周海旺+壽莉莉+高慧

導(dǎo)讀：最近10年來(lái)，上海加快發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，已經(jīng)逐步形成了“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局初步形成，97%的老年人在家庭和社區(qū)中接受各種養(yǎng)老服務(wù)。但是，在人口老齡化加速發(fā)展過(guò)程中，上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益凸顯，完善社區(qū)養(yǎng)老模式和服務(wù)機(jī)制迫在眉睫。因此，我們要更加重視發(fā)展社區(qū)設(shè)施建設(shè)，加快社區(qū)老年服務(wù)人力資源隊(duì)伍開(kāi)發(fā)建設(shè)，擴(kuò)大社區(qū)居家服務(wù)對(duì)家庭養(yǎng)老的輻射支持作用，建立更加完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

黨的十八大做出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的重大戰(zhàn)略部署，國(guó)家戰(zhàn)略層面高度重視養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，先后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》等文件。解決好養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的突出矛盾和問(wèn)題，是我國(guó)各級(jí)政府迫切需要解決的重大社會(huì)課題。

上海比全國(guó)早20年進(jìn)入老齡社會(huì)，截至2014年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口413.98萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?8.8%，其中：80歲及以上人口75.32萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.2%，占60歲及以上人口的18.2%。上海是全國(guó)人口老齡化、高齡化、空巢化程度最高的特大城市，養(yǎng)老服務(wù)需求多樣，任務(wù)艱巨。

最近10年來(lái)，上海加快發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，已經(jīng)逐步形成了“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局初步形成，97%的老年人在家庭和社區(qū)中接受各種養(yǎng)老服務(wù)。但是，在人口老齡化加速發(fā)展過(guò)程中，上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益凸顯，完善社區(qū)養(yǎng)老模式和服務(wù)機(jī)制迫在眉睫。本文主要探討上海社區(qū)居家養(yǎng)老中存在的主要問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為完善上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式和服務(wù)機(jī)制提供決策參考。

一、人口老齡化向縱深發(fā)展中社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷擴(kuò)大

隨著人口老齡化向深度發(fā)展，以及家庭“421”結(jié)構(gòu)的不斷演變，上海老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加。

（一）人口老齡化加速發(fā)展

近年來(lái)上海呈現(xiàn)出人口老齡化、高齡化、空巢化向縱深發(fā)展的特點(diǎn)（表1）。根據(jù)我們的預(yù)測(cè)，2015～2025年也將是上海老齡人口的快速增長(zhǎng)期，預(yù)計(jì)到2015年末上海60歲以上老人將達(dá)到430萬(wàn)左右，占總?cè)丝诒戎貙⒊^(guò)30%，到2020年可能達(dá)到540萬(wàn)人，至2025年將可能超過(guò)600萬(wàn)人；從2025開(kāi)始，上海將進(jìn)入人口高齡化加速發(fā)展階段，在高峰階段的2030～2040年間，上海平均每年將凈增加10萬(wàn)高齡老人。

（二）家庭結(jié)構(gòu)獨(dú)子化、小型化和空巢化

上海第一代獨(dú)生子女的父母已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入老年期，家庭代際結(jié)構(gòu)不斷向“421”轉(zhuǎn)變，家庭養(yǎng)老功能明顯弱化，獨(dú)生子女忙于工作而無(wú)法照料父母的現(xiàn)象將越來(lái)越普遍。同時(shí)純老家庭、獨(dú)居老人增長(zhǎng)快。2014年全市共有“純老家庭”老年人96.60萬(wàn)人，其中單身獨(dú)居老人24.63萬(wàn)人。由于家庭養(yǎng)老功能的弱化，空巢老年人尤其是高齡空巢老年人對(duì)社會(huì)化服務(wù)需求迫切。

（三）不能自理老年人口規(guī)模增加

隨著本市人口老齡化、高齡化程度的加深，高齡老人的照料護(hù)理問(wèn)題日益突出，特別是一些失能、失智、高齡老人的照料、護(hù)理和康復(fù)成為家庭養(yǎng)老最大的難題。目前，滬上失能失智和半失能失智老人約25萬(wàn)人，占滬籍老年人口的6.7%。由表2可以看出，隨著年齡的增加，上海老年人健康自評(píng)差、很差的比重上升，部分能自理、完全不能自理的比重上升。

