文_本刊記者

群眾“信訪不信法”，依法治國何以普及

文_本刊記者

近年來，出現(xiàn)了一種“信訪不信法”的怪現(xiàn)象，一些群眾在切身利益受到侵害時，本來可以通過正常的法律程序解決問題，卻習(xí)慣于上訪到政府來解決。不少上訪者之所以“信訪不信法”，其中自然有種種原因，如或是一些地方政府無能、無力解決群眾的合法訴求，或是一些地方官員與民爭利、打壓群眾所造成的惡果，或是法律往往被地方官員架空而造成群眾出現(xiàn)信任危機(jī)。

但不可否認(rèn)的是，在浩浩蕩蕩的上訪“大軍”中，卻有相當(dāng)一部分上訪者是篤信“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”這一方法的。倘若不能讓群眾寧信“訪”不信“法”的制度土壤徹底改良，倘若“信訪不信法”的觀念依然在群眾中大行其道的話，那么，依法治國又何以在群眾中真正得以普及呢？

“大鬧大解決，小鬧小解決”？

“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，是一些上訪者“信訪不信法”的真實(shí)心理表現(xiàn)。

“信訪不信法”，民間的這句順口溜被很多上訪者奉為上策，一些人一旦遇到權(quán)利受損或者訴求未達(dá)目的時，習(xí)慣性的解決辦法就是上訪甚至“進(jìn)省”“進(jìn)京”越級上訪，而不是按照法律程序來辦。于是，大量上訪者成了我國特有的“風(fēng)景”，“上訪專業(yè)戶”成了官方與民間都在高頻使用的一個新名詞，種種畸形的現(xiàn)象由此共生。

近年來，本刊記者多次在一些機(jī)關(guān)單位大門口等多地政府機(jī)構(gòu)見到過上訪者，有的上訪者身背白布，其上大書“冤”字；有的上訪者拖兒帶女，一把眼淚一把鼻涕訴說冤屈；有的上訪者幾乎是隔三差五就來喊一次冤。為什么他們會如此執(zhí)著上訪？這其中，有不少人確實(shí)是含冤而來，但也有一些上訪者確屬“小題大做”。

本刊記者對一些上訪者進(jìn)行過了解，其中一名婦女張某到各級黨委、政府部門上訪過十多次，而事情的起因竟然只是因?yàn)樗沂Ц`，實(shí)在讓人費(fèi)解。據(jù)記者了解，張某是農(nóng)村婦女，多年前與鄰居有意見。一次，張某家失竊，懷疑是鄰居（村干部的親戚）所為，于是上門興師問罪，結(jié)果兩人扭打起來，張某被打傷。張某找村干部評論，村干部認(rèn)為她是無中生有。于是，張某認(rèn)定村干部與鄰居串通一氣欺壓她。她開始上訪，到過鄉(xiāng)里、縣里的有關(guān)部門“喊冤”，最后來到長沙租房上訪。張某說，她在上訪途中聽人講了一些官官相護(hù)的事，由此她更加認(rèn)定鄰居、村干部、鄉(xiāng)干部、縣干部是一根藤上的關(guān)聯(lián)利益者。因此，她發(fā)誓要告倒她心目中的“貪官”。

明白人一看就知道，張某堅(jiān)持上訪的理由牽強(qiáng)。她認(rèn)為鄰居偷了她的財(cái)產(chǎn)，完全可以報(bào)案；她認(rèn)為鄰居打傷她要賠償醫(yī)藥費(fèi)，可以走司法途徑；她認(rèn)為地方官員貪贓枉法，也可以向有關(guān)部門舉報(bào)。但是，她既沒有過得硬的證據(jù)在手，也根本就不想去走正常的司法途徑。記者問她為什么不是選擇報(bào)案、舉報(bào)，而是選擇來省城租房上訪，她反問：“那樣做有什么用？”

張某屬于“信訪不信法”心態(tài)的偏執(zhí)型上訪者。事實(shí)上，上訪者之所以能成為過去一段時期來一道不協(xié)調(diào)的“風(fēng)景”，正是有大量上訪者對地方政府持不信任心態(tài)使然。長期以來，“黑頭文件（法律）不如紅頭文件、紅頭文件不如無頭文件（領(lǐng)導(dǎo)批條）”等順口溜在民間廣泛流傳，從一個側(cè)面反映了部分群眾“信訪不信法”的現(xiàn)狀。因此，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”也就成了此類上訪者的信條。

