劉學(xué)華，張學(xué)良，李 魯

（1.上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所，上海 200032；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院，上海 200433；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際工商管理學(xué)院，上海 200433）

一、引 言

十八大報(bào)告提出，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。目前，中國(guó)作為一個(gè)擁有近14億人口的大國(guó)，如果城鎮(zhèn)化水平從2013年的53.7%提升至2030年的70%，則意味著3－4億的農(nóng)村地區(qū)人口會(huì)逐步遷移至城市地區(qū)，屆時(shí)將有近10億中國(guó)人生活在城市，中國(guó)城市的數(shù)量、規(guī)模、城市形態(tài)及整個(gè)城市體系也將隨之發(fā)生重大改變（聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署，2013）。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，城市化水平從30%提升至70%對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要，并且完成這一過(guò)程所需時(shí)間有縮短的總體趨勢(shì)。從先發(fā)國(guó)家城市化歷程看，英國(guó)大致用了90年、法國(guó)120年、美國(guó)90年、日本40年（高佩義，2004）。中國(guó)城鎮(zhèn)化率1990年僅為26.4%，2000年達(dá)到36.2%，2014年已經(jīng)上升到54.77%。21世紀(jì)以來(lái)，僅用15年時(shí)間便提升了18.57%，有超過(guò)2億的農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)了市民化的身份轉(zhuǎn)變。如果保持相應(yīng)速度，根據(jù)預(yù)測(cè)我國(guó)會(huì)在2030年左右達(dá)到70%，①對(duì)未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平、速度及飽和點(diǎn)（區(qū)間）的估計(jì)值（即諾瑟姆曲線的中國(guó)形式），已有研究尚有不同看法。本文更傾向于接受我國(guó)城鎮(zhèn)化率將在2020年達(dá)到60%左右、2030年達(dá)到70%左右的預(yù)測(cè)。從1990年算起這一過(guò)程最多只需要40年的時(shí)間。從國(guó)際比較上看，作為世界人口第一大國(guó)，我國(guó)改革開放以來(lái)的城市化發(fā)展也在創(chuàng)造類似經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“奇跡”。如果未來(lái)達(dá)到預(yù)期70%的城市化水平，實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)村人口增量就約等于美國(guó)人口總數(shù)，如此大規(guī)模的城市化在世界經(jīng)濟(jì)史上無(wú)先例可循。

如果要回答這樣一個(gè)問(wèn)題：未來(lái)中國(guó)將會(huì)走出一條怎樣的“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”、城市群規(guī)模和布局科學(xué)合理的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路？對(duì)此，有必要對(duì)我國(guó)城市化快速發(fā)展以來(lái)，城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的諸多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和典型特征進(jìn)行梳理，可為進(jìn)一步理解跨區(qū)域城市群形態(tài)出現(xiàn)和特大型城市人口規(guī)模等問(wèn)題，以及交通方式變化和信息技術(shù)進(jìn)步等將會(huì)對(duì)城市體系產(chǎn)生的影響，提供一個(gè)分析框架。目前，已有學(xué)者關(guān)注到中國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的特殊性，并結(jié)合中國(guó)政府與市場(chǎng)特點(diǎn)給出了一些解釋（程開明和李金昌，2007；梁琦等，2013）。但現(xiàn)有研究多是某給定年份橫截面數(shù)據(jù)的靜態(tài)空間分析，鮮有文獻(xiàn)從動(dòng)態(tài)的時(shí)間跨度角度去思考中國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的典型事實(shí)及內(nèi)在機(jī)理。

本文嘗試在劉學(xué)華（2009和2012）等研究的基礎(chǔ)上，將城市政府部門和異質(zhì)性勞動(dòng)力納入傳統(tǒng)城市體系均衡分析模型，通過(guò)將數(shù)據(jù)更新到第六次全國(guó)人口普查，結(jié)合若干特征事實(shí)進(jìn)一步探討城市行政層級(jí)、城市規(guī)?？刂坪蛻艏贫鹊日深A(yù)因素對(duì)1985年以來(lái)中國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的影響，進(jìn)而分析在政府外部干預(yù)和市場(chǎng)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)共同的作用下我國(guó)城市化發(fā)展和大、中、小城市路徑選擇的內(nèi)在機(jī)理和可能趨勢(shì)。本文余下內(nèi)容安排如下：第二部分描述中國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的典型特征事實(shí)；第三部分回顧總結(jié)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的主要研究及局限；第四部分嘗試勾畫出一個(gè)城市群內(nèi)部大小城市人口規(guī)模均衡曲線；第五部分基于經(jīng)驗(yàn)分析，探討政府干預(yù)與市場(chǎng)選擇對(duì)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的影響；最后是總結(jié)性評(píng)論。

二、特征事實(shí)

1985年以來(lái)，在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，整個(gè)城市體系呈現(xiàn)出兩個(gè)值得關(guān)注的典型變化特征：其一，由直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、沿海開放城市、副省級(jí)城市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市組成的49個(gè)“中心城市”總?cè)丝凇⒎寝r(nóng)人口及市轄區(qū)人口的增長(zhǎng)速度明顯高出全部城市的平均水平。如表1所示，1985－2010年期間，中心城市的總?cè)丝?、非農(nóng)人口和市轄區(qū)人口的平均增速分別為4.8%、13.8%和9.7%，與同期全部城市相比較而言，平均增速分別高出2.6、5.0和3.3個(gè)百分點(diǎn)，也即樣本期內(nèi)中心城市仍處于快速擴(kuò)張階段。其二，同英、美、日、韓等發(fā)達(dá)國(guó)家及其他發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)城市的首位度明顯偏低（表2）。2010年，我國(guó)城市首位度Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ分別比所列參照國(guó)家的平均水平低13.7%、19.6%和13.5%。此外，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，1985年以來(lái)我國(guó)城市的首位度總體呈下降趨勢(shì)。

表1 地級(jí)城市與中心城市城市規(guī)模擴(kuò)張速度比較分析（1985－2010年）

中國(guó)城市區(qū)別于其他國(guó)家城市發(fā)展的最顯著特征之一，便是城市成長(zhǎng)受獨(dú)特的政治制度及其對(duì)城市職能和規(guī)模的約束效應(yīng)（顧朝林，1996；施堅(jiān)雅，2000），①美國(guó)學(xué)者施堅(jiān)雅曾先后于1950年和1977年實(shí)地考察了中國(guó)城市市場(chǎng)，在其主編的《中華帝國(guó)晚期的城市》（中華書局，2000）一書中，他生動(dòng)地概括“也許再也沒有一個(gè)國(guó)家像中國(guó)那樣，政治影響對(duì)城市發(fā)展以這樣純粹的形式起著作用，同時(shí)又這樣強(qiáng)烈地持續(xù)幾個(gè)世紀(jì)之久”。城市行政層級(jí)、行政區(qū)劃調(diào)整和戶籍制度等因素的存在影響著中國(guó)城市規(guī)模體系演進(jìn)的機(jī)制和路徑。例如，中國(guó)城市行政層級(jí)中的一種特殊類型即副省級(jí)城市，②副 省級(jí)城市數(shù)目（15個(gè)）約占文中所指中心城市數(shù)量的1／3。具有黨政官員高配的特殊行政治理架構(gòu)，政府主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)城市增長(zhǎng)特點(diǎn)尤其顯著（周靖祥，2014）。更為特別的是，中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)背景下，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割政策扭曲了要素流動(dòng)、城市增長(zhǎng)和城市體系（陸銘等，2011）。大量異質(zhì)性勞動(dòng)力（指現(xiàn)行體制下從農(nóng)村或中小城市進(jìn)入大城市的勞動(dòng)力，因進(jìn)入途徑、技能水平、是否獲得城市戶口進(jìn)而享受城市福利的差異帶來(lái)的異質(zhì)性）的存在（范紅忠，2008；章元和王昊，2011；沈坤榮和余吉祥，2013；孫三百等，2014），與政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制作用結(jié)合，增加了我國(guó)城市化進(jìn)程的特殊性。忽略這些特質(zhì)，許多基于統(tǒng)計(jì)規(guī)律、實(shí)證結(jié)論或純以集聚（不）經(jīng)濟(jì)、運(yùn)輸成本等為核心的市場(chǎng)均衡機(jī)制推理對(duì)我國(guó)城市體系動(dòng)態(tài)演化所進(jìn)行的分析、判斷及預(yù)測(cè)自然缺乏足夠的說(shuō)服力。