（四）老年人更傾向于社會(huì)化養(yǎng)老模式

隨著人口的老齡化、高齡化、空巢化及家庭照料資源的日益缺乏，越來(lái)越多的老年人希望社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)化養(yǎng)老模式。2013年上海市調(diào)查總隊(duì)對(duì)2248位60歲以上老年人的養(yǎng)老意向調(diào)查結(jié)果顯示，有67.3%的受訪者傾向于“傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老”，21.2%傾向“社區(qū)居家養(yǎng)老”，另有11.1%則傾向“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”，而且“純老”家庭對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老意向更高，有24.7%的受訪者選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，高于樣本總體平均水平。（見(jiàn)圖1）

（五）老年人對(duì)醫(yī)療服務(wù)需求和精神文化需求迫切

隨著人口高齡化的加快發(fā)展、物質(zhì)生活和精神條件的不斷改善，上海老年人多樣化、個(gè)性化需求越來(lái)越強(qiáng)烈，尤其是對(duì)老年護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉服務(wù)的需求也越來(lái)越多。2013年上海市調(diào)查總隊(duì)對(duì)2248位60歲以上老年人的社區(qū)服務(wù)需求調(diào)查結(jié)果還顯示，受訪者對(duì)醫(yī)療保健類(lèi)服務(wù)的需求度最高，達(dá)79.6%，認(rèn)為很需要“體檢、保健知識(shí)普及”、“家庭病床、上門(mén)診療、急診聯(lián)絡(luò)等服務(wù)”、“家庭醫(yī)生”等3項(xiàng)醫(yī)療保健類(lèi)服務(wù)的受訪者均在六成左右，而且年齡越大、收入水平越高、生活自理能力越差，對(duì)醫(yī)療保健類(lèi)服務(wù)的需求度越高。其次是生活養(yǎng)老類(lèi)服務(wù)，需求度為69.7%，認(rèn)為很需要“老年助餐供應(yīng)點(diǎn)”、“養(yǎng)老床位”、“住房修護(hù)、家電維修”、“家政服務(wù)”等4項(xiàng)生活養(yǎng)老類(lèi)服務(wù)的受訪者為四五成左右。同時(shí)受訪者對(duì)精神文化類(lèi)的需求度也比較高，為64.6%，主要包括“夕陽(yáng)紅旅游”、“文體休閑活動(dòng)”、“上門(mén)聊天看望”、“各類(lèi)培訓(xùn)講座”等。（見(jiàn)圖2）

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中面臨的突出問(wèn)題

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老醫(yī)療康復(fù)的供需缺口大

盡管上海目前社區(qū)居家養(yǎng)老有生活護(hù)理、助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫(yī)、康復(fù)輔導(dǎo)等“十助”為主要的內(nèi)容，但絕大多數(shù)是生活照料服務(wù)尤其是助潔服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老年人的需求。2012年上海市老年基金會(huì)和上海社科院城市人口所在上海市17個(gè)區(qū)縣開(kāi)展的1463份社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的抽樣問(wèn)卷顯示，社區(qū)老人居家照料服務(wù)需求遠(yuǎn)未得到滿足，尤其是表現(xiàn)在家庭病床、康復(fù)指導(dǎo)、康復(fù)鍛煉、外出助浴、送餐上門(mén)等方面（見(jiàn)表3）。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的供需缺口大

1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的總量不足

近幾年上海享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人規(guī)模越來(lái)越大，由2007年的13.5萬(wàn)增加到2013年的28.2萬(wàn)，翻了一番多，但社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量卻基本維持在3萬(wàn)人左右，2013年社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員只有3.1萬(wàn)，僅比2007年增加了0.3萬(wàn)，人均服務(wù)老年人人數(shù)由2007年的4.8個(gè)人增加到2013年的9.1個(gè)人，有些街道每個(gè)人要負(fù)責(zé)11～12個(gè)老年人。由于服務(wù)人員缺乏，使得老年人無(wú)法得到精心照料。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的整體素質(zhì)偏低

