǔ)助，補(bǔ)償資金為北京市財(cái)政資金。在國(guó)外，生態(tài)受益區(qū)的地方政府往往也會(huì)拿出部分財(cái)政資金用于生態(tài)補(bǔ)償，比如紐約市清潔水計(jì)劃中紐約市和紐約州都分別拿出部分財(cái)政資金用于生態(tài)補(bǔ)償。在國(guó)外橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，征收專(zhuān)門(mén)稅費(fèi)、企業(yè)資金和產(chǎn)權(quán)交易所獲收益等也是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾Y金來(lái)源渠道。比如在紐約市的清潔水計(jì)劃中，就對(duì)使用自來(lái)水的用戶(hù)征收額外的附加稅用于對(duì)上游地區(qū)的補(bǔ)償，法國(guó)畢雷礦泉水公司則用本公司的資金對(duì)上游地區(qū)農(nóng)民改進(jìn)生產(chǎn)生活方式進(jìn)行補(bǔ)償。此外，水權(quán)交易、碳匯交易、排污權(quán)交易等也是橫向生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道。比如哥斯達(dá)黎加的“國(guó)家森林基金”就通過(guò)碳匯交易獲得一部分資金。
探索公共政策和市場(chǎng)手段相結(jié)合的多樣化補(bǔ)償方式
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，即明確“如何補(bǔ)”。橫向生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇，要充分考慮補(bǔ)償方的意愿和受償方的需求，同時(shí)還要考慮補(bǔ)償?shù)目刹僮餍院脱a(bǔ)償?shù)男Ч?，選擇合適的補(bǔ)償方式。合適的補(bǔ)償方式，既能夠滿(mǎn)足補(bǔ)償方和受償方的需求，又能夠滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，往往需要根據(jù)具體情況具體分析。
1.公共政策類(lèi)補(bǔ)償方式
公共政策類(lèi)補(bǔ)償方式主要是指需要依賴(lài)公共資源或公共權(quán)力的政策，因?yàn)樯鷳B(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，在很大程度上需要公共政策給予支撐。尤其是當(dāng)生態(tài)受益區(qū)容易確定，而生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體的生態(tài)產(chǎn)品受益人不好確定的情況下，往往需要公共政策類(lèi)的橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。
（1）專(zhuān)項(xiàng)資金（基金）類(lèi)補(bǔ)償方式
專(zhuān)項(xiàng)資金一般是從財(cái)政資金中列出的專(zhuān)門(mén)指定用途的資金，專(zhuān)項(xiàng)資金的補(bǔ)償方式是生態(tài)受益區(qū)地方政府代表生態(tài)受益區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償資金簡(jiǎn)便易行，責(zé)權(quán)利相對(duì)明確，是國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中采用比較多的補(bǔ)償方式。我國(guó)目前開(kāi)展的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，絕大部分都是采用專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)償?shù)姆绞?。比如浙江和安徽兩省開(kāi)展的新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，就是由浙江省和安徽省政府各在本省財(cái)政中列出1億元的專(zhuān)項(xiàng)資金用于新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償。北京對(duì)張承地區(qū)開(kāi)展的“稻改旱”補(bǔ)償和生態(tài)公益林補(bǔ)助等，也是采取專(zhuān)項(xiàng)資金的方式。在國(guó)外，除了專(zhuān)項(xiàng)資金外，往往會(huì)依托專(zhuān)項(xiàng)資金，開(kāi)拓更廣闊和更穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，比如從生態(tài)受益區(qū)居民的水費(fèi)、企業(yè)的水費(fèi)、發(fā)電企業(yè)的電價(jià)等中劃出一定的比例成立專(zhuān)項(xiàng)基金用于生態(tài)補(bǔ)償。
（2）經(jīng)濟(jì)援助類(lèi)補(bǔ)償方式
生態(tài)保護(hù)區(qū)要提高提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，就需要減少對(duì)生態(tài)環(huán)境有不利影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，會(huì)額外增加生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的成本以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)成本，為了促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品的不利影響，可以采取經(jīng)濟(jì)援助類(lèi)的補(bǔ)償方式。