表2 221個(gè)城市樣本的首位度測(cè)算與對(duì)比分析

中國(guó)城市的增長(zhǎng)模式和結(jié)構(gòu)特征不僅同大量文獻(xiàn)關(guān)注的發(fā)達(dá)國(guó)家不同，與發(fā)展中國(guó)家也幾無(wú)相似（Henderson，2008）。眾所周知，不同形式的政府干預(yù)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的突出特點(diǎn)，改革開放以來(lái)的增長(zhǎng)奇跡被歸結(jié)為轉(zhuǎn)軌過(guò)程中“有效市場(chǎng)“與“有為政府”作用成功結(jié)合的產(chǎn)物（林毅夫，2012），而我國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的演變同樣是政府和市場(chǎng)兩種力量共同作用的過(guò)程（程開明和李金昌，2007）。單純憑借市場(chǎng)作用機(jī)制似乎很難使城市找到最佳規(guī)模，但容易忽略微觀主體（城市化進(jìn)程中的“人”）的政府干預(yù)模式通常又會(huì)違背城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。③中國(guó)當(dāng)前轟轟烈烈的“造城運(yùn)動(dòng)”最為典型。從數(shù)據(jù)看，新城新區(qū)建設(shè)平均投資一個(gè)億吸納人口不足三人，造成了“有城無(wú)業(yè)、有城無(wú)市、有城無(wú)人”的狀況；1990－2000年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%，城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比是1.71；2000－2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.12%，城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比達(dá)1.85，均遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的合理閾值1.12（經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013年4月1日、8月9日）。由此，中國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的特征事實(shí)，需要一個(gè)適應(yīng)性更強(qiáng)、解釋性更全面的分析框架。

三、文獻(xiàn)綜述

綜合已有文獻(xiàn)，關(guān)于城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變規(guī)律、影響因素及內(nèi)在機(jī)制的理論研究可歸納為四種范式。一是傳統(tǒng)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)地理學(xué)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體的空間選擇行為及空間集聚和集聚正負(fù)外部性（規(guī)模收益與成本）之間的相互作用；二是新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)，忽略土地市場(chǎng)而強(qiáng)調(diào)城市間貿(mào)易、固定農(nóng)業(yè)區(qū)以及內(nèi)生的地理偶然性影響（Krugman，1993；Fujita等，1999）；三是從產(chǎn)業(yè)演化角度，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)及產(chǎn)業(yè)（共同）集聚的城市影響（Moomaw，1996；Au和 Henderson，2006；Duranton，2007）；此外，還有內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的相關(guān)解釋（Black和 Henderson，1999；Abdel－Rahman和 Anas，2004）。

城市規(guī)模及其決定因素是“城市經(jīng)濟(jì)學(xué)論述的兩個(gè)主要正面問(wèn)題”之一（新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典（第四卷），1996）。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，城市最優(yōu)規(guī)模的討論，通常假設(shè)收益來(lái)自本地化外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，成本主要體現(xiàn)為城市地租和污染等負(fù)外部性，收益與成本二者共同作用最終達(dá)到均衡，從而決定了最佳的城市規(guī)模水平。該方面的代表性研究包括：Alonso（1971）提出城市總收益—總成本模型，模型中隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市邊際收益和邊際成本都增加，但前者遞減、后者遞增，兩曲線交叉決定了每個(gè)城市的最優(yōu)規(guī)模水平，該模型進(jìn)一步被拓展后認(rèn)為，平均收益曲線和平均成本曲線決定了城市的實(shí)際規(guī)模（Anthon和Robert，1976）。Brueckner（1987）等學(xué)者在單中心城市增長(zhǎng)理論模型中引入一般住房生產(chǎn)函數(shù)，推導(dǎo)出了住房?jī)r(jià)格、土地價(jià)格、資本密度（或容積率）和人口密度的空間分布規(guī)律。新古典城市體系理論研究的集大成者Henderson，自20世紀(jì)70年代起采用一般均衡分析方法，相繼討論了有關(guān)城市體系的一系列重要問(wèn)題，涉及城市形成、城市類型、城市增長(zhǎng)及城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面（Henderson，1972，1974a、1974b、1987和2000）。①限于篇幅，不再贅述。

與此同時(shí)，人口流動(dòng)和人力資本因素也引起了城市規(guī)模和城市體系研究的重視（保羅·貝爾琴等，2003）。例如，Eaton和Eckstein（1997）、Black和 Henderson（1999）在盧卡斯“人力資本積累內(nèi)生增長(zhǎng)模型”的基礎(chǔ)上，建立了動(dòng)態(tài)的城市規(guī)模分布模型，解釋了發(fā)達(dá)國(guó)家大、中、小城市隨時(shí)間變化的情況。前者指出，即使工人是同質(zhì)的并且可以在城市之間自由流動(dòng)，大城市仍會(huì)有更高水平的人力資本、人均工資和租金；后者通過(guò)在廠商生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定中考慮人力資本積累和知識(shí)溢出效應(yīng)，使整個(gè)城市的生產(chǎn)具有了規(guī)模遞增的性質(zhì)，并以此推導(dǎo)了廠商和人口流動(dòng)的空間均衡。兩模型表明，城市規(guī)模分布長(zhǎng)期處在穩(wěn)定狀態(tài)，即不同類型城市的規(guī)模、數(shù)量總體平行式增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度取決于人力資本的增長(zhǎng)速度。

總體來(lái)看，國(guó)外城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的眾多研究大致可以分為兩類：一類強(qiáng)調(diào)解釋為什么一個(gè)國(guó)家的城市體系會(huì)有不同規(guī)模的城市構(gòu)成，是否存在一個(gè)合理（均衡、最佳、有效）的城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)；另一類重點(diǎn)解釋不同規(guī)模的城市是否以及為什么會(huì)遵循位序－規(guī)模法則等特定的分布形式。Gabaix（1999b）曾指出，位序－規(guī)模法則將可能作為探討城市體系增長(zhǎng)和規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的眾多理論模型的起點(diǎn)，引導(dǎo)未來(lái)進(jìn)一步的理論工作。城市體系的“齊普夫法則”（Zipf，1949）和“帕累托法則”（Carroll，1982）都是最早以美國(guó)為樣本的經(jīng)驗(yàn)研究，此后大量的城市體系實(shí)證研究一直圍繞兩大法則，使用不同國(guó)家和不同時(shí)期樣本進(jìn)行檢驗(yàn)與模擬。但到目前為止，“大量的研究并不表示取得了進(jìn)展，對(duì)國(guó)家城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的研究缺乏共同性的發(fā)現(xiàn)，眾多解釋城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)分布規(guī)律的理論也無(wú)一能夠提供一個(gè)完整的解釋和存在性證明”（Carroll，1982；藤田昌久等，2005）。