如表4所示，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員以女性（92.8%）、45歲及以上年齡（68.1%）、初中及以下文化程度（83.5%）為主，而且遠(yuǎn)郊女性更多、年齡更大。這在一定程度限制了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開(kāi)展和服務(wù)內(nèi)容的拓展。

3.專(zhuān)業(yè)老年護(hù)理人員更是緊缺

現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務(wù)人員大多只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的上崗前培訓(xùn)，絕大部分人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，他們的專(zhuān)業(yè)化程度普遍不高，缺乏專(zhuān)業(yè)的老年護(hù)理知識(shí)和技能，滿足不了老年人對(duì)老年護(hù)理、醫(yī)療保健的專(zhuān)業(yè)化需求。

造成居家養(yǎng)老服務(wù)人員這些問(wèn)題的主要原因有三個(gè)。第一個(gè)是待遇低。居家養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)聲望不高，再加上工資收入和福利待遇也比較低。2013年全市公益性隊(duì)伍有9支隊(duì)伍轉(zhuǎn)制了，僅有居家養(yǎng)老服務(wù)員和殘疾人助殘員兩支隊(duì)伍沒(méi)有轉(zhuǎn)。另外，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，“輕度”、“中度”、“重度”三個(gè)照護(hù)等級(jí)的服務(wù)量分別設(shè)定為30小時(shí)/月、40小時(shí)/月、50小時(shí)/月，單價(jià)分別為15元/小時(shí)、17元/小時(shí)、20元/小時(shí)。而2014年上海月最低工資標(biāo)準(zhǔn)是1820元；小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)是17元。中度照護(hù)等級(jí)補(bǔ)貼僅達(dá)到小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，輕度則低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。居家養(yǎng)老服務(wù)人員比家政人員的小時(shí)收入也低很多。第二，參加培訓(xùn)的少。目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員主要是外來(lái)人員，多為個(gè)體戶，沒(méi)有參與本市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，不能享受人力資源和社會(huì)保障局開(kāi)展的居家養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)補(bǔ)貼。第三，專(zhuān)業(yè)人員尤其是老年護(hù)理人員培養(yǎng)少。上海各科研院校專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人員尤其是老年護(hù)理人員不多。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼機(jī)制有待完善

1.補(bǔ)貼覆蓋面不廣

目前老年人獲得政府補(bǔ)貼是以年齡（高齡）、收入、地區(qū)（城鎮(zhèn)）為條件，農(nóng)村老年人享受不到政府補(bǔ)貼，身體不好、支出性經(jīng)濟(jì)困難的中齡老年人也可能享受不到政府補(bǔ)貼。由于補(bǔ)貼條件過(guò)嚴(yán)，補(bǔ)貼覆蓋面不廣，近幾年享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)老年人中，獲得政府補(bǔ)貼的比例大幅度下降，由2005年的71.9%下降到2013年的46.2%，相應(yīng)地自費(fèi)老年人的比例則大幅度上升。

2.補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移不公平

按規(guī)定照護(hù)等級(jí)為中度及以上的老年人在區(qū)縣民政部門(mén)指定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，其享受的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼可用于抵扣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)。2013年有1.1萬(wàn)老年人把政府補(bǔ)貼帶到了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但同時(shí)規(guī)定補(bǔ)貼不得用于抵扣老年人自請(qǐng)保姆的薪酬費(fèi)用（人員已經(jīng)社區(qū)助老服務(wù)社登記備案納入統(tǒng)一管理的除外）、助餐服務(wù)的伙食費(fèi)，更不允許用于老年人的子女照護(hù)。這對(duì)有條件享受政府補(bǔ)貼但希望自己請(qǐng)保姆或者希望子女照顧的老年人不公平，也不利于鼓勵(lì)子女加入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍中來(lái)。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的成本分擔(dān)機(jī)制尚未形成

