文/連淑萍

論新形勢下地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展

文/連淑萍

地方融資平臺經(jīng)過多年的發(fā)展，在不斷擴增壯大的情況下，融資規(guī)模逐年遞增，在各級政府的城市建設(shè)投融資建設(shè)中起到了重要作用，但隨著國發(fā)19號文和43號文的出臺，地方融資平臺的清理整頓勢在必行，謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展也變得刻不容緩。

地方融資平臺；管理；轉(zhuǎn)型

一、地方融資平臺的興起和作用

（一）地方融資平臺的興起

從2000年開始隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化，城市各項基礎(chǔ)建設(shè)加快了建設(shè)投入的步伐，由于受限于國家銀行信貸資金的嚴格管控，地方政府為了彌補城市建設(shè)發(fā)展資金不足的問題，同時為了規(guī)避法律障礙，相應(yīng)地設(shè)立了各類代行政府職能的投融資公司，即地方融資平臺。所謂地方融資平臺（俗稱城投公司），是指地方政府發(fā)起設(shè)立的，通過劃撥土地、注入股權(quán)等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流等財務(wù)指標均可滿足投融資標準要求，用國有資產(chǎn)作為抵押，地方政府提供擔(dān)保，必要時以財政補貼作為還款承諾，以向銀行借貸或發(fā)行城投債等融資為目的，主要承擔(dān)政府投資項目融資功能的公司。融集資金主要用于政府的市政建設(shè)、保障性住房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。根據(jù)地方融資平臺的經(jīng)營類別，主要有三種形式：一是純粹的融資公司，自身不進行生產(chǎn)經(jīng)營，由事業(yè)單位相關(guān)人員兼任；二是既有融資職能又有經(jīng)營職能的融資項目公司，這是最普遍采用的地方融資平臺形式；三是純粹的項目公司，為項目建設(shè)融資而成立的平臺公司，業(yè)務(wù)比較單一。

（二）地方融資平臺的作用

地方融資平臺經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，隨著2009年國家4萬億投資計劃的逐步實施，大量新的投資項目開始啟動。在地方政府的大力支持下，地方融資平臺如雨后春筍般的設(shè)立，平臺的數(shù)量得到了飛速發(fā)展，融資規(guī)模和能力在不斷擴大，成為地方政府為中央項目配套資金來源的重要手段。地方融資平臺的快速崛起是中國刺激政策的重要組成部分，在應(yīng)對金融危機的過程中，其融通資金和投資的能力得到了淋漓盡致的發(fā)揮，其間發(fā)揮的作用得到了社會各界的普遍認可，也成功推動了中國經(jīng)濟的快速復(fù)蘇，成為了經(jīng)濟復(fù)蘇的主力軍。

二、地方融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性

（一）轉(zhuǎn)型的原因

2009年開始地方融資平臺數(shù)量呈現(xiàn)暴發(fā)式增加，使得負債規(guī)模也在急劇增大，加上城投債的密集發(fā)行，引起了經(jīng)濟學(xué)界和政府相關(guān)部門的憂慮。負債規(guī)模的居高不下將導(dǎo)致地方政府償債壓力加大，違約風(fēng)險暴發(fā)的危機成為亟待解決的新問題。2010年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)19號文），從清理核實地方融資平臺債務(wù)、對地方融資平臺進行規(guī)范、加強融資平臺融資管理和銀行信貸管理、制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾、加強組織領(lǐng)導(dǎo)確保落實五個方面進行了明確規(guī)定。這是國家首次針對地方融資平臺清理、規(guī)范、整頓，實施管理的重要文件。