關(guān)于城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變決定因素這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)最早一些基于城市地理學(xué)的研究曾運(yùn)用分形理論進(jìn)行過(guò)探討（陳彥光和劉繼生，1999；許宗卿等，2000；陳彥光和周一星，2003）。其中，陳彥光和周一星（2003）指出，城市規(guī)模－產(chǎn)出關(guān)系的分形性質(zhì)在正常情況下，城市規(guī)模越大，城市的人均產(chǎn)出越高；城市的產(chǎn)出效率決定城市規(guī)模，城市規(guī)模反作用于城市的產(chǎn)出能力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模和城市體系問(wèn)題引起了大批經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注。趙紅軍（2005）構(gòu)建了一個(gè)基于交易效率的城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論框架，分析了城市的位置、規(guī)模與等級(jí)體系的關(guān)系，但未結(jié)合我國(guó)城市管理水平等對(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)的影響具體展開。陳良文和楊開忠（2007）將城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)和外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)同時(shí)整合到標(biāo)準(zhǔn)的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)分析框架中，構(gòu)造了一個(gè)更加接近經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的理論模型，研究指出城市內(nèi)部通勤成本會(huì)降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口在城市的集聚水平。范劍勇和邵挺（2011）基于Helpman模型對(duì)產(chǎn)業(yè)分布遷移的驗(yàn)證表明，我國(guó)差異化產(chǎn)品的分布符合“非黑洞”條件，表明無(wú)論從全國(guó)還是地區(qū)層面，大型城市的房?jī)r(jià)水平上漲過(guò)快，成為導(dǎo)致“大型城市人口集聚不足，中小型城市過(guò)多”的一個(gè)原因。張學(xué)良（2013）構(gòu)建了一個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)的理論分析框架，分析了不同規(guī)模與層次的城市集中于某一特定區(qū)域的現(xiàn)象以及在城市群內(nèi)部大、中、小城市空間聚集的原因。梁琦等（2013）建立了一個(gè)城市空間摩擦下的勞動(dòng)力區(qū)位選擇理論模型，并通過(guò)數(shù)值模擬表明，戶籍制度阻礙了勞動(dòng)力自由流動(dòng)，使我國(guó)城市規(guī)模分布偏離冪律為1的城市位序－規(guī)模結(jié)構(gòu)，即文章所認(rèn)為的帕累托最優(yōu)結(jié)構(gòu)?？律谱珊挖w曜（2014）發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)－制造業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)城市生產(chǎn)率的影響取決于城市規(guī)模，而我國(guó)大部分地級(jí)市的實(shí)際規(guī)模仍小于能最大化發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)規(guī)模。

同時(shí)，許多研究指出，我國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的演變是由政府干預(yù)和市場(chǎng)自發(fā)兩種力量共同作用的過(guò)程。①戴茵在《城市最優(yōu)規(guī)模的確定》一文中頗具啟發(fā)性地指出，我國(guó)的城市規(guī)模是自然選擇和政府干預(yù)的結(jié)果，發(fā)展大城市還是小城市取決于六個(gè)因素即人口密度、發(fā)展效率、工業(yè)化程度、信息化程度、服務(wù)業(yè)的成長(zhǎng)和國(guó)土利用效率（中華讀書報(bào)，2003年4月2日）。當(dāng)前我國(guó)城市體系存在結(jié)構(gòu)不合理、城市政府管理失衡、城市性質(zhì)功能相似，尚未形成有序化、網(wǎng)絡(luò)化和高效服務(wù)的城市體系等問(wèn)題；但就其具體的作用機(jī)制看，尚缺少一個(gè)演變模式邏輯上的一致性解釋。實(shí)際上這也是引發(fā)我國(guó)在走大城市主導(dǎo)抑或小城市（鎮(zhèn)）為主的路徑選擇問(wèn)題上持續(xù)爭(zhēng)論多年的重要原因（費(fèi)孝通，1985；周一星，1992；王小魯和夏小林，1999；蔡繼明和周炳林，2002；趙新平和周一星，2002；王小魯，2010；等）。

城市及城市體系是受政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、環(huán)境與制度等諸多因素影響，并隨時(shí)空演化而成的復(fù)雜系統(tǒng)?？偨Y(jié)來(lái)看，由于所面臨的歷史背景、資源稟賦和現(xiàn)實(shí)約束條件的巨大差異，國(guó)外城市經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典文獻(xiàn)中以發(fā)達(dá)國(guó)家為主要對(duì)象的理論模型、數(shù)量分析和研究結(jié)論，對(duì)中國(guó)城市化實(shí)踐及城市路徑選擇的機(jī)理和模式缺乏足夠的解釋力。雖然自20世紀(jì)80年代起，城鎮(zhèn)化道路和進(jìn)程就成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，已有文獻(xiàn)從自上而下的“頂層設(shè)計(jì)”角度對(duì)我國(guó)城市化道路的戰(zhàn)略選擇和發(fā)展路徑進(jìn)行了有意義的探討，但是定性分析居多，側(cè)重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、事實(shí)描述和情景預(yù)判，對(duì)我國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的特殊性及其內(nèi)在機(jī)理剖析不夠，類似國(guó)外從微觀主體出發(fā)的理論研究極少。實(shí)際上，一直以來(lái)，我們?nèi)狈δ軐?duì)中國(guó)城市化的特征事實(shí)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)闡釋的有效的思維工作和邏輯框架，使以此為基礎(chǔ)對(duì)優(yōu)化城市體系及中國(guó)城市福利改革的可能性和方向的探討也不充分。這將是本文嘗試努力的方向。