1.居家養(yǎng)老發(fā)展所需資金渠道較為單一

目前上海市居家養(yǎng)老除財(cái)政投入外的其他資金來(lái)源渠道主要是福利彩票金。居家養(yǎng)老的發(fā)展是全社會(huì)共同的事業(yè)，因此其發(fā)展也應(yīng)得到全社會(huì)各個(gè)方面的支持，但是目前上海居家養(yǎng)老的發(fā)展中存在資金上的瓶頸。居家養(yǎng)老在場(chǎng)所、設(shè)備、服務(wù)人員補(bǔ)貼方面都需要大量的資金投入，單靠政府的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不利于居家養(yǎng)老的快速發(fā)展。

2.各級(jí)財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老的投入負(fù)擔(dān)比例有待優(yōu)化

目前上海市在居家養(yǎng)老上的財(cái)政是按照市、區(qū)1：1的比例進(jìn)行分擔(dān)，這雖然在一定程度上確立了各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)居家養(yǎng)老發(fā)展所需資金的制度，有利于利用整個(gè)市、區(qū)兩級(jí)政府的力量大力發(fā)展居家養(yǎng)老事業(yè)，但是由于上海市各個(gè)區(qū)縣在人口構(gòu)成、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面存在諸多差異，統(tǒng)一按照1：1的比例進(jìn)行財(cái)政配套會(huì)存在居家養(yǎng)老發(fā)展在全市層面上的不平衡。因此，在居家養(yǎng)老進(jìn)一步發(fā)展的過(guò)程中需要根據(jù)各個(gè)區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)等實(shí)際狀況建立市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政的合理負(fù)擔(dān)比例，以更全面地推進(jìn)各個(gè)區(qū)縣居家養(yǎng)老的發(fā)展。

（五）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制不足

盡管在一些街道嘗試推出社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)作，但總體上看，全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作模式仍以政府直接服務(wù)為主，引導(dǎo)社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)尤其是老年護(hù)理服務(wù)的力度不大。

1.政府居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)對(duì)資質(zhì)要求過(guò)于嚴(yán)苛

目前上海市區(qū)級(jí)或街道為老服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)跨出了與社會(huì)組織和企業(yè)合作的步伐，但對(duì)于承接政府服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織和企業(yè)的資質(zhì)要求是民營(yíng)非企業(yè)的性質(zhì)，以及要求非營(yíng)利性企業(yè)。這就把一些專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)拒之門(mén)外，尤其是目前專(zhuān)業(yè)化的居家護(hù)理服務(wù)企業(yè)還很匱乏的狀況下，不利于政府解決老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求問(wèn)題，不利于老年人的健康服務(wù)。

2.政府居家養(yǎng)老服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目運(yùn)作不暢

社會(huì)組織招投標(biāo)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，常常需要逐年申請(qǐng)，其中還要評(píng)估，周期比較長(zhǎng)。有時(shí)候因?yàn)轫?xiàng)目周期結(jié)束，新的周期沒(méi)有銜接好，導(dǎo)致一些受老年人歡迎的項(xiàng)目在一年中有2～3個(gè)月的斷檔。同時(shí)還存在延續(xù)性難的問(wèn)題。

3.政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)政策并未覆蓋到居家護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)

在《上海市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中，明確落實(shí)支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅費(fèi)政策，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及企業(yè)有明確的稅費(fèi)減免和扶持政策，但對(duì)居家護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有明確的稅費(fèi)減免和扶持政策。如，作為積極參與政府居家服務(wù)項(xiàng)目的某居家養(yǎng)老服務(wù)公司，在不營(yíng)利的情況下，仍在聯(lián)合街道開(kāi)展各種為老健康服務(wù)，并由企業(yè)自主承擔(dān)公用事業(yè)費(fèi)、各項(xiàng)稅費(fèi)、人力成本等高昂的成本開(kāi)支，對(duì)企業(yè)的生存、發(fā)展有很大的影響。另外，一些助餐點(diǎn)的用電還以工業(yè)用電的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，增加了運(yùn)營(yíng)成本，不利于后續(xù)發(fā)展。