為何寧可信“訪”不信“法”

雖然通過上訪偶遇“青天”式領(lǐng)導(dǎo)的概率非常低，但是上訪者仍然寄望于此。

是什么導(dǎo)致“信訪不信法”現(xiàn)象的大量存在？江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員方明認(rèn)為，至少有以下幾點(diǎn)原因：

執(zhí)行難造成的判決“打白條”。有些案件法院雖做出了判決，但由于各種原因執(zhí)行不了、執(zhí)行不到位，當(dāng)事人出于無奈而采取信訪的形式表達(dá)訴求、尋求幫助；行政干預(yù)仍客觀存在。一些案件受地方利益、部門利益的影響，在處理上受到來自各方面的干預(yù)和壓力，影響了案件的公正審理，導(dǎo)致群眾對法院產(chǎn)生不信任感；受司法不公甚至司法腐敗因素的影響。一些涉法涉訴信訪個案中存在司法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法出現(xiàn)差錯甚至以權(quán)謀私等因素，引發(fā)群眾上訪。

此外，還有評論指出，盡管在現(xiàn)實(shí)的信訪渠道中，對上訪信息也有類似的處置方式，但不同的是，在現(xiàn)實(shí)中上訪，因?yàn)槠湓敱M的材料，尤其是上訪者看得見的付出與艱辛，往往容易喚醒上一級政府關(guān)照其遭遇，問題解決的可能性因此高出幾分。出于這樣的考慮，上訪者對現(xiàn)實(shí)渠道的上訪，無疑更有勝算。無疑，這也是導(dǎo)致一些上訪者雖然悲情卻仍堅(jiān)持不懈的一個重要原因。

湖南湘和律師事務(wù)所律師肖應(yīng)華對本刊記者表示：“有的群眾認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威越高、職位越高，就能‘說話算數(shù)’，一些上訪者也就希望找到這種‘說話算數(shù)’的領(lǐng)導(dǎo)來批條子解決自己的問題。”之所以這樣，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在以下現(xiàn)象：群眾利益受損而在基層政府無法解決問題，或者無法滿足個人的預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)民眾合法權(quán)益受到侵害，通過正常司法途徑難以維護(hù)他們的利益時，民眾傾向于通過信訪方式求助于上級行政部門。雖然通過上訪路上非常辛苦，但是上訪者仍然寄望于此。

當(dāng)然，也有一些上訪者遇事采取纏訪鬧訪的做法，往往以極端方式向政府施壓，迫使一些地方政府面對涉法涉訴信訪老戶的不斷上訪不得不做出讓步、給予補(bǔ)償，使上訪者吃到“甜頭”。如此“信訪不信法”，既是對司法公正和效率價值的違背，也損害了法律權(quán)威和司法公信力。

“信訪不信法”可能受害更深

一些上訪者的遭遇固然值得同情，但同樣說明“信訪不信法”是行不通的。

上訪者“信訪不信法”，往往是因?yàn)樵诘胤骄葷?jì)不力、訴求渠道受阻的情況下，指望在上訪中遇到“青天”式官員，后者能以“權(quán)力能量”要求基層政府為自己解決問題。但是，在一些地方政府視上訪為洪水猛獸的背景下，有的上訪者就遭到了基層政府的截訪，甚至被關(guān)“黑監(jiān)獄”、精神病院，被勞教。篤信上訪能解決問題的不少上訪者卻同樣付出了沉重代價，令人嘆息。

臭名昭著的北京安元鼎保安公司在京設(shè)立的多處“黑監(jiān)獄”，以關(guān)押、押送到京上訪者為主業(yè)，與地方政府簽協(xié)議并收取傭金事件一事，就曾引發(fā)了國人極大的憤慨。據(jù)媒體報(bào)道，2010年縣級駐京辦撤銷以來，以前由政府工作人員輪流負(fù)責(zé)的駐京截訪工作，一部分轉(zhuǎn)包給了社會商人，“黑保安”應(yīng)運(yùn)而生。