雖然19號文對地方融資平臺進行了規(guī)范劃分和清理整頓，但是由于地方融資平臺是我國應(yīng)對金融危機刺激經(jīng)濟復(fù)蘇的產(chǎn)物，刺激政策不可能迅速退出，如果當(dāng)時撤出對地方融資平臺的支持，政府項目將出現(xiàn)資金“斷流”，導(dǎo)致產(chǎn)生大批“爛尾工程”，繼而波及在建工程的后續(xù)投資，并引發(fā)不良貸款的激增。各級地方政府出于以上多方面的考慮，一些本應(yīng)劃入退出類（完全由政府償還債務(wù)）的融資平臺也被劃分為經(jīng)營類，沒有得到有效的清理，這類平臺公司在其后各級地方政府的融資中起著重要作用，也導(dǎo)致了2010年的地方融資平臺清理整頓不太徹底，流于形式。

鑒于地方政府債務(wù)的快速增長，地方隱性債務(wù)管理無序的現(xiàn)狀，2012年底財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號）。再次將地方融資平臺發(fā)展轉(zhuǎn)型推到了風(fēng)口。2013年國家審計署對地方債務(wù)進行了全面審計摸底，據(jù)審計報告顯示，截至2013年6月，全國共有7170個融資平臺公司。目前有媒體報道稱，地方融資平臺公司已突破萬家，城投公司債務(wù)更是迅猛增長，為了趕上地方政府債務(wù)的末班車，2014年底平臺公司出現(xiàn)了突擊融資的現(xiàn)象。不僅導(dǎo)致國家預(yù)算法對地方政府私自舉債行為的約束力減弱，而且使得地方債務(wù)中蘊含相當(dāng)大的財政風(fēng)險。

（二）轉(zhuǎn)型的必要性

針對2013年審計署對地方債務(wù)審計摸底情況，為了徹底解決地方債務(wù)管理

失衡， 2014年10月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文）。這是繼黨的十八屆三中全會提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”之后，我國對加強地方政府性債務(wù)管理工作進行的一次全面部署，也是對地方融資平臺的徹底清理整頓。43號文中明確規(guī)定了剝離地方融資平臺的政府融資職能，地方融資平臺的債務(wù)納入地方政府債務(wù)，融資平臺不得新增債務(wù)。財政部隨后印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知（財預(yù)〔2014〕351號），重申對納入政府債務(wù)的地方融資平臺負債納入預(yù)算管理，通過發(fā)行地方政府債券置換。

2014年底財政部對地方性債務(wù)進行了全面摸底排查審核上報，對2013年6月底認定的地方政府債務(wù)和2013年6月底之后新增的符合規(guī)定的地方融資平臺債務(wù)全部納入了地方政府債務(wù)統(tǒng)一進行預(yù)算管理。地方融資平臺今后將徹底脫離政府的融資職能。

三、地方融資平臺轉(zhuǎn)型趨勢

43號文中明確建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，為地方政府破解融資困境提供了良好平臺。作為地方政府舉債搞建設(shè)的全國上萬家擔(dān)負政府融資重任的地方融資平臺被剝離政府融資職能后，今后將不能再以政府的名義舉債，政府也不能為其發(fā)生的債務(wù)提供擔(dān)?；螂[性保證。地方融資平臺面臨的生存困境擺在了眼前，轉(zhuǎn)型勢在必行。如何轉(zhuǎn)型？是我們要深思的問題。個人認為應(yīng)從以下幾個方面來著手：

（一）分類治理

分類治理是地方融資平臺轉(zhuǎn)型的前提條件。地方政府作為設(shè)立融資平臺公司的倡導(dǎo)者，對此要有主動改革的決心和態(tài)度，積極推動平臺平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。各級國資委作為地方融資平臺國有資本的出資人，應(yīng)以“管資本”為主，可以參照2010年國家對地方政府融資平臺管理時的歸類劃分，進行核實清理、促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。

首先，通過對地方融資平臺的重新鑒定分類，對無任何項目實體，完全以融資為主要目的的平臺進行清理后退出，債務(wù)由政府相關(guān)部門通過發(fā)行政府債券進行置換。

其次，對屬于純項目公司的地方融資平臺，全面摸底，明晰所屬公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和資產(chǎn)狀況，對其產(chǎn)生的單一地方政府債務(wù)統(tǒng)一由政府債券置換。地方國資對此類平臺要按照精簡高效、資源合理配置的原則，通過兼并重組，壯大企業(yè)，既要保證項目公司的后續(xù)工作正常銜接，又要推動企業(yè)去行政化、實施市場化運營。