三、完善上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的對(duì)策建議

上海將在“十三五”期間進(jìn)入老齡化高峰前期，屆時(shí)老年人口在總?cè)丝诘恼急葘⑼黄?0%，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化需求日益增長(zhǎng)，并且超過(guò)95%的老人是居住在社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和完善對(duì)于提高老年人口養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。因此，我們要更加重視發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老體系，增加社區(qū)設(shè)施建設(shè)，加快社區(qū)老年服務(wù)人力資源隊(duì)伍開(kāi)發(fā)建設(shè)，擴(kuò)大社區(qū)居家服務(wù)對(duì)家庭養(yǎng)老的輻射支持作用，建立更加完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（一）不斷完善現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)模式，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)設(shè)施與家庭養(yǎng)老相結(jié)合，構(gòu)建出具有上海特色的社區(qū)“樞紐式”為老服務(wù)綜合體

社區(qū)為老服務(wù)功能發(fā)揮應(yīng)通過(guò)建設(shè)兼具多種功能于一體的“綜合為老服務(wù)體”來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)建設(shè)“區(qū)縣與街鎮(zhèn)”的兩級(jí)聯(lián)網(wǎng)的綜合體，調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施機(jī)構(gòu)、老年日間照料中心、助餐點(diǎn)、老年護(hù)理院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、健身苑、老年大學(xué)、老年維權(quán)點(diǎn)等服務(wù)設(shè)施，各司其職，各盡其力，形成理想的15分鐘為老服務(wù)圈，盡可能多地滿足整個(gè)社區(qū)內(nèi)老年人在生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、緊急援助等多方面需求。

專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要向社區(qū)輻射各種養(yǎng)老服務(wù)功能。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中逐步推出針對(duì)家庭護(hù)理人員的喘息式服務(wù)，緩解家屬的護(hù)理壓力；加強(qiáng)老年活動(dòng)室功能輻射，培育住宅樓內(nèi)的睦鄰點(diǎn)建設(shè)；建立以老年大學(xué)為核心、各居（村）為節(jié)點(diǎn)的老年學(xué)習(xí)教室等。要切實(shí)發(fā)揮各種設(shè)施機(jī)構(gòu)和服務(wù)中心的輻射帶動(dòng)作用。

（二）加快社區(qū)嵌入式小型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，在投入和管理上強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)相結(jié)合，重視激活民間力量投入設(shè)施建設(shè)，搭建“適配性”養(yǎng)老設(shè)施聯(lián)合體

最近10年來(lái)，上海把養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)作為市政府實(shí)事項(xiàng)目，同時(shí)也大力鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，但由于種種原因，依然存在“公不應(yīng)求”（公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求）和“民不聊生”（民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入不敷出生存困難）的現(xiàn)象。城市社區(qū)小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)極為緊缺。因此，要研究出臺(tái)有關(guān)政策，鼓勵(lì)社區(qū)地方政府與民營(yíng)企業(yè)緊密合作，協(xié)力投入“嵌入式”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，并按照就近就便、功能配套的原則，建設(shè)小型多樣的社區(qū)日間照料中心，根據(jù)老年人群的實(shí)際需要，發(fā)揮“船小好調(diào)頭”的特征，在一定規(guī)模的居住小區(qū)內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)與老年人需求相匹配的，能靈活調(diào)整而形成具有一定“適配性”的養(yǎng)老設(shè)施聯(lián)合體。

（三）不斷增強(qiáng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)對(duì)在家養(yǎng)老的支持作用，大力發(fā)展護(hù)理與家政相結(jié)合的市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“普惠型”養(yǎng)老服務(wù)綜合體

上海的老年人家庭正從多子女家庭為主向單個(gè)子女為主轉(zhuǎn)變，這意味著原來(lái)針對(duì)少數(shù)生活特別困難老人提供幫困救濟(jì)型的養(yǎng)老服務(wù)，將成為未來(lái)絕大多數(shù)老人的切身需求，以彌補(bǔ)客觀存在的少子女家庭中家庭養(yǎng)老能力的弱化。尤其是當(dāng)老年人進(jìn)入高齡階段以后，生活自理能力減退，不僅僅需要家政服務(wù)，更需要照護(hù)服務(wù)，對(duì)養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)服務(wù)的需求會(huì)越來(lái)越多。參照國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，老年群體是社會(huì)消費(fèi)實(shí)力較強(qiáng)的年齡段人口，具有較高的購(gòu)買(mǎi)勞務(wù)服務(wù)的實(shí)際需求和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