四、大城市和小城市：一個(gè)拓展的框架

對(duì)此，本文嘗試在Alonso（1964）和劉學(xué)華（2009）等研究的基礎(chǔ)上，將單個(gè)城市規(guī)模變化的情況，放到城市體系的大、小城市之間進(jìn)行討論，并給出一個(gè)簡(jiǎn)單的分析框架。事實(shí)上，圍繞這一問(wèn)題，Helpman（1998）的研究是在新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)框架中引入土地要素和存在偏好差異的消費(fèi)者，證明了在一定的運(yùn)輸成本范圍內(nèi)，偏好大城市的差異化產(chǎn)品并甘愿忍受高房?jī)r(jià)的消費(fèi)者將流向大城市，而不能忍受高房?jī)r(jià)且只能接受較小選擇范圍差異化產(chǎn)品的消費(fèi)者將遷移至中小城市，消費(fèi)者最終在不同等級(jí)城市之間分層（sorting）。范劍勇和邵挺（2011）針對(duì)我國(guó)地級(jí)及以上城市體系的扁平化趨勢(shì)，將屠能模型中房?jī)r(jià)水平對(duì)差異化產(chǎn)品區(qū)位分布的影響關(guān)系植入新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)框架中，闡述了城市房?jī)r(jià)水平過(guò)快上漲（特別是大型城市）對(duì)差異化產(chǎn)品區(qū)位選擇產(chǎn)生擴(kuò)散傾向的內(nèi)在機(jī)制，證實(shí)房?jī)r(jià)水平過(guò)快上漲（特別是大型城市）是產(chǎn)生城市體系扁平化趨勢(shì)的重要原因，并提出通過(guò)加強(qiáng)都市圈內(nèi)部中心城市與中小城市之間的一體化水平建設(shè)和遏制大型城市房?jī)r(jià)非正常過(guò)快上漲等方法，在一定程度上可以扭轉(zhuǎn)城市體系的扁平化趨勢(shì)。沿襲這一分析基礎(chǔ)，如果將中國(guó)改革開放以來(lái)城市政府的人口管理、戶籍制度和公共服務(wù)等一系列干預(yù)政策、措施與市場(chǎng)機(jī)制鏈接起來(lái)，那么新型城鎮(zhèn)化跨區(qū)域城市群形態(tài)和高鐵深化區(qū)域同城化的出現(xiàn)以及互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)進(jìn)步的發(fā)展等將帶來(lái)新的情景變化。假定存在戶籍制度和政府干預(yù)的單一城市，如果政府的目標(biāo)函數(shù)是選擇城市規(guī)模實(shí)現(xiàn)城市收益最大化，最終的城市規(guī)模將由城市人口的集聚效應(yīng)、通勤成本以及城市政府的公共服務(wù)政策等因素決定（劉學(xué)華，2009）。

我們進(jìn)一步假設(shè)從農(nóng)業(yè)區(qū)域能夠得以進(jìn)入城市的勞動(dòng)力H可以選擇大城市A或相鄰小城市B來(lái)進(jìn)行遷移。進(jìn)入大城市，可以獲得較高的初始工資水平，享受知識(shí)溢出和更多的工作匹配機(jī)會(huì)，消費(fèi)更加豐富的差異化產(chǎn)品，但同時(shí)也要支付更高的通勤和住房成本（范劍勇和邵挺，2011）；相應(yīng)地，小城市工資水平低，但住房和通勤成本也比較低。尤為重要的是，中國(guó)大小城市間的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配置差異明顯，這也是影響潛在城市居民（如大學(xué)生）城市選擇的特殊重要因素。結(jié)合劉學(xué)華（2009和2012）等的討論，H在大、小城市之間選擇的最終均衡條件應(yīng)為：

IA、IB為進(jìn)入城市技能勞動(dòng)力分別獲得的可支配收入，其與扣除在城市的居住與食物等必要性支出后的凈工資收入ξ、城市分別對(duì)應(yīng)的獲得“福利”S（如社會(huì)保障、公共服務(wù)等）以及通勤成本τ相關(guān)。①關(guān)于基準(zhǔn)模型推導(dǎo)及參數(shù)的設(shè)定，請(qǐng)參考劉學(xué)華（2009和2012）。為直觀理解這一城市選擇的均衡條件，假設(shè)：（1）同一技能層次勞動(dòng)者從A和B兩城市獲得的工資水平（考慮了物價(jià)差異）差異為ξA＝ξB＋c，并由本模型討論范圍之外的勞動(dòng)市場(chǎng)共同決定，不妨設(shè)c為固定常量；（2）將B城市的通勤和住房成本標(biāo)準(zhǔn)化為0。由此，（1）式可以簡(jiǎn)化為：

（2）式中的常數(shù)c只影響兩城市的相對(duì)福利差異，在此不妨假定c＝0。②實(shí)際上，c也是城市規(guī)模的函數(shù)，本模型予以簡(jiǎn)化處理，主要是出于以下考慮：假設(shè)c主要由企業(yè)和勞動(dòng)者供求雙方所在的勞動(dòng)市場(chǎng)決定；接下來(lái)聚焦討論政府干預(yù)影響下的中國(guó)大小城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配置嚴(yán)重失衡（SA＞SB）。為具體討論各個(gè)參數(shù)對(duì)城市均衡規(guī)模水平的影響，我們首先需要判斷城市公共福利S與住房和通勤成本τ隨人口規(guī)模變動(dòng)的演化路徑。隨著A城市人口規(guī)模的增加，城市集聚效應(yīng)使城市政府的收入水平上升，從而也帶來(lái)了SA的上升，但由（1）式可知，如果人口規(guī)模集聚的邊際規(guī)模效應(yīng)達(dá)到一定臨界水平之后，SA作為平均水平必然隨著人口規(guī)模的增加而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)即出現(xiàn)拐點(diǎn)（如圖1曲線SA1所示）。對(duì)城市住房與通勤成本τ，通過(guò)討論其一階導(dǎo)數(shù)和二階導(dǎo)數(shù)的符號(hào)來(lái)進(jìn)行判斷。在城市生活的H，除去工作及休息、吃飯等所必需的時(shí)間，個(gè)人每天能夠承受的通勤時(shí)間是有限的。通勤時(shí)間存在個(gè)人極限值，意味著當(dāng)達(dá)到極限人口規(guī)模時(shí)，個(gè)人平均單位通勤時(shí)間的金錢價(jià)值無(wú)窮大。可知，τ對(duì)人口規(guī)模H的一階導(dǎo)數(shù)、二階導(dǎo)數(shù)均大于0，即dτ／dH＞0，d2τ／dH2＞0。最終可得，相對(duì)于城市B，城市A的通勤和住房成本曲線會(huì)呈現(xiàn)出如圖1曲線τA1、τA2所示的單調(diào)遞增情形。①關(guān)于單中心城市的通勤和住房成本隨人口規(guī)模的變化情況，范紅忠（2008）在討論我國(guó)城市交通住房政策時(shí)有一個(gè)更加詳細(xì)的討論。

我們可以得出城市人口在不同城市之間做出移民選擇的均衡曲線（圖1）?？v軸表示A和B城市公共福利水平的差異，橫軸HA表示A城市的人口規(guī)模，隨著HA的增長(zhǎng)，通勤和住房成本變化用曲線τA1表示。假定人口城市化總量外生給定，點(diǎn)E為一般情況下整個(gè)城市體系中A城市可以達(dá)到的人口規(guī)模。至此，通過(guò)上述一系列城市規(guī)模相關(guān)理論命題及城市體系均衡機(jī)制的推導(dǎo)和論述，實(shí)際上我們已逐步構(gòu)建了一個(gè)適用于中國(guó)城市化情景的城市政策分析拓展框架。

圖1 城市人口分布均衡曲線示意圖

五、政府干預(yù)與市場(chǎng)選擇：經(jīng)驗(yàn)分析

依托上文的模型結(jié)論和分析框架，接下來(lái)我們從單個(gè)城市到整個(gè)城市體系，闡釋政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制共同作用于城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和邏輯。

（一）政府干預(yù)下的城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)

