鄒春霞

環(huán)保部大部制改革再猜想

鄒春霞

環(huán)保部大部制改革有了確定時間。

9月17日，國務(wù)院新聞辦公室就生態(tài)文明體制改革總體方案召開發(fā)布會時，首次對外界釋放了環(huán)保部大部制改革的確定信號。

當日央視記者提問，監(jiān)管統(tǒng)一是否意味著大部制的改革要重新啟動。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組成員、聯(lián)絡(luò)員楊偉民回答說：“肯定會意味著一些機構(gòu)職責要做必要的調(diào)整?！彼o出的改革時間是政府換屆時。

傳聞頻出

本屆政府執(zhí)政以來，環(huán)保部大部制改革的傳聞一直都有，但一直缺乏權(quán)威回應(yīng)。

2013年全國兩會上，一系列大部制改革方案出臺，唯獨環(huán)保部缺位。當年年底的十八屆三中全會，中共中央總書記習近平就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出，“由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！边@被認為是醞釀已久的環(huán)保部“大部制”已有高層共識，可能在第二年的全國兩會落定。

幾個月后，2014年全國兩會即將召開，外界盛傳國土部、林業(yè)局、海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門相關(guān)職能可能并入環(huán)保部，實現(xiàn)“大環(huán)保部”的架構(gòu)，但國土部很快辟謠稱“空穴來風”。

環(huán)保部官網(wǎng)的一篇文章也助長了上述猜測。2014年2月10日，環(huán)保部官網(wǎng)刊發(fā)時任部長周生賢有關(guān)改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的講話。其中與環(huán)保部管理領(lǐng)域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)問題被認為是“有關(guān)‘環(huán)保大部制’的改革方案已基本定型，并得到了高層的認同?！?/p>

10月21日，鄭州，工作人員在鄭州道路上進行掃灰秤重?！FP/供圖

當時，環(huán)保部主要領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)頗為曖昧。2014年兩會期間，全國政協(xié)委員、時任環(huán)保部副部長周建對媒體笑稱：“我們聽國務(wù)院的?！?/p>

2015年全國兩會，環(huán)保部大部制的猜測又起。起因是2015年1月15日舉行的全國環(huán)境保護工作會議透露：2015年環(huán)保工作的重點之一就是做好生態(tài)文明體制和生態(tài)環(huán)保管理體制改革的頂層設(shè)計。而這一次猜測在8個月后得到中央證實。

9月17日生態(tài)文明體制頂層設(shè)計對外披露時，參與頂層設(shè)計的核心成員楊偉民肯定機構(gòu)要改革。值得一提的是，環(huán)保部副部長翟青也出席了這場發(fā)布會。

改革已定

外界之所以對環(huán)保部大部制改革一直頗為期待，與目前環(huán)境污染問題突出，但治污卻不給力不無關(guān)系。環(huán)保部因此成為“眾矢之的”，甚至有全國人大代表在兩會期間提交建議：環(huán)保部在每年兩會上作報告接受代表投票，通過率不過半則部長引咎辭職。

然而，多數(shù)時候環(huán)保部只是替罪羊。

據(jù)環(huán)保部介紹，我國環(huán)境管理體制從上世紀70年代開始創(chuàng)建，經(jīng)歷3個階段，基本形成了從各部門分工管理逐步變?yōu)榄h(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管和相關(guān)部門分工負責相結(jié)合的管理體制。

目前，環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國土等部門?！吨袊h(huán)境報》曾發(fā)文指出，由于分工負責，在實際執(zhí)行過程中，各個職能部門之間職責分散，權(quán)力交叉重疊，給環(huán)境執(zhí)法帶來種種弊端。

基層環(huán)保官員真切感受到上述管理體制帶來的問題。10月20日，環(huán)保部組織來自北京、河北、山西等20多個省份及有關(guān)市縣環(huán)保部門的基層官員開展生態(tài)環(huán)保工作創(chuàng)新大討論。不少基層官員反映稱，在實踐中，基層環(huán)保工作往往還面臨“牽頭就是包辦、抓總就是包攬、統(tǒng)籌就是替代”的現(xiàn)象，環(huán)保部門常常代替相關(guān)部門履職，“小馬拉大車”的情況普遍存在。

11月26日，江蘇省南通市，北京建工環(huán)境修復(fù)有限責任公司的工人正在檢測修復(fù)好的土壤達標情況?！FP/供圖

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在最近發(fā)表的一篇文章中指出上述問題存在的根源：1979年起確立的上述環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工負責的管理體制，從一開始就存在缺陷——污染防治和生態(tài)破壞的統(tǒng)一監(jiān)管，因為統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的機制沒有建立，所以一直沒有很好地運行。