比如生態(tài)受益區(qū)可以幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)向循環(huán)園區(qū)搬遷，促進(jìn)污染大的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出市場(chǎng)，也可以在生態(tài)受益區(qū)的園區(qū)內(nèi)專(zhuān)門(mén)劃出一定的空間，與生態(tài)保護(hù)區(qū)共建異地園區(qū)或飛地園區(qū)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的企業(yè)外遷，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。比如浙江的磐安縣位于金華的上游，為了加強(qiáng)磐安縣的生態(tài)保護(hù)，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，磐安縣在金華設(shè)立了異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在促進(jìn)磐安縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還減少了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)磐安縣生態(tài)環(huán)境的不利影響，提升了磐安縣的生態(tài)產(chǎn)品供給能力。
（3）技術(shù)支持類(lèi)補(bǔ)償方式
技術(shù)支持類(lèi)補(bǔ)償方式就是生態(tài)受益區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)提供有利于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的技術(shù)幫助。生態(tài)保護(hù)區(qū)要提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，既需要資金方面的投入，也需要技術(shù)方面的投入。生態(tài)受益區(qū)可以為生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)污染治理等提供技術(shù)支持，同時(shí)為生態(tài)保護(hù)區(qū)適齡勞動(dòng)力提供技術(shù)援助，為生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)外遷提供技術(shù)幫助。生態(tài)保護(hù)區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后的地區(qū)，在加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理領(lǐng)域亟需相應(yīng)的技術(shù)幫助。此外，生態(tài)受益區(qū)還可以對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)開(kāi)展人力資源培訓(xùn)等方面的技術(shù)支持，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)適齡勞動(dòng)人口的就業(yè)能力，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)人口的外遷，減輕生態(tài)保護(hù)區(qū)的資源環(huán)境壓力。
2.市場(chǎng)手段類(lèi)補(bǔ)償方式
在產(chǎn)權(quán)明晰、可交易而且交易成本不是很高的情況下，也可以利用市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償。使生態(tài)產(chǎn)品作為一種“商品”進(jìn)行交易并由此獲得經(jīng)濟(jì)收益，可以提高生態(tài)保護(hù)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。目前市場(chǎng)手段類(lèi)的補(bǔ)償方式主要有水權(quán)交易、碳匯交易和排污權(quán)交易等。
（1）交易主體較少的市場(chǎng)交易類(lèi)補(bǔ)償方式
當(dāng)補(bǔ)償方和受償方明確，相互之間利益關(guān)系清晰，特別是交易主體較少的情況下，往往可以通過(guò)補(bǔ)償方和受償方的協(xié)商，直接進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易。目前比較常見(jiàn)的就是水權(quán)交易，該補(bǔ)償方式適合對(duì)水資源具有需求的橫向生態(tài)補(bǔ)償，比如城市與城市飲用水水源區(qū)之間或小流域范圍內(nèi)上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償。為了緩解用水緊張的局面，2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽(yáng)市買(mǎi)斷了其橫錦水庫(kù)每年5000萬(wàn)立方米水資源的永久使用權(quán)，同時(shí)按期支付0.1元/立方米的綜合管理費(fèi)（含水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用），綜合管理費(fèi)中的水資源費(fèi)按照浙江省有關(guān)規(guī)定進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。浙江義烏和東陽(yáng)的水權(quán)交易模式，為缺水地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易提供了很好的案例。開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易，需要對(duì)相關(guān)地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)進(jìn)行初始賦值，比如在水權(quán)交易的時(shí)候，要對(duì)相關(guān)地區(qū)的水權(quán)進(jìn)行初始賦值，才能真正開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易。我國(guó)已經(jīng)在一些流域?qū)嵭辛怂糠峙渲贫?，全面?shí)行取水許可制度，基本構(gòu)建了水權(quán)交易制度框架，并在水資源的管理、開(kāi)發(fā)、利用中發(fā)揮了積極的作用。目前，我國(guó)在流域上下游之間、跨行業(yè)之間、不同用水者之間開(kāi)展了水權(quán)交易試點(diǎn)，取得了較好成效，為今后進(jìn)一步推廣奠定了一定基礎(chǔ)。