1.點(diǎn)M為存在城市規(guī)模限制的人口規(guī)模。此時(shí)居住在大城市A，比進(jìn)入小城市B可以享受到更好的公共服務(wù)，但是政策限制使得A城市規(guī)模不能達(dá)到市場(chǎng)機(jī)制作用的E點(diǎn)。相應(yīng)地，B城市若不受限制，可以承接大于均衡比例的城市人口，反而比大城市有更快的增長(zhǎng)速度。由此預(yù)期，放寬限制后的A城市人口規(guī)模水平將獲得大幅提升。表3梳理了1978年以來(lái)我國(guó)歷次重要的城市規(guī)模政策變化調(diào)整情況。可以發(fā)現(xiàn)，一直以來(lái)中國(guó)城市化政策關(guān)注的焦點(diǎn)乃是中國(guó)特色城市化道路應(yīng)當(dāng)選擇發(fā)展何種規(guī)模的大中小城市問(wèn)題。實(shí)際情況顯示，盡管改革開放伊始便提出控制大城市規(guī)模，但是人口向大城市集中的趨勢(shì)一直持續(xù)至今，落戶限制等門檻作用有限。以上海為例，2013年常住人口超過(guò)2 400萬(wàn)，相比2000年增長(zhǎng)了800余萬(wàn)，相當(dāng)于十幾年內(nèi)上海市域新增了一個(gè)特大城市。市場(chǎng)機(jī)制作用和人口自由流動(dòng)給政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃和人口管控帶來(lái)了挑戰(zhàn)。順應(yīng)城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，十八大以來(lái)提出，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，標(biāo)志著我國(guó)針對(duì)單一城市規(guī)模的發(fā)展方針實(shí)現(xiàn)了從“嚴(yán)格控制”到強(qiáng)調(diào)城市之間的“協(xié)調(diào)發(fā)展”的根本性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)走特色新型城鎮(zhèn)化道路，合理響應(yīng)人口的就業(yè)需求、公共服務(wù)訴求和城市可持續(xù)發(fā)展的要求。

表3 中國(guó)城市發(fā)展方針與規(guī)模政策的演變

2.降低城市通勤和住房成本政策的效果。通常類似政策包括：（1）投資建設(shè)快速軌道交通系統(tǒng)、增加城市道路容量等以有利于節(jié)省通勤時(shí)間；（2）交通和住房補(bǔ)貼政策，如提供交通和住房補(bǔ)貼以及經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策。前者屬于優(yōu)化城市物理形態(tài)以“時(shí)間換空間”的工程方法（engineeringapproach），后者屬于價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體空間決策的經(jīng)濟(jì)方法（economicapproach）（Glaser，2012）。類似政策的總體效果將使圖1中曲線τA1移至曲線τA2，體現(xiàn)為人口向城市A的傾向性流動(dòng)，均衡點(diǎn)成為F點(diǎn)。但是B城市同樣可以利用通勤、住房補(bǔ)貼等政策使均衡曲線發(fā)生反向移動(dòng)，吸引人力資本在小城市的集聚。國(guó)外大城市的早期經(jīng)驗(yàn)表明，通勤距離和通勤成本是影響大城市人口空間選擇的主要因素。政府通過(guò)建設(shè)快速、密集交通系統(tǒng)可以引導(dǎo)人口的有效集中和分流，還可以延緩城市發(fā)生人口密度隨距離中心城區(qū)增加而急劇下降的情形。為此，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家廣泛利用通勤距離對(duì)城市（大都市區(qū)）劃定分區(qū)，進(jìn)行相應(yīng)的都市區(qū)統(tǒng)計(jì)、地區(qū)勞動(dòng)市場(chǎng)界定及就業(yè)分析等工作。①英國(guó)統(tǒng)計(jì)局與紐卡斯特大學(xué)（Newcastle University）合作，根據(jù)居民居住地與工作地之間的通勤距離，將英國(guó)劃分為若干“通勤區(qū)（TTWAs）”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著交通工具、通信技術(shù)的升級(jí)和交通系統(tǒng)的更新完善，英國(guó)通勤半徑不斷擴(kuò)大，直接導(dǎo)致英國(guó)通勤區(qū)總體數(shù)量由1981年的334個(gè)減少至1991年的308個(gè)，后來(lái)僅為243個(gè)（2007年統(tǒng)計(jì)）。不同于早期主要依托汽車和高速公路網(wǎng)興起的歐美城市化和城市體系，中國(guó)的城市化成長(zhǎng)于高鐵時(shí)代，按照2008年調(diào)整后的《中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃》，到2020年，中國(guó)高鐵網(wǎng)連接除西藏外所有省會(huì)及50萬(wàn)人口以上城市，覆蓋全國(guó)90%以上人口。高鐵帶來(lái)的“同城化效應(yīng)”正在改變?nèi)藗兊耐ㄇ诜绞?、出行模式并將重塑整個(gè)中國(guó)城市體系。

3.政府提升或降低公共服務(wù)水平的影響。通過(guò)上下平移公共服務(wù)曲線SA，也可以帶來(lái)城市均衡人口規(guī)模的變化。例如，B城市如果能夠提升自身公共服務(wù)水平，將會(huì)造成A城市從曲線SA1調(diào)至SA2，城市居民福利相對(duì)降低，從而造成人口規(guī)模增長(zhǎng)速度變緩。一方面，規(guī)模大、控制嚴(yán)格的大城市由于集聚水平和吸引力較高，仍能吸引大量的高技能人口遷入；另一方面，中小城市則能夠以相對(duì)較低的成本實(shí)施政策傾斜、放寬人口限入標(biāo)準(zhǔn)等途徑來(lái)獲得城市規(guī)模的擴(kuò)大。結(jié)果表現(xiàn)為政策約束下的既有城市將獲得不同程度的增長(zhǎng)，以適應(yīng)不同階段的城市生產(chǎn)和發(fā)展的具體要求。

4.戶籍制度改革對(duì)城市規(guī)模的可能影響。由（10）式可知，S是一個(gè)平均值概念。特別是當(dāng)θ較小時(shí)，人口規(guī)模的大量增加可能帶來(lái)平均福利S的下降和住房、交通成本的上升，長(zhǎng)期來(lái)看，城市規(guī)模均衡水平有可能從F點(diǎn)移至G點(diǎn)，最終均衡城市規(guī)模水平反而下降。這意味著，在城市人口規(guī)?？焖贁U(kuò)張的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待戶籍制度政策的改革。同樣，廣泛意義下，我們沿此框架考察控制城市環(huán)境污染等對(duì)城市規(guī)模的影響，可得出近似的變化過(guò)程。

（二）異質(zhì)性勞動(dòng)力的經(jīng)驗(yàn)觀察：首位度低的解釋

上述因素都有可能影響城市體系中大中小城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的變化。從城市擴(kuò)張的路徑看，一種情形是，如果城市數(shù)量固定，行政區(qū)劃范圍保持不變并且不存在人口流動(dòng)，我國(guó)城市人口增長(zhǎng)速度主要由城市人口自然增長(zhǎng)率決定，不同規(guī)模的城市將按照固定比例沿著平行增長(zhǎng)路徑推進(jìn)；另一種情形是，考慮了勞動(dòng)力流動(dòng)，特別是戶籍政策“篩選”擁有較高技能的勞動(dòng)力進(jìn)入城市時(shí)，大城市和小城市的增長(zhǎng)速度由城市人口的自然增長(zhǎng)速度、集聚效應(yīng)、通勤成本及城市政府的公共服務(wù)政策等多種因素共同決定。事實(shí)上，給定人口基數(shù)龐大、農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需求旺盛等客觀條件，我國(guó)的戶籍制度和城市規(guī)模政策在有力阻止了人口城市化的無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)的同時(shí)，也保證了一定數(shù)量擁有較高人力資本水平或勞動(dòng)技能的人口優(yōu)先進(jìn)入大城市就業(yè)、落戶。進(jìn)一步地，如果城市數(shù)量趨于穩(wěn)定，這一城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演進(jìn)的分析框架便可以拓展至包含全部城市的情形。

