徐祥民 劉杰

全民環(huán)保:從自覺自愿到法定權(quán)利

徐祥民 劉杰

公眾參與是環(huán)境保護(hù)法的一項(xiàng)重要原則。它來源于公民參與國家管理的權(quán)利。以公民的參政權(quán)為根據(jù)，公民有權(quán)通過一定的程序和途徑參與環(huán)境保護(hù)決策活動(dòng)，監(jiān)督環(huán)境管理部門的管理工作和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)公眾參與是公民參政權(quán)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用。

公眾參與環(huán)境保護(hù)具有良好的便利條件。一方面，每個(gè)人都有追求良好生活環(huán)境的熱情。另一方面，每個(gè)人都生活在環(huán)境中，對(duì)環(huán)境的變化，尤其是那些人的肢體可以感受到的變化，不管是改善還是惡化，常常都有切身的感受。正因?yàn)槿绱?，自環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)勃興和環(huán)境保護(hù)法產(chǎn)生以來，公眾參與一直都是重要推動(dòng)力量。從世界各國實(shí)施環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況看，從各國不斷完善環(huán)境法的過程來看，公眾參與也是各國政府實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策和執(zhí)行環(huán)境法的重要依靠力量。

今年9月1日，我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來首個(gè)對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與做出專門規(guī)定的部門規(guī)章——《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（以下簡(jiǎn)稱《公眾參與辦法》）正式施行。環(huán)境保護(hù)部力圖通過這一規(guī)章的出臺(tái)，切實(shí)保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與有序發(fā)展。這是我國環(huán)境法制建設(shè)不斷走向完善的重要舉措。中共中央新近通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中也提到，要“引導(dǎo)人民群眾樹立環(huán)保意識(shí)，完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)”。由此可見，公眾參與環(huán)境保護(hù)不僅已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的制度，而且也是全黨全國普遍支持的制度選擇。

“公眾參與”頻被提及

近年來各個(gè)層面上都在不斷強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的全民參與。黨的十八大將生態(tài)文明上升到五位一體的戰(zhàn)略布局中，把環(huán)境保護(hù)置于國家重要的戰(zhàn)略地位。十八大報(bào)告明確指出，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證”。按照這一要求，環(huán)境保護(hù)工作也要保障人民的參與權(quán)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在總則中明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并對(duì)“信息公開和公眾參與”做了專章規(guī)定。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出要“鼓勵(lì)公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益?！币虼耍苿?dòng)公眾依法有序參與環(huán)境保護(hù)，是黨和國家的明確要求，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式和全面深化改革步伐的客觀需求。

同時(shí)，由于近年來霧霾、水污染等成為全民熱議話題，公眾參與環(huán)境事務(wù)的熱情日益高漲，制定規(guī)范環(huán)境保護(hù)公眾參與的具體制度也成為具有現(xiàn)實(shí)緊迫性的需要。在這些背景下，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》應(yīng)運(yùn)而生，作為新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來首個(gè)對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)專門制定的部門規(guī)章，對(duì)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

10月2日，青海海東，在青海湖東區(qū)域，環(huán)保人士牧民南加帶領(lǐng)一批志愿者，艱難地呵護(hù)著普氏原羚的生息。　CFP/供圖

四個(gè)閃光點(diǎn)

公眾參與《公眾參與辦法》的起草是這個(gè)文件的閃光點(diǎn)之一。自2014年8月確定制定《公眾參與辦法》以來，環(huán)境保護(hù)部門多次召開有公眾參與的研討會(huì)，聽取法學(xué)專家、各地環(huán)保部門以及社會(huì)各界的意見，在理論和實(shí)踐上對(duì)公眾參與環(huán)保實(shí)務(wù)進(jìn)行了研討。在最終定稿的《公眾參與辦法》中，一些內(nèi)容就是吸收社會(huì)各界廣泛討論的結(jié)果。

《公眾參與辦法》共20條，與之前出臺(tái)的公眾參與方面的法規(guī)、規(guī)章相比有了很明顯的突破和創(chuàng)新。

首先，提供了廣泛的公眾參與方式?！豆妳⑴c辦法》中明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)的意見和建議；公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提出意見和建議。有了這個(gè)《辦法》，公眾就有了有章可循的參與方式。除此之外，《公眾參與辦法》還細(xì)化了公眾參與的組織方式和程序，使公眾參與在實(shí)踐層面上更具可操作性?！掇k法》第六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門擬組織問卷調(diào)查征求意見的，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的基本情況進(jìn)行說明。調(diào)查問卷所設(shè)問題應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單明確、通俗易懂。調(diào)查的人數(shù)及其范圍應(yīng)當(dāng)綜合考慮相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)的環(huán)境影響范圍和程度、社會(huì)關(guān)注程度、組織公眾參與所需要的人力和物力資源等因素?！掇k法》具體規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門在尋求公眾參與時(shí)要做的準(zhǔn)備工作，并考慮到了照顧一般公眾的知識(shí)背景等因素，綜合考量各種條件來確定公眾參與的具體組織方式。有了這樣詳細(xì)具體的規(guī)定，就可以避免以往公眾參與不到位、走過場(chǎng)的情況。