（二）政府支持

地方融資平臺公司作為轉(zhuǎn)型主體，要通過市場化改革，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，在公司管理體制和組織架構(gòu)上，真正實行政企分開，著力提高適應(yīng)市場化的經(jīng)營管理能力，加快實現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體或投融資實體的公司化轉(zhuǎn)型。由于地方融資平臺長期在體制框架內(nèi)運作，如何培育和提高適應(yīng)市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團管控和經(jīng)營管理等水平和能力，是實現(xiàn)向市場化和實體化轉(zhuǎn)型，真正成為自主經(jīng)營市場主體的關(guān)鍵要素。這就要求各級政府在地方融資平臺（特別是企業(yè)性質(zhì)的平臺）轉(zhuǎn)型過程中，不能撒手不管，放任自流，不僅要在各方面給予大力支持、大開綠燈，而且也要給予政策上的優(yōu)惠，業(yè)務(wù)上傾斜，才能有利于平臺公司轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過渡。

首先、對于地方融資平臺原有的政府投資項目，要保持工程項目的延續(xù)性，合理地進行債務(wù)的銜接，按照誰建設(shè)誰舉債，后續(xù)的融資按照《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）執(zhí)行。對原先為融資而由政府與銀行、發(fā)債方簽定的擔(dān)保合同、代建協(xié)議、BT/BOT回購協(xié)議等合同中約定的特許經(jīng)營權(quán)、財政補貼等收益性條款，不能流于形式。真正落實到位，使平臺公司有自主經(jīng)營的權(quán)力和長期穩(wěn)定的收益，只有這樣地方融資平臺的轉(zhuǎn)型才能徹底。

其次、針對當(dāng)前政府投融資創(chuàng)新，國發(fā)43號文明確將積極推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營當(dāng)中，減輕政府的舉債壓力。財政部、住建部、國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行等各部委也相繼發(fā)布了《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府與社會資本合作項目供應(yīng)推介工作的通知》、《中華人民共和國政府服務(wù)采購實施條例》、《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府與社會資本合作有關(guān)工作的通知》等多個關(guān)于PPP項目的相關(guān)文件。地方政府應(yīng)在業(yè)務(wù)上傾斜于地方融資平臺，使其成為今后PPP項目參與主體。同時要做好地方融資平臺項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制，應(yīng)重點控制新的或有債務(wù)發(fā)生。地方融資平臺則要抓住機遇，利用原有與政府合作項目的便利，獲得更多的PPP項目專項資金，利用自身融資的優(yōu)勢，用PPP項目特許經(jīng)營權(quán)、財政的增信支持獲得更多的項目優(yōu)惠貸款，維持項目的建設(shè)和經(jīng)營。

（三）按照要求

地方政府應(yīng)設(shè)立PPP項目專門管理機構(gòu)，儲備一批投資規(guī)模大、技術(shù)發(fā)展比較成熟、合同關(guān)系比較清楚的PPP項目。由政府授權(quán)的投資主體與社會資本簽訂項目合作協(xié)議，組建PPP項目公司。地方融資平臺要積極地與政府溝通轉(zhuǎn)型成為政府授權(quán)的項目投資主體或授權(quán)經(jīng)營的公司。作為PPP項目組織實施單位，要利用以往項目建設(shè)中積累的經(jīng)驗，共同參與項目的前期認證、中期建設(shè)及后期運營等管理，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。

綜上所述，地方融資平臺要抓住轉(zhuǎn)型發(fā)展的機遇，利用平臺原有的優(yōu)勢和國家的各項政策優(yōu)惠，不斷創(chuàng)新，壯大壯強，真正發(fā)展成為自主創(chuàng)新的投融資一體的公司，為國家的經(jīng)濟建設(shè)再次作出重要的貢獻。

（作者單位：大同市經(jīng)濟建設(shè)投資有限責(zé)任公司）