對此，基層環(huán)保官員呼吁建立“分層、分責、分區(qū)、分類”的管理體制，使環(huán)保系統(tǒng)最大程度發(fā)揮層級優(yōu)勢，有效提升層級效能，減少層級職責交叉，做自己該做的事，盡自己應(yīng)盡的力，擔自己應(yīng)擔的責。

環(huán)保部部長陳吉寧在10月20日的討論中積極回應(yīng)。他表示要以體制機制改革為動力。按照中央的部署和要求，抓住生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革機遇，積極協(xié)調(diào)推進基層的改革。通過改革，進一步理順各方面關(guān)系，提高基層監(jiān)管能力。

方向待定

至此，環(huán)保部大部制改革已是板上釘釘?shù)氖虑椤５绾胃?，環(huán)保部的大部制如何實施，仍留有討論空間。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華曾在接受媒體采訪時，提出環(huán)保部大部制改革的三種可能方式：

第一種是成立環(huán)境資源部，把國土部、環(huán)保部、水利部、建設(shè)部等部委中相關(guān)涉及環(huán)保業(yè)務(wù)的部門合并在一起，成立一個超級大部門；

第二種是出現(xiàn)一個環(huán)保部和一個資源部并存的局面，環(huán)保部現(xiàn)在的主要職能是在污染治理。新成立的資源部，把土地、礦產(chǎn)、水等資源放在一起管理。

第三種可能是成立大的環(huán)保部和大的農(nóng)業(yè)部，還是將水土保持、防沙治沙、森林保護等生態(tài)方面管理職能囊括進現(xiàn)有的環(huán)保部，同時，將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水等資源的管理權(quán)力劃歸農(nóng)業(yè)部管理。

常紀文提出橫向部委結(jié)構(gòu)間和縱向中央地方層級間兩條脈絡(luò)上的改革方案，其中橫向上他提出5套改革方案，包括統(tǒng)一監(jiān)管自然資源節(jié)約、生態(tài)保護、污染防治的體制等設(shè)想，其中設(shè)立“國家生態(tài)環(huán)境部”和“國家自然資源部（委員會）”的第三個方案設(shè)想，常紀文認為更科學，建議國家采納。該方案中前者負責制定標準，后者負責監(jiān)管。

至于中央的考慮如何，楊偉民曾在介紹生態(tài)文明體制改革頂層設(shè)計時，透露總體方案涉及政府職責改革的三個統(tǒng)一：自然資源資產(chǎn)所有者職責的統(tǒng)一，用途管制職責的統(tǒng)一，環(huán)境保護職責的統(tǒng)一。

對用途管制職責如何統(tǒng)一，楊偉民曾有過透露。2014年9月，他在莫干山會議上表示：“我們現(xiàn)在的用途管制是分散在各個部門進行管理，這種體制帶來一個問題，就是容易破壞生態(tài)本身的系統(tǒng)性?！?/p>

就此他說，中央在制度設(shè)計上考慮，今后要建立由一個部門統(tǒng)一行使自然生態(tài)空間的用途管制，將建立一個管理自然資源的類似“國資委”的管理機構(gòu)。

而對環(huán)境保護職責的統(tǒng)一，外界則視為環(huán)保部大部制改革的方向。自1978年我國成立首個環(huán)境保護機構(gòu)：國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（設(shè)在國家建委之下），至今天環(huán)保部作為國務(wù)院內(nèi)閣中的正部級單位，環(huán)境保護的功能在機構(gòu)職責中被不斷加強。

2008年升格為環(huán)保部后，其加強職責的第一條即是：加強環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)、參與宏觀決策職責，另外注重從源頭預(yù)防污染，加強規(guī)劃環(huán)評職責；加強污染防治、污染物減排管理和考核職責；加強對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測、評估與考核職責；加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責等均與環(huán)境保護有關(guān)，新增13條加強職責中，至少有6條與環(huán)境保護有關(guān)。

對環(huán)保系統(tǒng)人士來說，加強環(huán)保部的環(huán)境保護與污染治理原則也是眾望所歸。駱建華就表示，不贊同環(huán)保大部制改革出現(xiàn)大的環(huán)保部，因為擔心如此改革之后，可能會分散環(huán)保部的職能，使其難以集中精力在污染治理方面。他說，“畢竟，在2030年之前，污染治理還是非常繁重的任務(wù)，分散精力后，污染治理可能難以做好。”

環(huán)保部此前進行的工作或許能打消上述擔心。早在2014年2月，環(huán)保部成立環(huán)境保護部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組后召開的第一次會議，曾透露一個改革思路：最終形成從山頂?shù)胶Ｑ?、從天上到地下的所有污染物嚴格監(jiān)管制度和一體化污染防治管理模式。

據(jù)媒體報道，環(huán)保部當時已按照生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的大框架，對建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度、獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法積進行重點研究。

其中還指出，在將來的統(tǒng)籌管理框架下，環(huán)保部門不僅要對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物進行監(jiān)管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強統(tǒng)一監(jiān)管。