一個(gè)比較直觀的結(jié)論是，單方面采取某一項(xiàng)政策，可能對(duì)城市規(guī)模變化的影響有限（范紅忠，2008）。比如，提升大城市的公共福利水平可以引致大城市人口的增加，這一動(dòng)態(tài)變化過(guò)程也必然伴隨著城市通勤成本的上升。如果不采取有效措施減少人口規(guī)模增加對(duì)交通、住房成本的反向影響，前者所帶來(lái)實(shí)際收入和公共福利水平的上升最終會(huì)為后者所耗散抵消，長(zhǎng)期來(lái)看政策的作用將十分有限甚至缺乏效率。因此，有以下推論。

推論：如果城市政府及其所代表的行政層級(jí)能夠提供的公共福利水平存在先天性差異，存在異質(zhì)性勞動(dòng)力的條件下，Helpman（1998）提出的大城市和小城市基于房?jī)r(jià)支出份額和差異化產(chǎn)品消費(fèi)替代彈性之間的“非黑洞”條件即使成立，勞動(dòng)力也可能會(huì)選擇不遷出較大的城市。反之亦真。

理論上，這一推論也符合城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下城市移民決策的一般情形（Todaro，1969）。集聚效應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施、收入水平等因素在城鄉(xiāng)及城市之間的差異和相互作用，共同影響了單一城市的增長(zhǎng)和整個(gè)城市體系的演化。通過(guò)進(jìn)一步比較全部城市與地級(jí)及以上城市的相對(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)分布情況，可以給出一個(gè)直觀解釋。圖2的左圖顯示了2003年全部城市和地級(jí)及以上城市的規(guī)模結(jié)構(gòu)分布情況；右圖顯示了2005年、2006年地級(jí)及以上城市的變化情況。兩圖大致表明，近年來(lái)我國(guó)20－100萬(wàn)人口規(guī)模的城市在整體上移過(guò)程中呈現(xiàn)數(shù)量減少、人口不同程度地向大中城市集中的趨勢(shì)。①城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的演變趨勢(shì)與樣本數(shù)的關(guān)系并不是十分密切，僅使用地級(jí)城市與全部城市的分析可以得到基本一致的結(jié)論（江曼琦等，2006）。這是因?yàn)楝F(xiàn)有體制下大中城市在城市體系中居于較高層級(jí)、掌握更多公共資源、擁有較高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、更易發(fā)揮集聚效應(yīng)的緣故；大量已具備相當(dāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并處于規(guī)模擴(kuò)展階段的中等城市，因其城市負(fù)擔(dān)輕、活力大且具有較強(qiáng)的包容度，能夠憑借其在緩解大城市壓力、消化新增城市人口、帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展等方面所發(fā)揮的積極作用，不斷躍升成為新的大型城市。特大型首位城市規(guī)模受到嚴(yán)格控制，而緊隨其后的大中城市發(fā)展迅速，這也是我國(guó)為何首位度偏低（特別是首位度Ⅲ）的重要原因。

圖2 當(dāng)前城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變：大中型規(guī)模城市的進(jìn)行性增長(zhǎng)

（三）政府干預(yù)政策變化的經(jīng)驗(yàn)觀察：戶籍制度與計(jì)劃生育政策

影響城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的諸多政府干預(yù)政策中，戶籍制度和計(jì)劃生育政策是中國(guó)傳統(tǒng)體制的特殊產(chǎn)物。

1.戶籍制度。我國(guó)1958年開始實(shí)施城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，源于推進(jìn)重工業(yè)戰(zhàn)略和維持社會(huì)穩(wěn)定等一系列政治、經(jīng)濟(jì)需要。作為傳統(tǒng)體制的產(chǎn)物，這一制度一直維持至今。并且，戶籍制度其勾連的勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障、公務(wù)服務(wù)等其他制度，以及衍生的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個(gè)利益向城市人口傾斜并涵蓋社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。戶籍制度使我國(guó)城市人口享有一定特權(quán)，并且“中國(guó)城市人口的特權(quán)幾乎滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化生活的各個(gè)層面”（顧朝林等，2002）。隨著改革開放和城市體制改革的不斷深入，這種特權(quán)正在日益縮小，但戶籍制度背后的城鄉(xiāng)差異并未根本改變。不論是增量投資水平還是存量基礎(chǔ)條件，大城市要優(yōu)于中小城市、中小城市優(yōu)于城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)又優(yōu)于農(nóng)村。在社會(huì)結(jié)構(gòu)上，這種特權(quán)所帶來(lái)的實(shí)惠又不斷增加了城市生活的“天然優(yōu)越感”。這是農(nóng)村人口不斷嘗試通過(guò)各種途徑涌入城市的根本原因。

戶籍制度對(duì)城市體系的影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，城市居民的準(zhǔn)入門檻與城市規(guī)模正相關(guān)。其二，戶籍制度改革的力度與城市規(guī)模負(fù)相關(guān)。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市戶籍制度改革的力度最?。ㄍ趺榔G和蔡昉，2008）。這兩者的現(xiàn)實(shí)結(jié)果是：中國(guó)城市規(guī)模普遍偏小，“大多城市人口太少”，100－1200萬(wàn)人口城市不足，難以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)（Au和 Henderson，2006；Henderson和 Venables，2009），比如，2007年286個(gè)地級(jí)市中僅有3個(gè)超過(guò)1 000萬(wàn)；與國(guó)外比，上海作為中國(guó)首位城市還不夠大（陳釗和陸銘，2014）；從“省可敵國(guó)”的省域經(jīng)濟(jì)層面看，各省的城市首位度都偏低。其三，與城市規(guī)模掛鉤的戶籍制度與流動(dòng)人口的意愿背道而馳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)流動(dòng)人口總量2.45億，超過(guò)總?cè)丝诘?／6，特大城市人口聚集態(tài)勢(shì)還在加強(qiáng)，規(guī)模最大、戶籍門檻最高的北京、上海吸納跨省流入人口的趨勢(shì)在增強(qiáng)。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，新生代流動(dòng)人口總量達(dá)1.18億，雖然流動(dòng)距離更長(zhǎng)、流動(dòng)原因更趨多元，但更青睞大城市、愿意落戶城市者中仍有超過(guò)七成希望落戶大城市（國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委，2013和2014）。

2.計(jì)劃生育政策。1980年以來(lái)的計(jì)劃生育政策，使我國(guó)擺脫了“人口數(shù)量危機(jī)”，中國(guó)的人口增長(zhǎng)類型由20世紀(jì)50、60年代的高出生率、低死亡率和高增長(zhǎng)率，轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代以后的低出生率、低死亡率和低增長(zhǎng)率。2000年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》稱，中國(guó)雖然已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，但人口數(shù)量問(wèn)題在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要制約因素，因此必須保持現(xiàn)行的人口與計(jì)劃生育政策不變。由于人口遷移受到戶籍制度的束縛，這在一定程度上直接導(dǎo)致各城市人口規(guī)模的增長(zhǎng)主要依賴于自然增長(zhǎng)。