（2）可配額市場(chǎng)交易類(lèi)補(bǔ)償方式
當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品可以被標(biāo)準(zhǔn)化為可計(jì)量和可分割的商品而且補(bǔ)償方和受償方數(shù)量較多或者不確定的情況下，這時(shí)生態(tài)產(chǎn)品可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，可配額的市場(chǎng)交易一般采取總量限制和交易的方式（Cap and Trade，C&T）。即國(guó)家就某個(gè)生態(tài)指標(biāo)（比如碳排放量或排污量）設(shè)定一個(gè)總量限制（Cap），并把這些總量以配額的形式拍賣(mài)或者直接分配給相應(yīng)地區(qū)（企業(yè)），不同地區(qū)之間可以就配額開(kāi)展交易。目前，主要是在碳匯交易和排污權(quán)交易領(lǐng)域開(kāi)展了可配額的市場(chǎng)交易。通過(guò)配額交易，可以確保在滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境總量控制的前提下，引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的專(zhuān)業(yè)化和高效化。對(duì)于生態(tài)利益關(guān)系明確的生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間，可以探索可配額市場(chǎng)交易補(bǔ)償方式，即由生態(tài)受益區(qū)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)保護(hù)區(qū)的碳匯和排污權(quán)，使生態(tài)保護(hù)區(qū)在加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理時(shí)能夠獲得經(jīng)濟(jì)效益。2003年日本、澳大利亞、歐盟等相繼建立了各自的國(guó)家碳匯交易體系，隨后，美國(guó)、加拿大等國(guó)也實(shí)施了一系列的地方交易體系，使得碳匯交易體系建設(shè)日益完善；哥斯達(dá)黎加作為原始森林保存比較好的國(guó)家，通過(guò)向發(fā)達(dá)國(guó)家出售碳匯，實(shí)現(xiàn)了國(guó)與國(guó)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償，有力地促進(jìn)其生態(tài)保護(hù)。在采用可配額市場(chǎng)交易的補(bǔ)償方式時(shí)，需要對(duì)相應(yīng)配額（比如碳排放、排污權(quán)）進(jìn)行初始分配，并且還要確定總量限制（碳排放、污染排放的總量限制）。
構(gòu)建公平公正公開(kāi)和動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)管和評(píng)估體系
明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管和評(píng)估，就是要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督考核，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，即明確“如何管”。根據(jù)監(jiān)管考核的結(jié)果，要嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，并適時(shí)調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，確保生態(tài)補(bǔ)償能夠取得實(shí)效。
1.構(gòu)建多元參與的監(jiān)督考核體系
按照公平、公正、公開(kāi)的要求，構(gòu)建多元參與、雙向?qū)Φ鹊谋O(jiān)督考核體系，確保橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。一是要體現(xiàn)多元參與的特點(diǎn)。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督考核需要補(bǔ)償方和受償方的共同參與，必要時(shí)還需要上級(jí)政府部門(mén)的參與協(xié)調(diào)，同時(shí)還要積極引入非利益相關(guān)的第三方參與，監(jiān)督考核結(jié)果要及時(shí)向外公布，一方面體現(xiàn)各利益相關(guān)主體的訴求，另一方面也可實(shí)現(xiàn)監(jiān)督考核中的相互監(jiān)督，使監(jiān)督考核結(jié)果更加公平和公正。二是要體現(xiàn)雙向性的特征。既要加強(qiáng)對(duì)受償方提供生態(tài)產(chǎn)品能力的監(jiān)管以及生態(tài)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管，也要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償方是否及時(shí)履約的監(jiān)管。對(duì)于受償方，首先要監(jiān)管其生態(tài)補(bǔ)償資金使用是否合規(guī)合法，其次要對(duì)受償區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估，看其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力是否得到提升和改善。如果受償方提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量或數(shù)量出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，受償方要向補(bǔ)償方賠償相應(yīng)的損失。對(duì)于補(bǔ)償方，主要監(jiān)管其是否能夠及時(shí)足額地將生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給受償方。對(duì)于補(bǔ)償方和受償方的考核，建議由當(dāng)?shù)卣慕M織、紀(jì)檢或?qū)徲?jì)部門(mén)牽頭，并將考核內(nèi)容納入當(dāng)?shù)馗刹空?jī)考核體系之中。