上海新進(jìn)入老年階段的老年人，除了養(yǎng)老金收入之外，大多數(shù)還有其他財(cái)產(chǎn)，具有一定的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的消費(fèi)能力。要加大力度發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，堅(jiān)持“政府托底、規(guī)范有序、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、薄利高質(zhì)”的原則，在經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的新常態(tài)下，積極尋找老齡化社會(huì)進(jìn)程與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的結(jié)合點(diǎn)，使養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)成為未來(lái)帶動(dòng)勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)的重要組成部分，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。未來(lái)的老年家政和護(hù)理服務(wù)，要像育嬰和保育幼兒的服務(wù)行業(yè)一樣，實(shí)現(xiàn)全方位、多層次、精細(xì)化，以老人為本，滿足老年人的各種需求，減少子女照顧老人的后顧之憂。

（四）不斷完善老年信息管理的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，搭建高科技為老服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“線上與線下”相結(jié)合的科技助老，建成首個(gè)全城“適老性”宜居城市

上海在2014年建設(shè)了40個(gè)老年宜居社區(qū)，在2015年正在建設(shè)百個(gè)老年宜居社區(qū)，未來(lái)將覆蓋全市。老年宜居社區(qū)建設(shè)目的是讓老人在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里，利用高科技網(wǎng)絡(luò)，便捷快速地獲取各種養(yǎng)老服務(wù)資源信息，提高實(shí)體化為老服務(wù)效率和水平。要積極推進(jìn)養(yǎng)老網(wǎng)上辦事和服務(wù)，逐步完善全市養(yǎng)老服務(wù)電子地圖功能，運(yùn)用高科技實(shí)現(xiàn)為老人服務(wù)的功能。要推進(jìn)60歲以上老年人口個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注空巢老人、獨(dú)居老人、高齡老人、病殘老人、失獨(dú)老人等特殊需要照顧的群體。

積極鼓勵(lì)各區(qū)縣通過(guò)自主建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式加快區(qū)一級(jí)信息化平臺(tái)的建設(shè)，并做好與市一級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)間的互聯(lián)互通，加強(qiáng)為老服務(wù)的統(tǒng)一管理，通過(guò)供需對(duì)接的科技助老信息平臺(tái)建設(shè)，利用高科技信息技術(shù)為支撐，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)，APP等技術(shù)，更好地集成市區(qū)兩級(jí)的市場(chǎng)資源和社會(huì)資源整合。

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上助老與線下助老的有效結(jié)合。鼓勵(lì)和推動(dòng)企業(yè)研發(fā)助老產(chǎn)品，加大推廣應(yīng)用力度，提升為老服務(wù)的能級(jí)。盡可能把線上的信息，直接運(yùn)用到為老年人提供服務(wù)中去，包括借助科技的多樣性手段和智能化方式，為老年群體提供遠(yuǎn)程醫(yī)療、主動(dòng)關(guān)愛(ài)、失智老人防走失等，充分利用信息技術(shù)，積極推進(jìn)智能化養(yǎng)老模式，通過(guò)運(yùn)用通信息技術(shù)和智能控制技術(shù)，通過(guò)構(gòu)建虛擬老年社區(qū)，為老年人提供安全、便捷的服務(wù)。

積極開(kāi)展老年無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)和改造，安裝樓道扶手、伸縮折疊椅、設(shè)置樓梯防滑設(shè)施、踏步蓄光標(biāo)識(shí)等，開(kāi)展社區(qū)和居室的無(wú)障礙改造，把率先老齡化的上海建設(shè)成為全國(guó)首個(gè)老年宜居城市。

（五）不斷加強(qiáng)為老服務(wù)人力資源隊(duì)伍的開(kāi)發(fā)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和志愿者團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，確保養(yǎng)老服務(wù)擁有“基礎(chǔ)性”人力資源儲(chǔ)備