具體來(lái)講，計(jì)劃生育政策從增量層面會(huì)在一定程度上降低城市化進(jìn)程。這是因?yàn)椋?jì)劃生育政策與戶口性質(zhì)、職業(yè)特點(diǎn)、地理區(qū)位等掛鉤，并且作為基層政府考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。相比農(nóng)村，城市居民職業(yè)相對(duì)穩(wěn)定，人口統(tǒng)計(jì)和管理相對(duì)規(guī)范，計(jì)生政策執(zhí)行更加透明嚴(yán)格。自然的結(jié)果就是：一方面，城市戶籍人口增長(zhǎng)慢于農(nóng)村，整體拉低了城市人口比重和原住城市居民比重；另一方面，各規(guī)模等級(jí)城市戶籍人口增長(zhǎng)普遍緩慢的情形下，規(guī)模越大、層級(jí)越高的城市，其城市戶籍人口增長(zhǎng)越慢。這也是近年來(lái)上海、北京等特大城市戶籍人口老齡化程度高于其他城市的一個(gè)重要原因。顯然，如果戶籍制度嚴(yán)格限制了城鄉(xiāng)之間以及城市內(nèi)部人口的流動(dòng)，各城市人口自然增長(zhǎng)率相同，則城市規(guī)模擴(kuò)張會(huì)表現(xiàn)為在原有基礎(chǔ)上的同比例增長(zhǎng)，城市體系內(nèi)不同規(guī)模的城市沿著平行增長(zhǎng)的路徑演進(jìn)。戶籍制度和計(jì)劃生育政策等政府干預(yù)傾向于減緩規(guī)模大、位序高的大城市的城市化進(jìn)程，而現(xiàn)實(shí)中觀察到的偏向中心城市增長(zhǎng)的事實(shí)則又證明了政府干預(yù)的效果極為有限。大城市快速增長(zhǎng)的人口增量部分，實(shí)際上是源于市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)下的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

（四）市場(chǎng)選擇的經(jīng)驗(yàn)觀察：位序規(guī)模法則的自我調(diào)整

通過(guò)檢驗(yàn)不同時(shí)期城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)是否服從帕累托分布（R＝AP－α），可直觀呈現(xiàn)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的演進(jìn)情況。為此設(shè)定：

其中，lnP表示城市人口規(guī)模的對(duì)數(shù)，lnR表示城市位序的對(duì)數(shù)，ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。一方面，觀察α值的變化，便可以判斷城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)總體情況以及大中小城市各個(gè)時(shí)期的總體差異情況。例如，α→0時(shí)，表明國(guó)家所有城市具有近似相同的規(guī)模；α→∞時(shí)，意味著整個(gè)城市體系只有一個(gè)城市，即典型的首位分布。另一方面，常數(shù)項(xiàng)lnA是刻畫城市體系中最大城市規(guī)模的理論值。一般情況下，隨著城市化發(fā)展和人口向大城市集中，lnA不斷變大；lnA變小便可能意味著城市體系重新調(diào)整或者中、小城市增長(zhǎng)速度明顯比大城市快。

表4分時(shí)期報(bào)告了我國(guó)221個(gè)城市樣本位序－規(guī)模的計(jì)量回歸結(jié)果。可以觀察到各年回歸系數(shù)非常顯著，無(wú)一例外地表明我國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)總體服從帕累托分布。有趣的是，2000年前后帕累托指數(shù)有一個(gè)很明顯的結(jié)構(gòu)性變化：①這一結(jié)構(gòu)性變化恰與表征我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程加快的重要事實(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相吻合。比如，1998年住房市場(chǎng)改革與新《土地管理法》實(shí)施、2001年中國(guó)“入世”引致了制造業(yè)與出口貿(mào)易的大發(fā)展等?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃2014－2020》圖1，較為直觀地反映了此期間城鎮(zhèn)化水平和增速拐點(diǎn)。1985－1995年的指數(shù)值小于1但逐漸變大向1靠攏，表明城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)比較集中，但分散的力量大于集中的力量；2000年以來(lái)大于1但逐漸減小向1靠攏，集中的力量又開始大于分散的力量。趨向1這一實(shí)證規(guī)律有其必然性：一方面，我國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多，悠久的城市發(fā)展歷史孕育了數(shù)量龐大的城市群體，國(guó)家城市體系由直轄級(jí)、副省級(jí)、省區(qū)級(jí)、地市級(jí)及縣市級(jí)等地域子系統(tǒng)共同組成，這保證了城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的完整性?！靶∮?的增長(zhǎng)”和“大于1的減小”恰好表明了城市體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)模的自我調(diào)整能力。雖然在此期間我國(guó)城市發(fā)展方針不斷調(diào)整，并伴有“撤縣設(shè)市”和城市市轄區(qū)調(diào)整，這在一定程度上會(huì)有結(jié)構(gòu)性影響，但仍然不能改變“趨向1”這一必然的實(shí)證規(guī)律。另一方面，大中小不同類型和規(guī)模的城市依托各自所轄的農(nóng)業(yè)人口作為支撐，城市普遍得到了相應(yīng)的發(fā)展，保證了相對(duì)連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（五）福利掛鉤：一個(gè)可能的增量改革路徑

我們不妨假設(shè)H定居城市后獲得公共福利SH，普通產(chǎn)業(yè)工人M在城市定居后獲得公共福利SM。M帶來(lái)城市半徑的延長(zhǎng)，同時(shí)將提升城市租金收入水平。由此，我們得到城市政府收益函數(shù)的拓展形式：

表4 中國(guó)城市規(guī)模位序－規(guī)?；貧w（1985—2010年）

由（4）式可知，①關(guān)于模型推導(dǎo)及參數(shù)設(shè)定，也請(qǐng)參考劉學(xué)華（2009和2012）。一方面，城市人口導(dǎo)入給城市政府帶來(lái)了新增收益（等式右側(cè)）；另一方面，也產(chǎn)生了城市政府補(bǔ)貼在城市人口（H和M）間利益分配的影響（等式左側(cè)）。這實(shí)際是城市化過(guò)程中，一種現(xiàn)有城市居民與新城市移民分享或部分讓渡“城市化紅利”的機(jī)制。雖然城市人的利益會(huì)受到一定損害，但控制SM、M以及TRM的數(shù)量，即使M對(duì)城市集聚效應(yīng)有限，仍可以保證SH維持較高水平。特別是，隨著整體城市管理水平的提升，這一機(jī)制在中小城市獲得完善優(yōu)化的可行性將逐步提高?？梢灶A(yù)見，有限的分配政策傾斜可能會(huì)使初期遷入定居城市的新移民生活得非常艱辛（SM＜SH），但如果這一代人的辛勞可以使我們的后代生活得更加美好，我們沒有理由不加以寬容，事實(shí)上大多數(shù)新移民甘愿忍受這種城市福利分配的相對(duì)不公平而仍選擇遷居城市，這一方面是基于自身對(duì)城市空間和生活的向往，另一方面是基于對(duì)家庭下一代或未來(lái)能夠公平分享城市福利的預(yù)期。由此，作為一個(gè)人口大國(guó)，加速城市化過(guò)程，人口存量規(guī)模效應(yīng)持續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)才會(huì)逐步發(fā)揮出來(lái)。