其次，落實(shí)了公眾參與的反饋機(jī)制?！豆妳⑴c辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人和其他組織提出的意見和建議進(jìn)行歸類整理、分析研究，在做環(huán)境決策時(shí)予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞较蚬?、法人和其他組織做出反饋。過去發(fā)生的一些環(huán)保事件中，并非沒有走公眾參與的程序，而是因?yàn)橛嘘P(guān)部門在聽取了公眾的訴求之后沒有做出應(yīng)有的回復(fù)，或沒有及時(shí)做出應(yīng)有的回復(fù)。《公眾參與辦法》要求有關(guān)機(jī)關(guān)在作出環(huán)境決策時(shí)充分考慮公眾意見，并以適當(dāng)方式向公眾做出反饋，有利于避免應(yīng)環(huán)保部門與公眾之間溝通不暢而發(fā)生的糾紛，也有利于提高環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)效。

再次，建立了強(qiáng)有力的監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制?！豆妳⑴c辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門支持和鼓勵(lì)公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)，并且接受舉報(bào)的環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定調(diào)查核實(shí)舉報(bào)的事項(xiàng)，并將調(diào)查情況和處理結(jié)果告知舉報(bào)人。這是把我國公民的一項(xiàng)具體參政權(quán)——檢舉權(quán)應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)?！豆妳⑴c辦法》給公民運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)利提供了具體的途徑。

最后，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)機(jī)制。《公眾參與辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式，支持符合法定條件的環(huán)保社會(huì)組織依法提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門還可以通過項(xiàng)目資助、購買服務(wù)等方式，支持、引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。按照《辦法》提出的這些要求，環(huán)保主管部門和熱心環(huán)境保護(hù)的公民、法人和其他社會(huì)組織更容易開展配合和合作。

兩個(gè)期待

《公眾參與辦法》的出臺(tái)不僅對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)給予強(qiáng)有力的推動(dòng)，而且還有助于提高公眾環(huán)保意識(shí)，培育環(huán)境領(lǐng)域的公眾自主治理精神，在環(huán)保領(lǐng)域形成全民參與的局面。

《公眾參與辦法》的出臺(tái)使我國環(huán)境保護(hù)公眾參與領(lǐng)域有了更加系統(tǒng)和更具可操作性的立法。我國的一些環(huán)境保護(hù)單行法，比如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，都規(guī)定了公眾參與原則，但都沒有提供具體的操作規(guī)范，客觀上把公眾參與變成了宣言?！豆妳⑴c辦法》彌補(bǔ)了這一不足，把環(huán)境保護(hù)公眾參與具體化，規(guī)范化。

《公眾參與辦法》的出臺(tái)不僅為公眾參與環(huán)境保護(hù)和相關(guān)國家機(jī)關(guān)支持公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了具體的規(guī)范，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)給予強(qiáng)有力的推動(dòng)，而且還有助于提高公眾環(huán)保意識(shí)，培育環(huán)境領(lǐng)域的公眾自主治理精神，在環(huán)保領(lǐng)域形成全民參與的局面。環(huán)境保護(hù)的重要?jiǎng)恿υ谟诠妳⑴c，公眾參與能夠?yàn)榄h(huán)境保護(hù)提供廣泛的群眾基礎(chǔ)?！豆妳⑴c辦法》的出臺(tái)，有助于改變環(huán)境保護(hù)由政府主導(dǎo)公眾被動(dòng)接受的狀況，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)形成自主治理的氛圍。

《公眾參與辦法》的出臺(tái)是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與領(lǐng)域立法的一大突破，但對(duì)于《公眾參與辦法》的落實(shí)，我們還抱有以下幾點(diǎn)期待：

第一，更加有效地保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，做好環(huán)境信息公開。《公眾參與辦法》有多個(gè)條款規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)公開的信息。這是公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的重要保障。在當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，這一保障似乎還沒有建立起來。許多地方的環(huán)境信息公開還不夠及時(shí)、不太系統(tǒng)，給公眾參與造成了不便。在實(shí)施《公眾參與辦法》的過程中，應(yīng)有針對(duì)性地加強(qiáng)環(huán)境信息公開制度建設(shè)，確保向公眾及時(shí)、全面、系統(tǒng)地提高環(huán)境信息。中共中央剛剛通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提到，要“全面推進(jìn)大氣和水等環(huán)境信息公開、排污單位環(huán)境信息公開、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開，健全建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制”。我們應(yīng)當(dāng)借這一東風(fēng)，切實(shí)把環(huán)境信息公開落到實(shí)處。

第二，充分保護(hù)舉報(bào)人的正當(dāng)權(quán)益，鼓勵(lì)公眾更加積極行使檢舉權(quán)?！豆妳⑴c辦法》規(guī)定了舉報(bào)人的權(quán)利和接受舉報(bào)的環(huán)境保護(hù)主管部門的責(zé)任，并規(guī)定接受舉報(bào)的環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定調(diào)查核實(shí)舉報(bào)的事項(xiàng)，并將調(diào)查情況和處理結(jié)果告知舉報(bào)人。這些規(guī)定相對(duì)之前的立法來說有了很大的進(jìn)步，但仍有不足。比如，向檢舉人告知處理結(jié)果沒有期限的限制。再如，如果檢舉人對(duì)處理結(jié)果不滿意，沒有規(guī)定舉報(bào)人是否可以要求復(fù)議或向人民法院提起訴訟。解決這些問題將有利于調(diào)動(dòng)公民行使檢舉權(quán)的積極性，大大提高參政權(quán)的參政效力，使公眾參與環(huán)境保護(hù)的作用得到大幅度的提高。

（徐祥民系中國海洋大學(xué)法學(xué)院院長，劉杰系中國海洋大學(xué)法律碩士教育中心研究生）