加速提升現(xiàn)有的為老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平，加強(qiáng)人才團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，培育一批有活力的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)與社會(huì)組織；健全養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相對(duì)合理的薪酬體制和職業(yè)晉升通道，如給予高于社會(huì)平均工資的待遇與對(duì)應(yīng)的社保待遇，確立從護(hù)工—護(hù)士—護(hù)師、從家庭社工—社區(qū)社工—全能社工等，乃至到專(zhuān)業(yè)的老年醫(yī)護(hù)人才的職業(yè)晉升通道。只有這樣，才能吸引有一定素質(zhì)的本地勞動(dòng)力加入老年護(hù)理和家政行業(yè)。

上海健康低齡老人的人力資源儲(chǔ)備十分豐富，通過(guò)低齡老人照顧高齡老人的積累時(shí)間，在未來(lái)?yè)Q取別人照顧自己的時(shí)間，相當(dāng)于自我服務(wù)的延遲消費(fèi)。低齡老人與需要護(hù)理老人之間年齡差距小，身份認(rèn)同感強(qiáng)，因此，要繼續(xù)發(fā)揮低齡老人為高齡老人服務(wù)的人力資源優(yōu)勢(shì)，以“時(shí)間儲(chǔ)蓄”的方式緩解護(hù)理需求陡增的危機(jī)。

老年服務(wù)業(yè)比較適合成熟女性做的職業(yè)，可以成為女性“分階段就業(yè)”的首選職業(yè)，在家庭中養(yǎng)育孩子和贍養(yǎng)老人過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)，直接可以用于服務(wù)其他老人；老年服務(wù)業(yè)更需要大量外來(lái)勞動(dòng)力充實(shí)隊(duì)伍力量，要對(duì)不能享受居家養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)的外來(lái)從業(yè)人員，財(cái)政先行給予專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)補(bǔ)貼，同時(shí)將已有雇員身份的外來(lái)人員納入培訓(xùn)體系，吸引外來(lái)勞動(dòng)力進(jìn)入老年服務(wù)的人力資源隊(duì)伍中來(lái)；還應(yīng)該鼓勵(lì)退休的醫(yī)護(hù)人員從事老年護(hù)理醫(yī)療服務(wù)工作，并注重專(zhuān)業(yè)人才對(duì)家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)的輔導(dǎo)，多渠道緩解養(yǎng)老服務(wù)的人力資源緊張局面。

（六）不斷營(yíng)造尊老助老社會(huì)氛圍，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)養(yǎng)老與精神養(yǎng)老相結(jié)合，把發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)納入法制軌道，構(gòu)建彰顯“海派情”人文關(guān)懷的老齡社會(huì)

在發(fā)展老齡事業(yè)中，繼續(xù)強(qiáng)化政府職責(zé)、完善相關(guān)政策和立法，加大相關(guān)財(cái)政投資力度、保障養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與老齡事業(yè)，營(yíng)造尊老助老的大環(huán)境。在物質(zhì)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，積極提供精神養(yǎng)老，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的人以志愿者（友愛(ài)訪問(wèn)員）的形式參與為老精神慰藉。

對(duì)于高齡、失智失能、獨(dú)居、貧困老人以及純老家庭、“失獨(dú)”家庭，要給予特別的照顧與關(guān)愛(ài)；對(duì)于身患重病的老人，要加強(qiáng)臨終關(guān)懷。中國(guó)的法律目前沒(méi)有臨終關(guān)懷內(nèi)容，難以維護(hù)生命最后階段的尊嚴(yán)，應(yīng)加快相關(guān)立法。

要通過(guò)開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的活動(dòng)吸引老年人，鼓勵(lì)老年人參加積極向上的社團(tuán)組織，引導(dǎo)老年廣場(chǎng)舞蹈等文體社團(tuán)展示老人風(fēng)采，還可以引導(dǎo)他們更多地參加志愿者隊(duì)伍，倡導(dǎo)老年人自助互助。把老年人團(tuán)隊(duì)活動(dòng)與社會(huì)敬老活動(dòng)一起運(yùn)作，讓老者自尊與社會(huì)尊老并行，增加社會(huì)各年齡段人群的相互了解和融合，給老年人帶來(lái)心靈上的充實(shí)感，讓老年人過(guò)上有尊嚴(yán)的晚年生活。

說(shuō)明：本文系2014年上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題《上海完善養(yǎng)老模式和服務(wù)機(jī)制研究》的部分成果。

責(zé)任編輯：王 縉