新一輪城市競(jìng)爭(zhēng)將以人口和人才的競(jìng)爭(zhēng)為核心，外來(lái)人口的有序市民化既是城市發(fā)展的機(jī)遇，也是城市管理的挑戰(zhàn)。②人口是各種資源中最具戰(zhàn)略意義的一項(xiàng)能動(dòng)要素，民眾的移民意愿及遷移行為與一個(gè)區(qū)域的興衰成敗有著密切的正向關(guān)聯(lián)（共識(shí)網(wǎng)，2013年11月13日）。大城市長(zhǎng)期以來(lái)的人口規(guī)模控制已導(dǎo)致嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題，如2014年末，上海戶籍人口老齡化高達(dá)28.8%。大城市亟須有效吸納新移民來(lái)加快城市人口年齡結(jié)構(gòu)的更新以保持活力。正是意識(shí)到吸納城市新移民可以為城市創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展提供契機(jī)、增添活力，在聚焦城市新移民最關(guān)注和需要的城市福利問(wèn)題方面，局部地區(qū)和城市已邁出改革步伐。比如，2003年從江蘇省開始，其他省市相繼實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度改革，按實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)稱“居民戶口”。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)），部分中小城市全面放開落戶限制；隨遷子女受教育、異地高考政策逐步松綁及部分地區(qū)積極推進(jìn)社保、醫(yī)?？ㄙ~戶跨城通用等。這些改革舉措基本采取漸進(jìn)、增量改革的路徑，可視為上文論述的“城市化紅利”分享機(jī)制的“現(xiàn)實(shí)版”。

城市福利增量改革對(duì)城市管理的未來(lái)走向和模式轉(zhuǎn)變尤為關(guān)鍵。未來(lái)城市管理要從“城市管制（UrbanAdministration）”、“城市經(jīng)營(yíng)（urbanmanagement）”走向“城市治理（ur－bangovernance）”，以及走向以城市人類發(fā)展為目標(biāo)、彰顯市場(chǎng)精神和公民意志的“城市服務(wù)”（諸大建等，2011）；真正樹立公眾的“城市主人”意識(shí)，以公眾滿意為導(dǎo)向制定城市管理部門公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、開展績(jī)效測(cè)評(píng)（尤建新和陳強(qiáng)，2004）。特別是針對(duì)大城市公共產(chǎn)品供給的效率與公平、社會(huì)群體多元分化與社會(huì)秩序建立、空間規(guī)劃與社會(huì)建構(gòu)等重要問(wèn)題，社會(huì)管理要從依靠單一政府權(quán)力主體、自上而下的垂直權(quán)力體系及威權(quán)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獧?quán)力主體參與、互動(dòng)溝通的橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作的模式（蔡禾，2012）。

六、總結(jié)性評(píng)論

本文將城市政府部門和異質(zhì)性勞動(dòng)力兩個(gè)因素整合到傳統(tǒng)的城市體系均衡分析框架之中，著重探討了城市行政層級(jí)、城市規(guī)?？刂?、戶籍制度等政府干預(yù)因素對(duì)1985年以來(lái)中國(guó)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)演變的影響。研究指出，在政府外部干預(yù)和市場(chǎng)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的共同作用下，中國(guó)城市化進(jìn)程和大中小城市化道路選擇蘊(yùn)含著中國(guó)特質(zhì)，而基于先發(fā)國(guó)家城市化實(shí)踐的城市經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)其解釋力和說(shuō)服力都有限。本文引入城市政府部門和異質(zhì)性勞動(dòng)力兩大因素的模型，更加符合中國(guó)城市化情景和特征。同時(shí)，文章構(gòu)建了一個(gè)城市政策分析的拓展框架，較好地闡釋了我國(guó)城市住房、交通、戶籍、人口等方面制度或政策影響城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和內(nèi)在機(jī)理。此外，模型推理證明，存在城市新移民分享“城市化紅利”和城市福利的可能性，當(dāng)前許多城市的改革試點(diǎn)正是基于這種可能性的實(shí)踐探索和積極嘗試。

中國(guó)長(zhǎng)期面臨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)“雙重轉(zhuǎn)型”任務(wù)（厲以寧，2013）。改革開放36年來(lái)，一方面，市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)勞動(dòng)力、資本甚至土地（權(quán)益）等生產(chǎn)要素自由遷徙、流動(dòng)，充分發(fā)揮大城市集聚和擴(kuò)散效應(yīng)；另一方面，政府實(shí)施戶籍制度、計(jì)劃生育政策、城市數(shù)量和規(guī)模限制等一系列干預(yù)措施。政府干預(yù)與市場(chǎng)作用的耦合，帶來(lái)了中國(guó)特殊的大中小城市增長(zhǎng)路徑和相對(duì)“扁平化”的城市等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)。這種政府行政力量深度干預(yù)的城市增長(zhǎng)模式，從正面看，謹(jǐn)慎對(duì)待人口基數(shù)龐大的客觀條件和在人口加速流動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)下，有意利用戶籍制度和城市規(guī)模政策等阻止了人口城市化的無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)，緩解了城市和工業(yè)化進(jìn)程中的就業(yè)壓力，同時(shí)保證了一定數(shù)量擁有較高人力資本水平或技能的人口進(jìn)入大城市，較好地支撐了大城市的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；從負(fù)面看，也在一定程度上造成了城市新二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大、城市戶籍人口與非戶籍人口的矛盾、城市公共服務(wù)的配置失衡以及城市化收益的不公平分享等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)表明，影響城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)力量日益增強(qiáng)。城際高鐵、高速公路和互聯(lián)網(wǎng)資訊技術(shù)的飛速發(fā)展，帶來(lái)了城市通達(dá)性的變化，壓縮了要素流動(dòng)和城際、人際溝通的時(shí)空距離，城市群和城市群經(jīng)濟(jì)凸顯，市場(chǎng)發(fā)揮效力的方式多樣化，其條件、范圍也得到了增強(qiáng)和拓展；與此同時(shí)，城市民生需求和共享城市公共服務(wù)的利益訴求也日趨高漲。相應(yīng)地，城市政府以“有形之手”攫取土地要素等壟斷租金、以歧視性制度門檻管控人口，基建投資主導(dǎo)城市增長(zhǎng)，官員升遷錦標(biāo)賽引領(lǐng)城市競(jìng)爭(zhēng)，重蔓延和速度、輕更新和質(zhì)量，重城市硬件形態(tài)、輕城市民生福祉的傳統(tǒng)路徑亟須改變。

理想的城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)應(yīng)該達(dá)到一種近似“空間均衡”的狀態(tài)，即參與主體（包括生產(chǎn)者和消費(fèi)者）無(wú)論選擇大城市還是小城市、東部城市還是西部城市，所獲得的收益（利潤(rùn)或效用）是無(wú)差異的，享受的城市福利與負(fù)擔(dān)的城市成本是相匹配的。顯然，這是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基準(zhǔn)（Benchmark）和理想狀態(tài)。要逼近這樣一種有效狀態(tài)，中國(guó)唯一有效的路徑應(yīng)是充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合優(yōu)勢(shì)。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)趕超型的人口大國(guó)而言，不同等級(jí)規(guī)模的城市建設(shè)和城市更新，必須并行推進(jìn)理念提升、制度變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市政府職能“矯正”，回歸符合各自要素稟賦特點(diǎn)的理性擴(kuò)展和包容性增長(zhǎng)路徑，總體形成一個(gè)融合不同特色和優(yōu)勢(shì)，“城市化紅利”共享的有機(jī)整體和城市體系。

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