張曉東

空蕩蕩的法庭里有點(diǎn)光線不足。沒有記者，也沒有閃光燈，有著幾十張座位的旁聽席上，三四個(gè)旁聽人員四散地坐在靠近走道的地方，好像隨時(shí)準(zhǔn)備離開的樣子。被告席上，分管副市長和人社局長以及三名代理人坐在一起，顯得有點(diǎn)擁擠。原告席上，原告并沒有出庭，出庭的是代理人——兩個(gè)略顯稚嫩的年輕律師。這是一起普通的行政訴訟案件的庭審現(xiàn)場，一家企業(yè)對人社局對其員工的工傷認(rèn)定不服，將人社局告上了法庭，并依據(jù)行政訴訟法，將作出維持工傷認(rèn)定復(fù)議決定的市政府也告上了法庭。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，兩名行政首長出庭參加了訴訟。

這個(gè)案件的審理，距離廣東省有史以來第一個(gè)有行政首長出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件開庭的時(shí)間不到四個(gè)月。關(guān)于那場庭審，媒體報(bào)道稱，審判長要求被告雷州市政府法定代表人發(fā)表辯論意見的話音剛落，“偌大的法庭安靜下來，只見穿白襯衣的雷州市市長吳國雄從被告席上站起來?！睆倪@段描述，我們可以想象一下，當(dāng)時(shí)法庭的旁聽席上一定座無虛席，議論熱烈，更有許多記者拿著錄音筆或者相機(jī)，記錄著庭審的每一個(gè)細(xì)節(jié)。四個(gè)月后，同樣是行政首長出庭的這個(gè)案件，已不再具有新聞價(jià)值和轟動(dòng)效應(yīng)。

于是，市長出庭，或者說行政首長出庭，回歸到了其訴訟功能而不是宣傳功能，場面就冷清了許多。被告方的兩位年輕代理律師顯然也并沒有因?yàn)槭虚L的出庭而表現(xiàn)有所異常，庭審在略顯沉悶的氣氛中結(jié)束，副市長匆匆離開法庭。這樣的場景恐怕會(huì)成為今后有行政首長出庭的行政案件庭審的典型場景。

新修改的行政訴訟法，將行政首長應(yīng)當(dāng)出庭寫進(jìn)了法條，不過陪市長出庭的我知道，真正將行政首長，特別是縣長、市長們拉進(jìn)法庭的恐怕不是法律，而是考核。各地都有將行政首長出庭納入依法行政考核指標(biāo)的做法。為了推進(jìn)某頂工作，考核總是百試百靈的一頂手段。法律將行政首長出庭寫入法條，顯然并不是著眼于行政訴訟獲得公正判決的結(jié)果本身。行政首長出庭與能不能有助于案件的公正審判，是不是有助于保護(hù)行政相對人的正當(dāng)利益，似乎并沒有什么必然的聯(lián)系。而從訴訟權(quán)利公平的原則角度來看，法律是允許原告委托代理人出庭訴訟的。在司法實(shí)踐中，絕大部分的以企業(yè)和組織作為原告的行政訴訟案件，法定代表人往往是不參與訴訟的，法律并沒有要求原告的法定代理人應(yīng)當(dāng)參與訴訟，從這個(gè)角度來看，法律的規(guī)定對被告而言，顯然是不公平的。不過立法者自有他的目的，那就是教育行政首長。正如學(xué)者馬懷德所言：行政首長出庭應(yīng)訴，通過答辯、舉證、陳述、辯論等“親歷性”訴訟活動(dòng)，能夠在短時(shí)間認(rèn)識(shí)到行政行為合法與否、行政爭議的爭點(diǎn)所在，從而意識(shí)到行政訴訟制度的重要性，有利于從根本上提高行政首長和工作人員依法行政的觀念和意識(shí)。行政首長出庭一次，勝過十堂法治教育課，能夠提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員依法行政的能力和水平。

這樣的想法大致是不錯(cuò)的，身居高位的領(lǐng)導(dǎo)們難得當(dāng)一次被告的經(jīng)歷一定會(huì)終生難忘。很多人都會(huì)有這樣的經(jīng)歷：小學(xué)的時(shí)候因?yàn)閷戝e(cuò)字而被老師要求罰抄幾遍，通過重復(fù)來加深印象，防止錯(cuò)誤的再次發(fā)生。這樣的重復(fù)教育雖然有效卻也總是有限的，因?yàn)檫@種教育也會(huì)遵循邊際效應(yīng)的規(guī)律。但行政首長出庭行政訴訟卻因法律規(guī)定將會(huì)是無限的，況且很多時(shí)候引起訴訟并非基于行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)。前面的幾次出庭也許會(huì)讓行政首長震動(dòng)很大，深受教育，但是隨著出庭次數(shù)的增加，邊際效應(yīng)與行政成本之間的關(guān)系就會(huì)發(fā)生變化。所以，將行政首長出庭作為法治政府建設(shè)的一項(xiàng)制度顯然有它的積極意義，但寫進(jìn)法律，成為一項(xiàng)訴訟制度，從長遠(yuǎn)來看，卻未必能夠收到預(yù)期的效果。

我們的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人性本善，所以總是將教育放在一個(gè)十分重要的位置，對人而言是這樣，對政府而言也是這樣。我們總是刻意地強(qiáng)化教育的感化作用，弱化法律的懲罰作用，于是我們在本該以懲罰為主的執(zhí)法行為中，發(fā)明了沉默式執(zhí)法、下跪式執(zhí)法、投降式執(zhí)法；甚至刻意地將法庭打造成教育官員的課堂，用心良苦，效果卻未必佳。與其將官員拉進(jìn)法庭接受教育，不如敗訴后追究其應(yīng)有的責(zé)任，或許能夠使法律更顯，正義更彰。