2.形成有所側(cè)重的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系
橫向生態(tài)補(bǔ)償涉及部門(mén)和相關(guān)利益主體較多，需要監(jiān)測(cè)評(píng)估的內(nèi)容也比較多，在實(shí)踐中要瞄準(zhǔn)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有所側(cè)重的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，促進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)評(píng)估的便捷化和高效化。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)跨界斷面水質(zhì)、水量、退耕還林面積、森林覆蓋率、林木蓄積量、水土流失治理面積、退牧還草面積等核心指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，并依此作為生態(tài)環(huán)境好壞的主要依據(jù)。比如浙江和安徽在新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償中，就選擇了高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮四項(xiàng)指標(biāo)由浙江省環(huán)保部門(mén)、安徽省環(huán)保部門(mén)、環(huán)保部監(jiān)測(cè)總站三家聯(lián)合對(duì)跨界斷面的水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并依此作為撥付橫向生態(tài)補(bǔ)償資金的依據(jù)。
3.探索動(dòng)態(tài)調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制
生態(tài)建設(shè)周期很長(zhǎng)，因此橫向生態(tài)補(bǔ)償制度要保持相對(duì)穩(wěn)定，只有這樣才能形成保護(hù)生態(tài)的長(zhǎng)效機(jī)制，滿(mǎn)足補(bǔ)償方和受償方的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。同時(shí)，在橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的不同階段，所面臨的主要任務(wù)也有所不同，因此，又要體現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整性。在橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)階段，面臨的主要任務(wù)是污水處理廠(chǎng)、垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)和處理站、企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)、循環(huán)園區(qū)建設(shè)、退耕還林還草、網(wǎng)箱養(yǎng)殖退養(yǎng)等工程建設(shè)，在監(jiān)測(cè)和監(jiān)督考核方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)上述工程建設(shè)的監(jiān)督考核，確保工程建設(shè)資金使用合法合規(guī)，工程建設(shè)進(jìn)度和工程建設(shè)質(zhì)量滿(mǎn)足預(yù)期要求。在上述工程建設(shè)完成后，面臨的主要任務(wù)是上述工程的管護(hù)運(yùn)營(yíng)，此時(shí)監(jiān)督考核的重點(diǎn)就要放在工程設(shè)施是否能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面。此外，根據(jù)不同生態(tài)類(lèi)型在不同時(shí)期面臨的不同任務(wù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式也應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以使生態(tài)補(bǔ)償更能符合實(shí)際，更能取得實(shí)效。
（本文為國(guó)家發(fā)展改革委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院2014年度重點(diǎn)課題和中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)基金課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究”（課題編號(hào)：A2014051006）的主要成果。課題組組長(zhǎng)：賈若祥、高國(guó)力；課題組成員：宋建軍、黃征學(xué)、曹忠祥、盧偉、張燕、鄭華、申現(xiàn)杰；執(zhí)筆：賈若祥、高國(guó)力）
作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所
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