安元鼎“黑監(jiān)獄”事件經(jīng)媒體曝光后，輿論嘩然。北京安元鼎保安公司與地方政府簽協(xié)議并收取傭金，關(guān)押、押送一些上訪者，少則收取數(shù)千，多則收取數(shù)萬元的勞務(wù)費(fèi)。安元鼎在北京設(shè)立多處“黑監(jiān)獄”，以限制上訪者自由并押送返鄉(xiāng)，在看押、押送期間多次毆打上訪者。“黑監(jiān)獄”事件中的責(zé)任人雖然被依法懲處，但上訪者卻因此付出了比走司法途徑要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大得多的“成本”。

被“精神病”、被勞教也一度是社會關(guān)注的熱點(diǎn)，它同樣說明了上訪的代價之沉重。山東新泰農(nóng)民孫法武赴京上訪時，被鎮(zhèn)政府抓回送進(jìn)精神病院20余日，簽下不再上訪的保證書后被放出?！缎戮﹫?bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在新泰，因上訪而被送進(jìn)精神病院者不是個案。部分上訪者及家屬稱不曾被通知精神鑒定，不過政府手里握有他們的鑒定書。家屬反映，政府不經(jīng)家屬同意甚至未通知家人，便送上訪者入院，而當(dāng)事者堅(jiān)稱自己沒病，并因此質(zhì)疑政府限制其人身自由。相應(yīng)醫(yī)院承認(rèn)許多“病人”是上訪者。而當(dāng)?shù)卣硎拘旁L壓力巨大，若出現(xiàn)越級上訪，會受到上級處分。

如果說上訪者被關(guān)“黑監(jiān)獄”、精神病院，被勞教只是極端個別的現(xiàn)象，那么，一度傳播度頗高的詞語“截訪”則說明了一些地方政府對待上訪者的首選態(tài)度——通過暴力或者非暴力的行為攔截上訪者的上訪。一些地方政府有組織、大面積的截訪行為甚至到了興師動眾的地步。令人欣慰的是，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)開始對非法截訪人員亮劍了。

“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”

光有司法機(jī)關(guān)的依法受理和行政機(jī)關(guān)的要經(jīng)得起告、要配合告、減少告還不夠，公民還要依法維權(quán)。

那么，如何破解“信訪不信法”的怪圈？專家指出，破解“信訪不信法”難題，必須做到“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”，將當(dāng)事人與法院之間的糾紛限定在司法程序之內(nèi)，而決不能存在一種異化的糾紛解決“終端機(jī)構(gòu)”。

2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（下稱《意見》），強(qiáng)調(diào)把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道?！兑庖姟穼ｉT提到要進(jìn)一步提高執(zhí)法司法公信力，提出完善執(zhí)法司法責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，健全執(zhí)法過錯發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、問責(zé)機(jī)制等制度建設(shè)，要求嚴(yán)格倒查執(zhí)法辦案中存在問題的原因和責(zé)任，嚴(yán)肅查處錯案背后的執(zhí)法不公、不廉等問題。

法律專家指出，《意見》既是全面推進(jìn)依法治國的需要，又是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的具體體現(xiàn)?！兑庖姟酚兄诰S護(hù)司法權(quán)威，理順訴訟和信訪這兩種不同的社會矛盾解決途徑，讓“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”，讓司法機(jī)關(guān)真正發(fā)揮定紛止?fàn)?、救?jì)公民權(quán)利的作用。

隨著法制的健全，如今，民告官也不再是令人生畏的難事，上訪者如果有冤屈而難以獲得解決，還可以將地方政府部門和地方官員告上法庭。2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次全體會議通過了新修改的行政訴訟法，是行政訴訟法實(shí)施24年來做出的首次修改。新修改的行政訴訟法從多個制度設(shè)計(jì)層面為老百姓打開“立案”大門，暢通“立案”渠道。

在公民權(quán)利和公權(quán)力的博弈過程中，全國人大常委會法工委副主任信春鷹指出，光有司法機(jī)關(guān)的依法受理和行政機(jī)關(guān)的要經(jīng)得起告、要配合告、減少告還不夠，還有一個更重要的主角，就是法人、公民和社會組織，作為原告，在保障權(quán)利的同時也有一定的要求，即公民要依法維權(quán)。而依法維權(quán)，正是民眾在依法治國過程中必須選擇的路徑。